II SA/Wa 198/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Dąbrowska (spr.) Sędziowie WSA Eugeniusz Wasilewski Janusz Walawski Protokolant Asystent sędziego Arkadiusz Koziarski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 maja 2011 r. sprawy ze skargi B. P. na postanowienie Dowódcy Wojsk Lądowych z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania od decyzji Dowódcy Jednostki Wojskowej nr [...] w [...] z dnia [...] września 2008 r. nr [...] - oddalono skargę - Dowódca Wojsk Lądowych postanowieniem z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...], wydanym na podstawie art. 144 oraz w związku z art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U z 2000 r. Nr 98 poz. 1071 z póżn. zm.), po rozpoznaniu odwołania złożonego przez B.P. stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania od decyzji Dowódcy Jednostki Wojskowej Nr [...] w B. z dnia [...] września 2008 r. nr [...] r. w przedmiocie ustalenia równowartości kosztów poniesionych w związku z nauką. W uzasadnieniu organ II instancji stwierdził, że w trakcie analizy przedłożonych dowodów nie spełnione zostały wymogi określone art. 129 § 2 kpa, a tym samym odwołanie zostało wniesione z uchybieniem terminu. Z tego też powodu organ odwoławczy nie może przystąpić do jego merytorycznego rozpoznania, lecz co do zasady ma obowiązek zastosować się do dyspozycji art. 134 kpa. Organ podał, że termin do wniesienia odwołania upłynął bowiem z dniem [...] stycznia 2009 r., po doręczeniu decyzji Dowódcy Jednostki Wojskowej Nr [...] w trybie art. 44 § 4 kpa, w dniu [...] stycznia 2009 r., na wskazany przez B.P. adres zamieszkania (zanotowany w dokumentacji TAP). Od tej daty rozpoczął się czternastodniowy bezskuteczny bieg terminu do złożenia odwołania. Organ wskazał też, że decyzja z dnia [...] marca 2008 r. po dacie [...] stycznia 2009 r. otrzymała przymiot ostatecznej. Powołując się na art. 16 kpa i wynikającą z niego zasadę trwałości decyzji administracyjnych organ podał, że proces ich wzruszenia przebiega w zupełnie innym trybie, tj. na wniosek lub z urzędu, w drodze postępowania nadzwyczajnego i wyłącznie w przypadkach określonych w art. 156 kpa. Ponadto organ podniósł, że terminy spełniają rolę gwarancyjną w postępowaniu i nie jest możliwe, aby wydaną w sprawie decyzję administracyjną można było w każdym czasie bez ograniczeń skarżyć. Organ wskazał też, że B.P., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wnosząc odwołanie nie dołączył wniosku o przywrócenie terminu do jego wniesienia, zatem organ jest zobligowany do stwierdzenia, w drodze postanowienia, uchybienia terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie to stało się przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, uzupełnionej następnie pismem z dnia [...] grudnia 2010 r., w której skarżący, reprezentowany przez radcę prawnego J.K., wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia zarzucił organowi naruszenie przepisów prawa procesowego mogące mieć istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 7, art. 77 i art. 80 kpa, polegające na błędnym ustaleniu, że skarżący odebrał decyzję z dnia [...] września 2008 r. w dniu [...] stycznia 2009 r., co w konsekwencji doprowadziło do przyjęcia, że skarżący uchybił terminowi wniesienia odwołania. W uzasadnieniu skargi, pełnomocnik skarżącego podniósł, że organ zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] grudnia 2010 r. stanął na stanowisku, iż zaskarżona decyzja została prawidłowo doręczona skarżącemu w dniu [...] stycznia 2009 r. w trybie doręczenia zastępczego. Pełnomocnik skarżącego zarzucił, że organ nie dostrzegł, iż doręczenie w tym trybie nie mogło nastąpić w sposób prawidłowy i skuteczny, gdyż doręczenie decyzji tylko wówczas można uznać za dokonane jeśli decyzję przesłano na prawidłowy adres strony. Pełnomocnik skarżącego podniósł, że decyzja została przesłana pod adres, pod którym skarżący nie zamieszkiwał w chwili jej rzekomego doręczenia. Pełnomocnik skarżącego podkreślił, że organ miał tego pełną świadomość, iż przesyła decyzję pod niewłaściwy adres, albowiem skarżący poinformował organ I instancji o zmianie adresu, jeszcze podczas postępowania administracyjnego, które doprowadziło do uchylenia pierwszej decyzji tego organu w tej sprawie przez Dowódcę Wojsk Lądowych. Reasumując, pełnomocnik skarżącego podkreślił, że w sytuacji gdy przesyłka została błędnie zaadresowana i organ znał prawidłowy adres, to nie może być mowy o zastosowaniu trybu doręczenia zastępczego, w tym także art. 44 § 4 kpa. Do skargi skarżący dołączył 3 dokumenty wskazujące, że informował o zmianie swojego adresu WSA w Warszawie w toku pierwszego postępowania, a tym samym pośrednio organ II instancji, który winien zachować te dokumenty w aktach administracyjnych i przekazać je organowi I instancji. W piśmie uzupełniającym skargę pełnomocnik skarżącego podkreślił, że o zmianie adresu poinformował WSA w Warszawie w trakcie toczącego się postępowania, a to oznacza, że organ był w posiadaniu wiedzy o zmianie adresu skarżącego na K.. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi, jako bezzasadnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego i to w dacie jego wydania. Innymi słowy, sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego. Skarga analizowana pod tym kątem nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżone postanowienie nie narusza prawa w stopniu powodującym konieczność jej uchylenia. Wskazać należy, że zgodnie z treścią art. 129 § 2 kpa – odwołanie wnosi się w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie – od dnia ogłoszenia stronie. Procedurę doręczeń decyzji administracyjnych regulują przepisy rozdziału 8 Kodeksu postępowania administracyjnego. Zasadą jest, iż doręczenie następuje do rąk adresata (art. 42 § 1, § 2 i § 3 kpa). W razie nieobecności adresata doręczenia można dokonać za pokwitowaniem dorosłemu domownikowi, sąsiadowi lub dozorcy domu, jeżeli osoby te podjęły się oddania pisma adresatowi (art. 43 zdanie pierwsze kpa). W razie niemożności dokonania doręczenia w powyższy sposób, przepis art. 44 § 1 pkt 1 i 2 kpa przewiduje możliwość zastosowania tzw. doręczenia zastępczego. W przypadku doręczenia przez pocztę, poczta przechowuje pismo przez okres czternastu dni w swojej placówce pocztowej (art. 44 § 1 pkt 1 kpa). Zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie siedmiu dni, licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia w placówce pocztowej, umieszcza się w oddawczej skrzynce pocztowej, lub gdy nie jest to możliwe, na drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata (art. 44 § 2 kpa). W przypadku niepodjęcia przesyłki w powyższym siedmiodniowym terminie, pozostawia się powtórne zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż czternaście dni od daty pierwszego zawiadomienia (art. 44 § 3 kpa). W takiej sytuacji, zgodnie z art. 44 § 4 kpa doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu, na jaki pozostawiono pismo w placówce pocztowej, a pismo pozostawia się w aktach sprawy. Podnieść należy, iż instytucja doręczenia zastępczego stwarza domniemanie doręczenia. Dlatego też zasady stosowania tej instytucji winny być przestrzegane ściśle. Uchybienie któremukolwiek z elementów procedury doręczenia zastępczego powoduje, iż strona zeń korzystająca nie będzie mogła skutecznie powołać się na domniemanie doręczenia. Podobnie przyjął Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 22 lutego 2001 r., sygn. akt II RN 70/00, publ. OSNAPiUS 2001/19/574, w którym stwierdzono, iż dla skuteczności doręczenia pisma w trybie art. 44 kpa niezbędne jest zawiadomienie adresata o złożeniu pisma na okres siedmiu dni we wskazanym urzędzie pocztowym. W niniejszej sprawie przypomnieć należy, że decyzją z dnia [...] grudnia 2006 r. nr [...] Dowódca [...] w B. zobowiązał B.P. do zwrotu zwaloryzowanych na dzień zwolnienia z zawodowej służby wojskowej, równowartości kosztów poniesionych w związku z jego nauką i utrzymaniem w Wojskowej Akademii [...] w W. w wysokości 51.605,87 zł. Od tej decyzji skarżący odwołał się do Dowódcy Wojsk Lądowych, który decyzją z dnia [...] lutego 2007 r. nr [...] utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Powyższa decyzja Dowódcy Wojsk Lądowych stała się przedmiotem skargi B.P. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 15 listopada 2007 r. o sygn. akt II SA/Wa 715/07 uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Dowódcy [...] w B. W uzasadnieniu tego orzeczenia WSA w Warszawie wskazał, że organy wadliwie ustaliły zarówno czas zawodowej służby wojskowej jak i wymagany czas zawodowej służby wojskowej, który powinien upłynąć, aby B.P. nie musiał zwracać organom wojskowym kosztów jego nauki i utrzymania w wyższej uczelni. Po ponownym rozpoznaniu niniejszej sprawy Dowódca [...] w B. decyzją z dnia [...] września 2008 r. nr [...] ponownie zobowiązał B.P. do zwrotu kosztów utrzymania i nauki w Wojskowej Akademii [...] w W. w wysokości 51.605,87 zł, proporcjonalnie do czasu zawodowej służby wojskowej, jaki pozostał skarżącemu, aby być zwolnionym z tego obowiązku. Jak wynika z akt administracyjnych, decyzja ta wysłana została na adres, pod którym organ I instancji prowadził z nim korespondencję, tj. [...] i w dniu [...] stycznia 2009 r., w trybie art. 44 § 4 kpa, organ uznał decyzję za doręczoną. Analiza koperty oraz zwrotnego potwierdzenia odbioru wskazuje, iż doręczyciel powiadomił adresata o pozostawieniu przesyłki w sposób wskazany w art. 44 kpa. Przesyłka została awizowana dwukrotnie: w dniu [...] grudnia 2008 r. i [...] stycznia 2009 r., z pozostawionym w skrzynce zawiadomieniem o możliwości jej odbioru w terminie 7 dni w placówce pocztowej. Przesyłka ta przechowywana była zatem w urzędzie pocztowym 14 dni. Zwrot przesyłki do nadawcy nastąpił w dniu [...] stycznia 2009 r., a więc po upływie terminu, o jakim mowa w art. 44 § 4 kpa. Od [...] stycznia 2009 r. należało zatem liczyć termin do złożenia odwołania, a zatem do dnia [...] stycznia 2009 r. Wskazać należy również, że organ ponownie podjął próbę doręczenia tej decyzji [...] stycznia 2009 r. W toku postępowania egzekucyjnego Dowódca [...] w B. ustalił aktualny adres zamieszkania B.P., tj. K. ul. [...] (karta 29 akt administracyjnych) i wysyłając mu upomnienie z dnia [...] października 2010 r. nr [...] dołączył do korespondencji decyzję z dnia [...] września 2008 r. Pełnomocnik skarżącego wniósł od tej decyzji odwołanie uznając, że została ona doręczona skarżącemu w dniu [...] października 2010 r. Wskazać należy, że stanowisko organu uznające, że decyzja z dnia [...] września 2008 r. została skarżącemu doręczona w trybie art. 44 § 4 kpa w dniu [...] stycznia 2009 r., i że od tej daty należało liczyć termin do złożenia odwołania jest prawidłowe. Podnieść należy, że fakt przesłania decyzji z dnia [...] września 2008 r. ponownie, pozostaje bez wpływu, bowiem skuteczne doręczenie miało miejsce w dniu [...] stycznia 2009 r. Nie można bowiem z takim powtórnym doręczeniem wiązać odrębnych skutków prawnych dla adresata decyzji, w szczególności, nie można traktować takiego doręczenia jako stworzenia nowej możliwości wniesienia odwołania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podziela stanowisko w tej kwestii wyrażone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 lutego 2008 r. (II OSK 10/07, LEX nr 453425), w którym teza ta znalazła jednoznaczny wyraz. Odnosząc się zaś do zarzutu pełnomocnika skarżącego, że doręczenie decyzji z dnia [...] września 2008 r. przez organ na adres skarżącego w W., ul. [...], było bezskuteczne z tej przyczyny, że B.P. zawiadomił organ o zmianie swojego adresu i na dowód tego twierdzenia przedstawił pismo skierowane do WSA w Warszawie z dnia [...] lipca 2008 r., informujące Sąd o zmianie miejsca zamieszkania, to stwierdzić należy, że Sąd rozpoznający niniejszą sprawę nie podziela tego zarzutu. Wskazać bowiem należy, że skarżący pismo zawierające informację o zmianie jego adresu zamieszkania z W. na K. istotnie skierował do WSA w Warszawie, jednakże pismo to nie mogło już wywołać żadnych skutków prawnych dla organu, bowiem sprawa o sygn. akt II SA/Wa 715/07 została osądzona w dniu 15 listopada 2007 r., a pismem z dnia [...] stycznia 2008 r. zwrócone zostały Dowódcy Wojsk Lądowych akta sprawy wraz z odpisem prawomocnego wyroku. Oznacza to zatem, że WSA w Warszawie otrzymał pismo skarżącego o zmianie miejsca jego zamieszkania już po zakończeniu postępowania sądowego i po zwrocie do organu akt, a zatem w okresie, gdy nie prowadzona już była żadna korespondencja Sądu z organem. Tak więc stwierdzić należy, że organ nie posiadał wiedzy na temat zmiany przez skarżącego adresu zamieszkania, a jak wynika z analizy akt administracyjnych skarżący oprócz pisma skierowanego do Sądu, nie informował organu o zmianie tego adresu. Wobec powyższych okoliczności, zgodnie z treścią art. 134 kpa, organ odwoławczy prawidłowo, w drodze postanowienia, stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Podkreślić należy, że artykuł 134 kpa jest normą bezwzględnie obowiązującą, co oznacza, że organ w przypadku złożenia odwołania z uchybieniem 14-dniowego terminu, nie ma innej możliwości jak właśnie stwierdzenie uchybienia terminowi do dokonania takiej czynności. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji.