II SA/Wa 1985/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Antoniuk, Sędziowie WSA Ewa Marcinkowska, Andrzej Kołodziej (spr.), Protokolant starszy sekretarz sądowy Maria Zawada, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 lutego 2016 r. sprawy ze skargi H. S. na decyzję Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] października 2015 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę. [...] Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej w G. działając na podstawie art. 158 § 1 w związku z art. 157 § 1 i art. 156 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2013, poz. 267 ze zm.) po rozpatrzeniu żądania H. S. wniesionego pismem z dnia [...] września 2014 r. uzupełnionego pismem z dnia [...] kwietnia 2015 r., odmówił stwierdzenia nieważności pisma podpisanego przez Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w K. z dnia [...] kwietnia 2009 r. znak: [...] w sprawie wszczęcia postępowania dyscyplinarnego. Postanowieniem nr [...] [...] Komendanta Wojewódzkiego PSP w G. z dnia [...] czerwca 2015 r., w wykonaniu polecenia Komendanta Głównego PSP zawartego w postanowieniu nr [...] z dnia [...] maja 2015 r., zostało wszczęte postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności wskazanego dokumentu. W swoim wniosku H. S. wskazała na podstawę prawną wynikającą z art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a. wskazując na wydanie tego dokumentu przez Komendanta Powiatowego PSP w K., który nie był w dniu wydania pisma jej przełożonym służbowym. Organ podniósł, że H. S. w okresie od dnia [...] stycznia 2009 r. do dnia [...] września 2014 r. pełniła służbę w Komendzie Powiatowej PSP w K. Zgodnie z decyzją nr [...][...] Komendanta Wojewódzkiego PSP w G. z dnia [...] grudnia 2008 r. ww. została przeniesiona do KP PSP w K. z dniem [...] stycznia 2009 r. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją nr [...] z dnia [...] marca 2009 r. przez Komendanta Głównego PSP. Z kolei decyzją nr [...] z dnia [...] września 2014 r. doręczoną do KW PSP w G. w dniu [...] września 2014 r. Komendant Główny PSP uchylił decyzję PKW PSP w G. nr [...] z dnia [...] grudnia 2008 r., a sprawę przekazano do ponownego rozpatrzenia. Decyzja ta wywierała skutek ex nunc, w związku z powyższym strona w okresie od dnia [...] stycznia 2009 r. do dnia [...] września 2014 r. była podwładną Komendanta Powiatowego PSP w K. Z kolei Komendant Powiatowy PSP w K. był jej przełożonym uprawnionym do mianowania zgodnie z treścią art. 32 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (t. j. Dz.U. z 2013 r., poz. 1340 ze zm.). Wobec powyższego zdaniem organu I instancji, Komendant Powiatowy PSP w K. miał prawo wystosować pismo znak: [...] z dnia [...] kwietnia 2009 r. w sprawie wszczęcia postępowania dyscyplinarnego. Sprawy dyscyplinarne strażaków PSP są procedowane w oparciu o rozdział 11 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (t.j. Dz.U. z 2013 r., poz. 1340 ze zm.) oraz w oparciu o Kodeks postępowania karnego co wynika z treści art. 124 n ustawy o PSP. Do spraw tych nie stosuje się kodeksu postępowania administracyjnego. W tym kontekście powyższe pismo stanowi czynność materialno-techniczną. Z przepisów ustawy o PSP nie wynika konieczność wydawania decyzji administracyjnej w przypadku realizacji czynności materialno-technicznych. Zdaniem organu nie ma podstaw do tego by uznać pismo Komendanta Powiatowego PSP w K. w sprawie wszczęcia postępowania dyscyplinarnego z dnia [...] kwietnia 2009 r. znak: [...] za decyzję administracyjną podlegającą procedurze wyeliminowania z obrotu prawnego w trybie art. 156 K.p.a. Strona wniosła odwołanie od wskazanej decyzji podnosząc, że nie zgadza się z ustaleniami zawartymi w uzasadnieniu decyzji organu I instancji. Podniosła, że pismo Komendanta Powiatowego PSP w K. było konsekwencją przeniesienia służbowego z KW PSP w G. do KP PSP w K. Przeniesienie nastąpiło na podstawie decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, która została wycofana z obiegu prawnego. Strona podniosła, że Komendant Powiatowy PSP w K. nigdy nie był jej przełożonym i nie miał uprawnień do sporządzania wniosków w sprawie wszczęcia postępowania dyscyplinarnego. Zdaniem strony narusza to przepisy ustawy Kodeks Postępowania Administracyjnego, wobec czego organ zobowiązany jest do uchylenia przedmiotowego pisma. Komendant Główny PSP decyzją z dnia [...] października 2015 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. oraz art. 105 § 1 K.p.a. uchylił zaskarżoną decyzję i umorzył postępowanie pierwszej instancji w całości. Pismem z dnia [...] kwietnia 2009 r. Komendant Powiatowy PSP w K. przesłał do Rzecznika Dyscyplinarnego przy [...] Komendancie Wojewódzkim PSP akta sprawy dochodzenia służbowego przeciwko H. S. Komendant Główny PSP, stwierdził, że przedmiotowe pismo z dnia [...] kwietnia 2009 r. nie jest aktem administracyjnym (decyzją), zatem nie podlega procesowi stwierdzenia nieważności opisanym w Kodeksie postępowania administracyjnego. Sporządzenie pisma jest czynnością materialno - techniczną. W ocenie organu II instancji, wydanie aktu administracyjnego w trybie art. 156 K.p.a. wobec takiego pisma jest błędne, dlatego zachodziła konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji. Komendant Główny stwierdził, że organ I instancji powinien (wobec braku przedmiotu sprawy administracyjnej) odmówić wszczęcia postępowania, a nie toczyć postępowanie nieważnościowe. Ponadto organ I instancji dokonał, niewłaściwej interpretacji postanowienia nr [...] Komendanta Głównego PSP z dnia [...] maja 2015 r., błędnie stwierdzając, że było w nim polecenie wszczęcia postępowania nieważnościowego wobec wszystkich 22 dokumentów wskazanych przez H. S. w jej piśmie z dnia [...] kwietnia 2015 r. W rzeczywistości w postanowieniu tym wskazano, że organ winien przeanalizować te dokumenty i wydać stosowne akty administracyjne, co należało rozumieć, że należy wszczynać postępowania jedynie w stosunku do decyzji i postanowien administracyjnych, w innych przypadkach - odmawiać wszczęcia postępowania nieważnościowego.  Jednocześnie Komendant Główny PSP stwierdził, że H. S. w kwietniu 2009 r. była strażakiem pełniącym służbę w Komendzie Powiatowej PSP w K., bowiem wówczas prawomocna była decyzja o przeniesieniu jej do tej jednostki organizacyjnej (uchylenie decyzji nastąpiło w 2014 r.). Organ podkreślił, że umorzenie postępowania pierwszej instancji uzasadnione jest jego bezprzedmiotowością – bowiem brak jest aktu administracyjnego, który można poddać weryfikacji w trybie stwierdzenia nieważności. Powyższa decyzja Komendanta Głównego PSP stała się przedmiotem skargi wniesionej przez H. S. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżąca podniosła, że nie zgadza się z ustaleniami zawartymi w uzasadnieniu decyzji organu I instancji. Natomiast pismo Komendanta Powiatowego PSP w K. było konsekwencją przeniesienia służbowego z KW PSP w G. do KP PSP w K. Przeniesienie nastąpiło na podstawie decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, która została wycofana z obiegu prawnego. Stwierdziła, że Komendant Powiatowy PSP w K. nigdy nie był jej przełożonym i w związku z powyższym nie miał uprawnień do wydawania wniosków w sprawie wszczęcia postępowania dyscyplinarnego. Nie ma w obiegu prawnym żadnego dokumentu potwierdzającego fakt, że Komendant Powiatowy PSP w K. był przełożonym uprawnionym do mianowania w dniu podpisywania pisma. Wobec powyższego wniosła o wycofanie z obiegu prawnego pisma z dnia [...] kwietnia 2009 r. [...] oraz uchylenie decyzji I i II instancji. W odpowiedzi na skargę Komendant Główny PSP wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Stosownie do treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Skarga analizowana pod tym kątem nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Na wstępie należy wyjaśnić, że decyzja administracyjna to jednostronna czynność organu administracji publicznej, posiadająca odpowiednią formę prawną i określająca konsekwencje stosowanej normy prawnej w sprawie indywidualnej w odniesieniu do konkretnie oznaczonego adresata, który nie jest w tej sprawie podporządkowany organizacyjnie ani służbowo temu organowi (zob. M. Jaśkowska, A. Wróbel. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2009, s. 515). Stosownie do treści art. 107 § 1 K.p.a. decyzja powinna zawierać: oznaczenie organu administracji publicznej, datę wydania, oznaczenie strony lub stron, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie, podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji lub, jeżeli decyzja wydana została w formie dokumentu elektronicznego, powinna być opatrzona bezpiecznym podpisem elektronicznym weryfikowanym za pomocą ważnego kwalifikowanego certyfikatu. Decyzja, w stosunku do której może być wniesione powództwo do sądu powszechnego lub skarga do sądu administracyjnego, powinna zawierać ponadto pouczenie o dopuszczalności wniesienia powództwa lub skargi. Wskazać również należy, że zakwalifikowanie danego pisma jako decyzji administracyjnej nie wymaga, aby pismo to zawierało wszystkie elementy decyzji przewidziane w wskazanym wyżej przepisie Kodeksu postępowania administracyjnego. Za decyzję administracyjną należy również uznać pismo właściwego organu zawierające co najmniej oznaczenie organu i adresata aktu, rozstrzygnięcie o sprawie oraz podpis upoważnionego pracownika (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 września 1981 r., SA 791/81, ONSA 1981, nr 2, poz. 91). Mając na uwadze powyższe stwierdzić należy, że organy I i II instancji prawidłowo oceniły, że pismo Komendanta Powiatowego PSP w K. z dnia [...] kwietnia 2009 r. znak: [...], dotyczące wszczęcia postępowania dyscyplinarnego - nie stanowi decyzji administracyjnej. Pismo to, chociaż pochodzi od organu administracji publicznej, nie zawiera żadnego rozstrzygnięcia. Nie mamy tu do czynienia z żadną sprawą administracyjną, która byłaby tym pismem załatwiana. Nie można zatem stwierdzić, że pismo to określa konsekwencje stosowanej normy prawnej w sprawie indywidualnej w odniesieniu do konkretnie oznaczonego adresata. Dokument ten jest wyłącznie pismem przewodnim w załączeniu którego przesłano Rzecznikowi Dyscyplinarnemu akta sprawy przeprowadzonego dochodzenia służbowego w celu wszczęcia wobec skarżącej postępowania dyscyplinarnego. Badany dokument ma charakter czynności materialno-technicznej. Natomiast z przepisów ustawy o PSP nie wynika konieczność wydawania decyzji administracyjnej w przypadku realizacji czynności materialno - technicznych. Wskazane w art. 156 § 1 K.p.a. przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji odnoszą się tylko wyłącznie do decyzji administracyjnych oraz w oparciu o art. 126 K.p.a. do postanowień, od których przysługuje zażalenie oraz postanowień określonych w art. 134 K.p.a. Przepis ten nie daje podstaw do stwierdzenia nieważności innych form działania organów administracji publicznej, jak też pism organów administracji publicznej kierowanych do różnych podmiotów. Badane pismo, nie mogło zatem być przedmiotem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Zgodnie z art. 157 § 2 K.p.a. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Odmowa wszczęcia postępowania nieważnościowego następuje obecnie na podstawie art. 61a K.p.a. w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. Postanowienie to jest wydawane, gdy żądanie zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub gdy z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. Przesłanką odmowy wszczęcia postępowania jest także skierowanie podania o stwierdzenie nieważności w stosunku do takiej formy działania, do której nie odnosi się instytucja nieważności (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 maja 2009 r., sygn. akt II OSK 799/09, LEX nr 574171). Wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania będzie właściwą formą załatwienia podania o stwierdzenie nieważności pisma organu administracji publicznej niebędącego decyzją, ani też postanowieniem, na które służy zażalenie. Zatem decyzja organu I instancji, odmawiająca stwierdzenia nieważności pisma Komendanta Powiatowego PSP w K. z dnia [...] kwietnia 2009 r. znak: [...] w sprawie wszczęcia postępowania dyscyplinarnego była błędna. Organ ten winien w drodze postanowienia wydanego na podstawie art. 61a K.p.a. odmówić wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności tego pisma. Skoro jednak [...] Komendant Wojewódzki PSP tego nie uczynił, to prawidłowe było rozstrzygnięcia organu II instancji, który na skutek wniesionego przez skarżącą odwołania od decyzji odmawiającej stwierdzenia nieważności tego pisma w oparciu o art. 138 §1 pkt 2 K.p.a. uchylił tą decyzję i umorzył postepowanie pierwszej instancji. W doktrynie oraz orzecznictwie podkreśla się bowiem, że wydanie decyzji w oparciu o art. 138 § 1 pk t 2 in fine, tj. uchylenie zaskarżonej decyzję w całości i umorzenie postępowania pierwszej instancji jest możliwe tylko w przypadku, gdy postępowanie pierwszoinstancyjne stało się bezprzedmiotowe. Umarzając postępowanie organu pierwszej instancji, organ odwoławczy winien zatem kierować się przesłankami określonymi w art. 105 § 1 K.p.a., czyli spowodowaną jakimikolwiek przyczynami bezprzedmiotowością postępowania. O bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 105 § 1 możemy natomiast mówić wówczas, gdy odpadł jeden z konstytutywnych elementów sprawy administracyjnej, o której mowa w art. 1 pkt 1 K.p.a. Przyczyny, dla których sprawa będąca przedmiotem postępowania administracyjnego utraciła charakter sprawy administracyjnej lub nie miała takiego charakteru jeszcze przed wszczęciem postępowania, mogą być różnorodnej natury. Postępowanie jest bezprzedmiotowe np. wówczas, gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej, w formie decyzji administracyjnej, ingerencji organu administracyjnego, tj. gdy sprawa indywidualna nie podlega i nie podlegała załatwieniu w formie decyzji administracyjnej. Skoro zatem skarżąca złożyła podanie o stwierdzenie nieważności pisma - niebędącego decyzją, ani też postanowieniem, na które służy zażalenie, to brak było podstaw do rozstrzygania tej sprawy w formie decyzji administracyjnej. W tej sytuacji należy stwierdzić, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.