II SA/Wa 1987/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Antoniuk, Sędziowie WSA Ewa Marcinkowska, Andrzej Kołodziej (spr.), Protokolant starszy sekretarz sądowy Maria Zawada, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 lutego 2016 r. sprawy ze skargi H. S. na decyzję Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] października 2015 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę. [...] Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej w G. działając na podstawie art. 158 § 1 w związku z art. 157 § 1 i art. 156 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2013, poz. 267 ze zm.) po rozpatrzeniu żądania H. S. wniesionego pismem z dnia [...] września 2014 r. uzupełnionego pismem z dnia [...] kwietnia 2015 r., odmówił stwierdzenia nieważności zakresu czynności H. S. przyjętego do wiadomości i stosowania w dniu [...] kwietnia 2009 r. a podpisanego przez Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w K. Pismem z dnia [...] września 2014 r. uzupełnionym pismem z dnia [...] kwietnia 2015 r. H. S. zwróciła się z wnioskiem o stwierdzenie nieważności m.in. zakresu czynności przyjętego do wiadomości i stosowania przez w dniu [...] kwietnia 2009 r., a podpisanego przez Komendanta Powiatowego PSP w K. Postanowieniem nr [...][...] Komendanta Wojewódzkiego PSP w G. z dnia [...] czerwca 2015 r., w wykonaniu polecenia Komendanta Głównego PSP zawartego w postanowieniu nr [...] z dnia [...] maja 2015 r., zostało wszczęte postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności wskazanego dokumentu. W swoim wniosku H. S. wskazała na podstawę prawną wynikającą z art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a. wskazując na fakt wydania tego dokumentu przez Komendanta Powiatowego PSP w K., który nie był w dniu wydania przełożonym służbowym. Organ zauważył, że H. S. w okresie od dnia [...] stycznia 2009 r. do dnia [...] września 2014 r. pełniła służbę w Komendzie Powiatowej PSP w K. Zgodnie z decyzją Nr [...][...] Komendanta Wojewódzkiego PSP - w G. z dnia [...] grudnia 2008 r. ww. została przeniesiona do KP PSP w K. z dniem [...] stycznia 2009 r. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją nr [...] z dnia [...] marca 2009 r. przez Komendanta Głównego PSP. Z kolei decyzją nr [...] z dnia [...] września 2014 r. doręczoną do KW PSP w G. w dniu [...] września 2014 r. Komendant Główny PSP uchylił decyzję [...]KW PSP w G. nr [...] z dnia [...] grudnia 2008 r., a sprawę przekazano do ponownego rozpatrzenia. Decyzja ta wywierała skutek ex nunc, w związku z powyższym ww. w okresie od dnia [...] stycznia 2009 r. do dnia [...] września 2014 r. strona była podwładną Komendanta Powiatowego PSP w K. Z kolei Komendant Powiatowy PSP w K. był jej przełożonym uprawnionym do mianowania zgodnie z treścią art. 32 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (t. j. Dz. U. z 2013 r., poz. 1340 ze zm.). Mając na uwadze powyższe Komendant Powiatowy PSP w K., będąc kierownikiem jednostki organizacyjnej PSP, miał obowiązek określić w przedmiotowym zaskarżonym dokumencie zatytułowanym zakres czynności i obowiązków, których wykonywania miał prawo się domagać i egzekwować od H. S. zgodnie z zajmowanym przez nią stanowiskiem służbowym. W ocenie organu I instancji zakres czynności przyjęty przez H. S. do wiadomości i stosowania w dniu [...] kwietnia 2009 r. oraz podpisany przez Komendanta Powiatowego PSP w K., de facto nie jest decyzją administracyjną i nie wymaga formalnie spełnienia kryteriów wymaganych dla decyzji administracyjnych. Jest to dokument o charakterze czynności materialno-technicznej definiujący wykonywane przez strażaka obowiązki służbowe podczas świadczenia służby, stanowiący podstawę do wydania późniejszej opinii służbowej o strażaku, czy też doprecyzowujący treść roty służbowej albo brany też pod uwagę np. podczas orzekania o zwolnieniu strażaka ze służby w trybie art. 43 ust. 3 pkt 4a ustawy o PSP. Z przepisów ustawy o PSP nie wynika konieczność wydawania decyzji administracyjnej w przypadku realizacji czynności materialno-technicznych. Tym samym nie sposób uznać zaskarżonego pisma jako decyzji administracyjnej podlegającej procedurze wyeliminowania z obrotu prawnego w trybie art. 156 K.p.a. Strona wniosła odwołanie od wskazanej decyzji. Stwierdziła, że zakres czynności podpisany przez Komendanta Powiatowego PSP w K. był konsekwencją przeniesienia służbowego z KW PSP w G. do KP PSP w K. Z uwagi na fakt, że przeniesienie nastąpiło na podstawie decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, która została wycofana z obiegu prawnego, Komendant Powiatowy PSP w K. nigdy nie był jej przełożonym i w związku z powyższym nie miał uprawnień do wydawania zakresu czynności. Nie ma w obiegu prawnym żadnego dokumentu potwierdzającego fakt, że w dniu podpisywania zakresu Komendant Powiatowy był przełożonym uprawnionym do mianowania. Zdaniem strony narusza to bezsprzecznie przepisy ustawy Kodeks postępowania administracyjnego. Wobec powyższego wniosła o wycofanie z obiegu prawnego zakresu czynności przyjętego do wiadomości w dniu [...] kwietnia 2009 r. Komendant Główny PSP decyzją z dnia [...] października 2015 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. oraz art. 105 § 1 K.p.a. uchylił zaskarżoną decyzję i umorzył postępowanie pierwszej instancji w całości. Komendant Główny PSP, stwierdził, że przedmiotowe pismo - zakres czynności H. S. podpisany przez Komendanta Powiatowego PSP w K. z dnia [...] kwietnia 2009 r., nie jest aktem administracyjnym (decyzją), zatem nie podlega procesowi stwierdzenia nieważności opisanym w Kodeksie postępowania administracyjnego. Sporządzenie takiego pisma jest czynnością materialno - techniczną. Zatem, wydanie aktu administracyjnego w trybie art. 156 K.p.a, wobec takiego pisma jest błędne, co tłumaczy konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji. Zdaniem Komendanta Głównego PSP w niniejszym stanie sprawy, organ I instancji winien był wobec braku przedmiotu sprawy administracyjnej, odmówić wszczęcia postępowania, a nie toczyć postępowanie nieważnościowe. Organ stwierdził jednocześnie, że dokonano niewłaściwej interpretacji postanowienia nr [...] Komendanta Głównego PSP z dnia [...] maja 2015 r. Wskazanego postanowienia nie należało interpretować jako polecenia wszczęcia postępowania nieważnościowego wobec wszystkich 22 dokumentów wskazanych przez H. S. w jej piśmie z dnia [...] kwietnia 2015 r. W postanowieniu tym wskazano, że organ winien przeanalizować te dokumenty i wydać stosowne akty administracyjne, co należało rozumieć, że należy wszczynać postępowania jedynie w przypadkach decyzji i postanowień administracyjnych, w innych przypadkach - odmawiać wszczęcia postępowania nieważnościowego. Jednocześnie organ wskazał, że słusznie w zaskarżonej decyzji stwierdzone zostało, że H. S. w kwietniu 2009 r. była strażakiem pełniącym służbę w Komendzie Powiatowej PSP w K., bowiem wówczas prawomocna była decyzja o przeniesieniu jej do tej jednostki organizacyjnej (uchylenie decyzji nastąpiło w 2014 r.). Jednocześnie organ stwierdził, że umorzenie postępowania pierwszej instancji uzasadnione jest jego bezprzedmiotowością. Brak jest bowiem aktu administracyjnego, który można poddać weryfikacji w trybie stwierdzenia nieważności. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi wniesionej przez H. S. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżąca wniosła o uchylenie decyzji organu I i II instancji oraz wycofanie z obiegu prawnego pisma z dnia [...] kwietnia 2009 r. Strona zauważyła, że zakres czynności podpisany przez Komendanta Powiatowego PSP w K. był konsekwencją przeniesienia służbowego z KW PSP w G. do KP PSP w K. Z uwagi na fakt, że przeniesienie nastąpiło na podstawie decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, która została wycofana z obiegu prawnego, Komendant Powiatowy PSP w K. nigdy nie był jej przełożonym i w związku z powyższym nie miał uprawnień do wydawania zakresu czynności. Ponadto na dzień dzisiejszy nie ma w obiegu prawnym żadnego dokumentu potwierdzającego fakt, że Komendant Powiatowy PSP w K. w dniu podpisywania "zakresu czynności" był przełożonym uprawnionym do mianowania. Stwierdziła, że wydane w sprawie decyzje naruszają przepisy ustawy Kodeks postępowania administracyjnego. W odpowiedzi na skargę Komendant Główny PSP wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Stosownie do treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Skarga analizowana pod tym kątem nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Na wstępie należy wyjaśnić, że decyzja administracyjna to jednostronna czynność organu administracji publicznej, posiadająca odpowiednią formę prawną i określająca konsekwencje stosowanej normy prawnej w sprawie indywidualnej w odniesieniu do konkretnie oznaczonego adresata, który nie jest w tej sprawie podporządkowany organizacyjnie ani służbowo temu organowi (zob. M. Jaśkowska, A. Wróbel. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2009, s. 515). Stosownie do treści art. 107 § 1 K.p.a. decyzja powinna zawierać: oznaczenie organu administracji publicznej, datę wydania, oznaczenie strony lub stron, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie, podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji lub, jeżeli decyzja wydana została w formie dokumentu elektronicznego, powinna być opatrzona bezpiecznym podpisem elektronicznym weryfikowanym za pomocą ważnego kwalifikowanego certyfikatu. Decyzja, w stosunku do której może być wniesione powództwo do sądu powszechnego lub skarga do sądu administracyjnego, powinna zawierać ponadto pouczenie o dopuszczalności wniesienia powództwa lub skargi. Wskazać również należy, że zakwalifikowanie danego pisma jako decyzji administracyjnej nie wymaga, aby pismo to zawierało wszystkie elementy decyzji przewidziane w wskazanym wyżej przepisie Kodeksu postępowania administracyjnego. Za decyzję administracyjną należy również uznać pismo właściwego organu zawierające co najmniej oznaczenie organu i adresata aktu, rozstrzygnięcie o sprawie oraz podpis upoważnionego pracownika (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 września 1981 r., SA 791/81, ONSA 1981, nr 2, poz. 91). Mając na uwadze powyższe stwierdzić należy, że organy I i II instancji prawidłowo oceniły, że zakres czynności z dnia [...] kwietnia 2009 r. podpisany przez Komendanta Powiatowego PSP w K. nie stanowi decyzji administracyjnej. Pismo to, chociaż pochodzi od organu administracji publicznej, to nie zawiera żadnego rozstrzygnięcia. Nie mamy tu do czynienia z żadną sprawą administracyjną, która byłaby tym pismem załatwiana. Nie można zatem stwierdzić, że pismo to określa konsekwencje stosowanej normy prawnej w sprawie indywidualnej w odniesieniu do konkretnie oznaczonego adresata. Pismo to jest wyłącznie pismem definiującym wykonywane przez strażaka obowiązki służbowe podczas świadczenia służby. Stanowią podstawę do wydania późniejszej opinii służbowej o strażaku, doprecyzowujący treść roty służbowej czy też brany pod uwagę np. podczas orzekania o zwolnieniu strażaka ze służby w trybie art. 43 ust. 3 pkt 4a ustawy o PSP. Wskazane w art. 156 § 1 K.p.a. przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji odnoszą się tylko wyłącznie do decyzji administracyjnych oraz w oparciu o art. 126 K.p.a. do postanowień, od których przysługuje zażalenie oraz postanowień określonych w art. 134 K.p.a. Przepis ten nie daje podstaw do stwierdzenia nieważności innych form działania organów administracji publicznej, jak też pism organów administracji publicznej kierowanych do różnych podmiotów. Badane pismo Komendanta Powiatowego PSP w K. nie mogło zatem być przedmiotem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Zgodnie z art. 157 § 2 K.p.a. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Odmowa wszczęcia postępowania nieważnościowego następuje obecnie na podstawie art. 61a K.p.a. w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. Postanowienie to jest wydawane, gdy żądanie zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub gdy z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. Przesłanką odmowy wszczęcia postępowania jest także skierowanie podania o stwierdzenie nieważności w stosunku do takiej formy działania, do której nie odnosi się instytucja nieważności (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 maja 2009 r., sygn. akt II OSK 799/09, LEX nr 574171). Wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania będzie właściwą formą załatwienia podania o stwierdzenie nieważności pisma organu administracji publicznej niebędącego decyzją, ani też postanowieniem, na które służy zażalenie. Zatem decyzja organu I instancji odmawiająca stwierdzenia nieważności zakresu czynności H. S. podpisanego przez Komendanta Powiatowego PSP w K. w dniu [...] kwietnia 2009 r. była błędna. Organ ten winien w drodze postanowienia wydanego na podstawie art. 61a K.p.a. odmówić wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności tego pisma. Skoro jednak [...] Komendant Wojewódzki PSP tego nie uczynił, to prawidłowe było rozstrzygnięcia organu II instancji, który na skutek wniesionego przez skarżącą odwołania od decyzji odmawiającej stwierdzenia nieważności tego pisma w oparciu o art. 138 §1 pkt 2 K.p.a. uchylił tą decyzję i umorzył postepowanie pierwszej instancji. W doktrynie oraz orzecznictwie podkreśla się bowiem, że wydanie decyzji w oparciu o art. 138 § 1 pk t 2 in fine, tj. uchylenie zaskarżonej decyzję w całości i umorzenie postępowania pierwszej instancji jest możliwe tylko w przypadku, gdy postępowanie pierwszoinstancyjne stało się bezprzedmiotowe. Umarzając postępowanie organu pierwszej instancji, organ odwoławczy winien zatem kierować się przesłankami określonymi w art. 105 § 1 K.p.a., czyli spowodowaną jakimikolwiek przyczynami bezprzedmiotowością postępowania. O bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 105 § 1 możemy natomiast mówić wówczas, gdy odpadł jeden z konstytutywnych elementów sprawy administracyjnej, o której mowa w art. 1 pkt 1 K.p.a. Przyczyny, dla których sprawa będąca przedmiotem postępowania administracyjnego utraciła charakter sprawy administracyjnej lub nie miała takiego charakteru jeszcze przed wszczęciem postępowania, mogą być różnorodnej natury. Postępowanie jest bezprzedmiotowe np. wówczas, gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej, w formie decyzji administracyjnej, ingerencji organu administracyjnego, tj. gdy sprawa indywidualna nie podlega i nie podlegała załatwieniu w formie decyzji administracyjnej. Skoro zatem skarżąca złożyła podanie o stwierdzenie nieważności pisma Komendanta Powiatowego PSP w K. niebędącego decyzją, ani też postanowieniem, na które służy zażalenie, to brak było podstaw do rozstrzygania tej sprawy w formie decyzji administracyjnej. W tej sytuacji należy stwierdzić, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.