II SA/Wa 1988/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Antoniuk, Sędziowie WSA Ewa Marcinkowska (spr.), Andrzej Kołodziej, Protokolant starszy sekretarz sądowy Maria Zawada, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 lutego 2016 r. sprawy ze skargi H. S. na decyzję Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] września 2015 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę. Komendant Główny Państwowej Straży Pożarnej decyzją nr [...] z dnia [...] września 2015 r. wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 oraz art. 105 § 1 K.p.a., po rozpatrzeniu odwołania H. S., uchylił decyzję [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej nr [...] z dnia [...] czerwca 2015 r. o odmowie stwierdzenia nieważności pisma Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w K. z dnia [...] stycznia 2015 r. i umorzył postępowanie pierwszej instancji w całości. Do wydania powyższej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym: Decyzją nr [...] z dnia [...] października 2014 r. [...] Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej przeniósł H. S. z Komendy Wojewódzkiej PSP w G. do dalszego pełnienia służby w Komendzie Powiatowej PSP w K. Decyzji tej nadano rygor natychmiastowej wykonalności. Na skutek wniesionego przez H. S. odwołania decyzja powyższa została uchylona przez Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 2014 r. i sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Pismem przewodnim nr [...] z dnia [...] stycznia 2015 r. Komendant Powiatowy Państwowej Straży Pożarnej w K. przesłał H. S., w odpowiedzi na jej raport z dnia [...] grudnia 2014 r., akt mianowania oraz angaż z dnia [...] października 2014 r. Pismem z dnia [...] września 2014 r., uzupełnionym następnie pismem z dnia [...] kwietnia 2015 r., H. S. zwróciła się do [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej z wnioskiem o stwierdzenie nieważności wszelkich decyzji, aktów mianowania oraz innych rozstrzygnięć wydanych w stosunku do jej osoby przez Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w K. w tym, m.in. ww. pisma nr [...] z dnia [...] stycznia 2015 r. W uzasadnieniu wniosku wskazała na fakt wydania tych dokumentów przez Komendanta Powiatowego PSP w K., który w jej ocenie nie był w dniu ich wydania jej przełożonym służbowym. Postanowieniem nr [...] z dnia [...] maja 2015 r., wydanym na podstawie art. 157 § 1 i § 2 K.p.a., [...] Komendant Wojewódzki PSP w G., powołując się na polecenia Komendanta Głównego PSP zawarte w postanowieniu nr [...] z dnia [...] maja 2015 r., wszczął postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności pisma Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w K. nr [...] z dnia [...] stycznia 2015 r. Następnie, decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 2015 r. wydaną na podstawie art. 158 § 1 w zw. z art. 157 § 1 oraz art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a., [...] Komendant Wojewódzki PSP odmówił stwierdzenia nieważności ww. pisma. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz treścią wyroków sądów administracyjnych nie można uznać wymienionego pisma za decyzję administracyjną, która podlegałaby procedurze wyeliminowania z obrotu prawnego w trybie art. 156 K.p.a. Jest to bowiem pismo o charakterze informacyjnym, będące czynnością materialno-techniczną. W złożonym odwołaniu od powyższej decyzji H. S. żądała jej uchylenia oraz wycofania z obiegu prawnego przedmiotowego pisma. W uzasadnieniu odwołania podniosła, że Komendant Powiatowy PSP w K. nigdy nie był jej przełożonym, a nałożenie rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji o przeniesieniu jej do Komendy Powiatowej PSP w K. było bezpodstawne. Komendant Główny Państwowej Straży Pożarnej, w wyniku rozpoznania powyższego odwołania, decyzją nr [...] z dnia [...] września 2015 r. wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 oraz art. 105 § 1K.p.a., uchylił decyzję [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej nr [...] z dnia [...] czerwca 2015 r. i umorzył postępowanie pierwszej instancji w całości. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy przyznał rację stwierdzeniom zawartym w zaskarżonej decyzji organu I instancji, że przedmiotowe pismo z dnia [...] stycznia 2015 r. nie jest aktem administracyjnym (decyzją), zatem nie podlega procesowi stwierdzenia nieważności opisanym w Kodeksie postępowania administracyjnego. Wymienione pismo jest tzw. pismem przewodnim, przekazującym dla H. S. inne dokumenty, a mianowicie akt mianowania i angaż (które są również poddane procedurze stwierdzenia nieważności w odrębnych postępowaniach). Stąd też, w ocenie organu II instancji, wydanie aktu administracyjnego w trybie art. 156 K.p.a. wobec takiego pisma jest błędne, dlatego zachodziła konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji. W niniejszym stanie sprawy, organ I instancji winien był bowiem (wobec braku przedmiotu sprawy administracyjnej) odmówić wszczęcia postępowania, a nie toczyć postępowanie nieważnościowe. Organ odwoławczy zaznaczył jednocześnie, iż nie jest właściwa interpretacja postanowienia nr [...] Komendanta Głównego PSP z dnia [...] maja 2015 r. dokonana przez organ I instancji, że było w nim zawarte polecenie wszczęcia postępowania nieważnościowego wobec wszystkich 22 dokumentów wskazanych przez H. S. w jej piśmie z dnia [...] kwietnia 2015 r. W postanowieniu tym wskazano jedynie, że organ winien przeanalizować te dokumenty i wydać stosowne akty administracyjne, co należało rozumieć, że należy wszczynać postępowania jedynie w przypadkach decyzji i postanowień administracyjnych, a w innych przypadkach - odmawiać wszczęcia postępowania nieważnościowego. W konkluzji organ wskazał, iż umorzenie postępowania pierwszej instancji uzasadnione jest jego bezprzedmiotowością - brak jest bowiem aktu administracyjnego, który można by poddać weryfikacji w trybie stwierdzenia nieważności. W skardze na powyższą decyzję skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie H. S. podniosła, że pismo nr [...] z dnia [...] stycznia 2015 r. wraz z załącznikami wydane przez Komendanta Powiatowego PSP w K. było konsekwencją jej przeniesienia służbowego z KW PSP w G. do KP PSP w K. Z uwagi natomiast na fakt, że przeniesienie nastąpiło na podstawie decyzji wycofanej z obiegu prawnego Komendant Powiatowy PSP w K. nie miał podstaw prawnych do regulowania jej wynagrodzenia i nigdy nie był jej przełożonym. W związku z powyższym nie miał uprawnień do wydawania jakichkolwiek decyzji, angaży, czy też pism w stosunku do jej osoby. Podkreśliła, iż na dzień dzisiejszy nie ma w obiegu prawnym żadnego dokumentu potwierdzającego fakt, że Komendant Powiatowy PSP w K. był jej przełożonym uprawnionym do mianowania. W ocenie skarżącej narusza to bezsprzecznie zapisy ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, a zatem organ I instancji zobowiązany był do uchylenia przedmiotowej decyzji z mocy prawa, gdyż wystąpiły w tej sprawie wszystkie przesłanki z art. 156 § 1 K.p.a. Zaznaczyła jednocześnie, że decyzji Komendanta Powiatowego PSP w K. o jej przeniesieniu bezprawnie został nadany rygor natychmiastowej wykonalności. Nie może zatem ponosić konsekwencji błędów popełnionych przez organ nadający taki rygor wykonalności. W związku z powyższym skarżaca wniosła o uchylenie decyzji organu I i II instancji oraz wycofanie z obiegu prawnego pisma nr [...]. Komendant Główny Państwowej Straży Pożarnej w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Organ podkreślił, iż w niniejszej sprawie przedmiotem sporu jest to, czy pismo z dnia [...] stycznia 2015 r. jest decyzją administracyjną, którą można kwestionować w trybie nieważności decyzji. W niniejszej sprawie właściwie nie ma natomiast znaczenia fakt przeniesienia skarżącej do innej jednostki organizacyjnej decyzją z nadanym rygorem natychmiastowej wykonalności, nie mają też znaczenia rozważania, czy Komendant Powiatowy PSP w K. był w tym czasie jej przełożonym. Nie może być bowiem mowy o ewentualnym wystąpieniu przesłanek z art. 156 § 1 K.p.a., skoro nie było przedmiotu sprawy administracyjnej, czyli wydanej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia. Rozpatrywana pod tym kątem skarga H. S. nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy wyjaśnić, że decyzja administracyjna to jednostronna czynność organu administracji publicznej, posiadająca odpowiednią formę prawną i określająca konsekwencje stosowanej normy prawnej w sprawie indywidualnej w odniesieniu do konkretnie oznaczonego adresata, który nie jest w tej sprawie podporządkowany organizacyjnie ani służbowo temu organowi (zob. M. Jaśkowska, A. Wróbel. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2009, s. 515). Stosownie natomiast do treści art. 107 § 1 K.p.a. decyzja powinna zawierać: oznaczenie organu administracji publicznej, datę wydania, oznaczenie strony lub stron, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie, podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji lub, jeżeli decyzja wydana została w formie dokumentu elektronicznego, powinna być opatrzona bezpiecznym podpisem elektronicznym weryfikowanym za pomocą ważnego kwalifikowanego certyfikatu. Decyzja, w stosunku do której może być wniesione powództwo do sądu powszechnego lub skarga do sądu administracyjnego, powinna zawierać ponadto pouczenie o dopuszczalności wniesienia powództwa lub skargi. Wskazać jednocześnie należy, że zakwalifikowanie danego pisma jako decyzji administracyjnej nie wymaga, aby pismo to zawierało wszystkie elementy decyzji przewidziane w wskazanym wyżej przepisie Kodeksu postępowania administracyjnego. Za decyzję administracyjną można uznać pismo właściwego organu zawierające co najmniej oznaczenie organu i adresata aktu, rozstrzygnięcie o sprawie oraz podpis upoważnionego pracownika (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 września 1981 r., SA 791/81, ONSA 1981, nr 2, poz. 91). Mając na uwadze powyższe stwierdzić należy, iż organ prawidłowo ocenił w zaskarżonej decyzji, że pismo Komendanta Powiatowego PSP w K. z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] nie stanowi decyzji administracyjnej. Pismo to, chociaż pochodzi od organu administracji publicznej, to nie zawiera żadnego rozstrzygnięcia. Nie mamy tu do czynienia z żadną sprawą administracyjną, która byłaby tym pismem załatwiana. Nie można zatem stwierdzić, że pismo to określa konsekwencje stosowanej normy prawnej w sprawie indywidualnej w odniesieniu do konkretnie oznaczonego adresata. Pismo to jest wyłącznie pismem przewodnim, przy którym doręczono skarżącej akt mianowania oraz angaż z dnia [...] października 2014 r. Wskazane w art. 156 § 1 K.p.a. przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji odnoszą się natomiast wyłącznie do decyzji administracyjnych oraz w oparciu o art. 126 K.p.a. do postanowień, od których przysługuje zażalenie oraz postanowień określonych w art. 134 K.p.a. Przepis ten nie daje natomiast podstaw do stwierdzenia nieważności innych form działania organów administracji publicznej, jak też pism organów administracji publicznej kierowanych do różnych podmiotów. Przedmiotowe pismo Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w K. nie mogło zatem być przedmiotem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Zgodnie z art. 157 § 2 K.p.a. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Odmowa wszczęcia postępowania nieważnościowego następuje natomiast na podstawie art. 61a K.p.a. w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. Postanowienie to jest wydawane, gdy żądanie zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub gdy z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. Przesłanką odmowy wszczęcia postępowania jest także skierowanie podania o stwierdzenie nieważności w stosunku do takiej formy działania, do której nie odnosi się instytucja nieważności (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 maja 2009 r., sygn.. akt II OSK 799/09, LEX nr 574171). Wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania będzie zatem właściwą formą załatwienia podania o stwierdzenie nieważności pisma organu administracji publicznej niebędącego decyzją, ani też postanowieniem, na które służy zażalenie. Mając na uwadze powyższe stwierdzić należy, że decyzja organu I instancji odmawiająca stwierdzenia nieważności pisma Komendanta Powiatowego PSP w K. z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] była błędna. Organ ten winien bowiem w drodze postanowienia wydanego na podstawie art. 61a K.p.a. odmówić wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności tego pisma. Skoro jednak [...] Komendant Wojewódzki PSP tego nie uczynił, to prawidłowe było rozstrzygnięcia organu II instancji, który na skutek wniesionego przez skarżącą odwołania od decyzji odmawiającej stwierdzenia nieważności tego pisma w oparciu o art. 138 §1 pkt 2 K.p.a. uchylił tą decyzję i umorzył postępowanie pierwszej instancji w całości. W doktrynie oraz orzecznictwie podkreśla się bowiem, że wydanie decyzji w oparciu o art. 138 § 1 pk t 2 in fine, tj. uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i umorzenie postępowania pierwszej instancji jest możliwe tylko w przypadku, gdy postępowanie pierwszoinstancyjne stało się bezprzedmiotowe. Umarzając postępowanie organu pierwszej instancji, organ odwoławczy winien zatem kierować się przesłankami określonymi w art. 105 § 1 K.p.a., czyli spowodowaną jakimikolwiek przyczynami bezprzedmiotowością postępowania. O bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 105 § 1 możemy natomiast mówić wówczas, gdy odpadł jeden z konstytutywnych elementów sprawy administracyjnej, o której mowa w art. 1 pkt 1 K.p.a. Przyczyny, dla których sprawa będąca przedmiotem postępowania administracyjnego utraciła charakter sprawy administracyjnej lub nie miała takiego charakteru jeszcze przed wszczęciem postępowania, mogą być różnorodnej natury. Postępowanie jest bezprzedmiotowe np. wówczas, gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej, w formie decyzji administracyjnej, ingerencji organu administracyjnego, tj. gdy sprawa indywidualna nie podlega i nie podlegała załatwieniu w formie decyzji administracyjnej. Skoro zatem skarżąca złożyła podanie o stwierdzenie nieważności pisma Komendanta Powiatowego PSP w K. niebędącego decyzją (ani też postanowieniem, na które służy zażalenie), to, tak jak wskazano wyżej, brak było podstaw do rozstrzygania tej sprawy w formie decyzji administracyjnej. W tej sytuacji należy stwierdzić, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.