II SA/Wa 1989/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Antoniuk, Sędziowie WSA Ewa Marcinkowska (spr.), Andrzej Kołodziej, Protokolant starszy sekretarz sądowy Maria Zawada, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 lutego 2016 r. sprawy ze skargi H. S. na decyzję Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] października 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę. Komendant Główny Państwowej Straży Pożarnej decyzją nr [...] z dnia [...] października 2015 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. utrzymał w mocy decyzję [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej nr [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r. o odmowie stwierdzenia nieważności angażu z dnia [...] czerwca 2014 r. Do wydania powyższych decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym: Komendant Powiatowy Państwowej Straży Pożarnej w [...] pismem z dnia [...] czerwca 2014 r. (zwanym "angażem") ustalił dla H. S. uposażenie zasadnicze oraz dodatki do uposażenia od dnia [...] lipca 2014 r. Wnioskiem z dnia [...] września 2014 r., uzupełnionym następnie pismem z dnia [...] kwietnia 2015 r., H. S. zwróciła się do [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej o stwierdzenie nieważności mi.in. angażu z dnia [...] czerwca 2014 r., wskazując na fakt wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji o jej przeniesieniu do służby w Komendzie Powiatowej Państwowej Straży Pożarnej w [...], co w jej ocenie oznacza, że Komendant Powiatowej Państwowej Straży Pożarnej w [...] nie był jej przełożonym uprawnionym do mianowania. Zatem powyższy angaż posiada wadę prawną. Postanowieniem nr [...] z dnia [...] czerwca 2015 r., wydanym na podstawie art. 157 § 1 i § 2 K.p.a. [...] Komendant Wojewódzki PSP w [...], powołując się na polecenia Komendanta Głównego PSP zawarte w postanowieniu nr [...] z dnia [...] maja 2015 r., wszczął postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności ww. angażu. Następnie, decyzją nr [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r. wydaną na podstawie art. 158 § 1 w zw. z art. 157 § 1 oraz art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a., [...] Komendant Wojewódzki PSP odmówił stwierdzenia nieważności angażu z dnia [...] czerwca 2014 r. W uzasadnieniu decyzji organ podkreślił, iż z przepisów ustawy o Państwowej Straży Pożarnej nie wynika konieczność wydawania decyzji administracyjnej w przypadku ustalania uposażenia. Nie mniej jednak zaskarżony angaż formalnie posiada cztery niezbędne elementy wymagane dla decyzji tj. oznaczenie organu administracji wydającego akt, wskazanie adresata, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji. Pomimo jednak ewentualnego uznania ww. rozstrzygnięcia za decyzję administracyjną nie kwalifikuje się ono do stwierdzenia nieważności. Organ zaznaczył, że H. S. jako podstawę stwierdzenia nieważności zaskarżonego angażu wskazała fakt jego wydania przez organ niewłaściwy, tj. art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a. Organ zauważył jednak, że decyzja nr [...] [...] Komendanta Wojewódzkiego PSP z dnia [...]grudnia 2008 r. o przeniesieniu H. S. do służby w Komendzie Powiatowej Państwowej Straży Pożarnej w [...], była wykonalna do dnia jej późniejszego uchylenia ex nunc przez Komendanta Głównego PSP decyzją nr [...]z dnia [...] września 2014 r. Składniki uposażenia w kwestionowanym angażu zostały natomiast ustalone w oparciu o obowiązujące na dzień jego wydania przepisy rozporządzenia Ministra Sprawa Wewnętrznych i Administracji z dnia 27 lutego 2008 r. w sprawie uposażenia strażaków Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. nr 37, poz. 212). Organ zaznaczył jednocześnie, że wyeliminowanie z obrotu prawnego dokumentu ustalającego składniki uposażenia może mieć wpływ na ustalenie przebiegu uposażenia przy staraniu się przez stronę w przyszłości o świadczenie emerytalne. Tym samym, w tym zakresie, dokument ten wywołał skutki trwałe i nieodwracalne, które nie uzasadniają jego wyeliminowania z obrotu prawnego. W odwołaniu od powyższej decyzji H. S. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i anulowanie przedmiotowego angażu. Powtórzyła, że w jej ocenie Komendant Powiatowy PSP w [...] nigdy nie był jej przełożonym i nie miał prawa ustalania jej składników uposażenia. Zatem w niniejszej sprawie wystąpiło sześć przesłanek opisanych w art. 156 § 1 K.p.a. Komendant Główny Państwowej Straży Pożarnej, w wyniku rozpoznania powyższego odwołania, decyzją nr [...] z dnia [...] października 2015 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] sierpnia 2015 r. Organ odwoławczy zgodził się z [...] Komendantem Wojewódzkim PSP, że angaż wypełnia minimum cech decyzji, a zatem wydanie decyzji w przedmiocie nieważności angażu było uzasadnione. Organ zauważył, że w dacie wydania przedmiotowego angażu H. S. była strażakiem pełniącym służbę w Komendzie Powiatowej Państwowej Straży Pożarnej w [...]. Zatem kierownik tej jednostki organizacyjnej był jej przełożonym i miał prawo, a nawet obowiązek, wydania angażu ustalającego składniki uposażenia. W ocenie organu nie zmienia tego fakt, że później nastąpiło uchylenie decyzji o przeniesieniu ze skutkami ex nunc, czyli skutki uchylenia zachodzą od momentu tego uchylenia. Organ nie zgodził się z twierdzeniem strony, że w niniejszej sprawie administracyjnej wystąpiło sześć przesłanek opisanych art. 156 § 1 K.p.a. Podkreślił, że strona nie poparła swoich twierdzeń żadnymi argumentami. Reasumując stwierdził, że angaż z dnia [...] czerwca 2014 r. nie jest obciążony wadą powodującą jego nieważność, a tym samym rozstrzygniecie zaskarżonej decyzji jest zgodne z prawem. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi H. S. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której wniosła o uchylenie decyzji organu I i II instancji oraz wycofanie z obiegu prawnego angażu z dnia [...] czerwca 2014 r. W uzasadnieniu skargi nie zgodziła się z ustaleniami zawartymi w uzasadnieniu decyzji organu I instancji. W jej ocenie należy zauważyć, że angaż z dnia [...] czerwca 2014 r. wydany przez Komendanta Powiatowego PSP w [...] w sprawie ustalenia składników uposażenia był konsekwencją przeniesienia służbowego z KW PSP w [...] do KP PSP w [...]. Z uwagi na fakt, że przeniesienie nastąpiło na podstawie decyzji wycofanej z obiegu prawnego Komendant Powiatowy PSP w [...] nie miał podstaw prawnych do regulowania jej wynagrodzenia i nigdy nie był jej przełożonym. W związku z powyższym nie miał uprawnień do wydawania jakichkolwiek decyzji, angaży, czy pism w stosunku do jej osoby. Podkreśliła, że na dzień dzisiejszy nie ma w obiegu prawnym żadnego dokumentu potwierdzającego fakt, że Komendant Powiatowy PSP w [...] był jej przełożonym uprawnionym do mianowania, a to jej zdaniem narusza zapisy Kodeksu Postępowania Administracyjnego i organ I instancji zobowiązany jest do uchylenia przedmiotowej decyzji z mocy prawa, gdyż w jej ocenie ustalenie składników uposażenia jest decyzją. Powtórzyła też że w jej ocenie w sprawie zachodzą wszystkie przesłanki wymienione w art. 156 K.p.a. do stwierdzenia nieważności przedmiotowego angażu. Skarżąca nie zgodziła się z twierdzeniem, że Komendant Powiatowy PSP w [...] był jej przełożonym tym bardziej, że nastąpiło obniżenie jej stanowiska służbowego z młodszego inspektora do stanowiska starszego technika, czym obniżono jej wynagrodzenie zasadnicze i to z naruszeniem z ustawy o Państwowej Straży Pożarnej. W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Państwowej Straży Pożarnej wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutów skargi organ podkreślił, iż w dniu wydania spornego angażu tj. [...] czerwca 2014 r. H. S. pełniła służbę w Komendzie Powiatowej PSP w [...], bowiem obowiązywała wówczas prawomocna decyzja o przeniesieniu jej do tej jednostki. Nie zmienia tego fakt, że w 2014 r. nastąpiło uchylenie tej decyzji przez Komendanta Głównego PSP decyzją nr [...]z dnia [...] września 2014 r. Uchylenie to nie działa bowiem wstecz. Kwestia obniżenia skarżącej stanowiska służbowego w związku z jej przeniesieniem była natomiast przedmiotem innych decyzji administracyjnych i wyroków sądowych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia. Rozpatrywana pod tym kątem skarga H. S. nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli Sądu w rozpoznawanej sprawie jest decyzja Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej nr [...]z dnia [...] października 2015 r., utrzymująca w mocy decyzję [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej nr [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r. o odmowie stwierdzenia nieważności angażu z dnia [...] czerwca 2014 r. wydanego przez Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w [...] ustalającego dla H. S. uposażenie zasadnicze oraz dodatki do uposażenia od dnia [...] lipca 2014 r. Na wstępie wyjaśnić należy, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest postępowaniem administracyjnym o charakterze nadzwyczajnym, które ogranicza się do ustalenia, czy decyzja administracyjna dotknięta jest jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a. Stanowi ono odstępstwo od zasady trwałości decyzji administracyjnej, wyrażonej w art. 16 § 1 K.p.a. Celem postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji jest ustalenie istnienia, bądź braku istnienia przesłanek wskazujących na to, że kontrolowana w tym postępowaniu decyzja dotknięta jest wadą określoną w art. 156 § 1 K.p.a. W postępowaniu tym organ nie może natomiast rozpatrywać sprawy co do jej istoty, tak jak w postępowaniu odwoławczym. Stosownie do art. 156 § 1 K.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która: 1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości, 2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, 3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, 4) została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie, 5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały, 6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą, 7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. Przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji z racji ich wyczerpującego wyliczenia nie mogą podlegać wykładni rozszerzającej, a powinny być interpretowane dosłownie lub nawet ścieśniająco (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck 2012, s. 623). Dokonując oceny, czy zachodzą przesłanki z art. 156 § 1 K.p.a., organ orzekający w tym zakresie obowiązany jest ustalić zarówno stan faktyczny, jak i stan prawny na dzień wydania decyzji, w stosunku do której toczy się postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji. Sąd podzielił stanowisko wyrażone przez Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej w zaskarżonej decyzji, że angaż z dnia [...] czerwca 2014 r. wydany przez Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w [...] ustalający dla H. S. uposażenie zasadnicze oraz dodatki do uposażenia od dnia [...] lipca 2014 r. ma charakter decyzji administracyjnej. Co prawda zarówno w przepisach ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. z 2013 r., poz. 1340 ze zm.), jaki i rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 27 lutego 2008 r. w sprawie uposażenia strażaków Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. Nr 37, poz. 212 ze zm.) brak wyraźnego stwierdzenia, że sprawy związane z uposażeniem strażaka Państwowej Straży Pożarnej rozstrzygane są w formie decyzji administracyjnej, jednakże w świetle poglądów prezentowanych w orzecznictwie sądów administracyjnych nie budzi wątpliwości, że jedynym przewidzianym przez prawo instrumentem służącym wprowadzaniu indywidulanych zmian istotnych elementów stosunku służbowego funkcjonariusza jest decyzja administracyjna. Jeżeli bowiem decyzja o mianowaniu strażaka na stanowisko służbowe powoduje powstanie stosunku służbowego, a jednym z elementów tej decyzji jest określenie stanowiska służbowego oraz uposażenia lub zasad jego ustalania, to w następstwie takiej decyzji powstaje stosunek administracyjnoprawny o określonej treści, który na skutek wynikającej z art. 16 K.p.a. zasady trwałości decyzji, może być zmieniony tylko w przypadkach ściśle określonych, i to również w formie decyzji administracyjnej (vide: postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 września 2008 r. sygn. akt I OSK 1156/08, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 21 maja 2012 r. sygn. akt II SA/Op 78/12 - publ. https://cbois.nsa.gov.pl). Należy też zwrócić uwagę, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowany jest pogląd, zgodnie z którym pisma zawierające rozstrzygnięcia w sprawie załatwianej w drodze decyzji są decyzjami, pomimo nieposiadania w pełni formy przewidzianej w art. 107 § 1 K.p.a., jeśli tylko zawierają minimum elementów niezbędnych dla zakwalifikowania ich jako decyzji. Do takich elementów należy zaliczyć: oznaczenie organu administracji państwowej wydającego akt, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 lipca 1981 r. SA 1163/81, publ. OSP 1982/9-10/169). W rozpoznawanej sprawie nie ulega wątpliwości, że przedmiotowy angaż zawiera wszystkie wskazane powyżej elementy. Zatem prawidłowe jest stanowisko organów, które doszły do przekonania, że angaż z dnia [...] czerwca 2014 r. ma charakter decyzji administracyjnej i wszczęły w stosunku do niego na wniosek skarżącej postępowanie nadzorcze w trybie art. 156 § 1 K.p.a. Przechodząc do meritum sprawy, Sąd podzielił stanowisko organów, że w sprawie brak przesłanek uzasadniających stwierdzenie nieważności ww. angażu. Należy zwrócić uwagę, że skarżąca w swoim wniosku o stwierdzenie nieważności angażu z dnia [...] czerwca 2014 r. wskazała jedynie na przesłankę stwierdzenia jego nieważności z art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a. podnosząc, że Komendant Powiatowy PSP w [...] nigdy nie był jej przełożonym, a tym samym nie miał prawa ustalania jej składników uposażenia. Odnosząc się do powyższej argumentacji wskazać należy, iż w sprawie jest okolicznością niesporną, że H. S. została przeniesiona do Komendy Powiatowej Państwowej Straży Pożarnej w [...] z dniem [...] stycznia 2009 r. na mocy decyzji [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w [...] nr [...] z dnia [...] grudnia 2008 r. (zaopatrzonej w rygor natychmiastowej wykonalności), która następnie została uchylona decyzją Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej nr [...] z dnia [...] września 2014 r. Powyższe nie oznacza jednak, że Komendant Powiatowy Państwowej Straży Pożarnej w [...] nigdy nie był przełożonym H. S., a tym samym nie był organem właściwym do skierowania w stosunku do skarżącej angażu z dnia [...] czerwca 2014 r. Jak słusznie wskazał organ decyzja Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] września 2014 r. o uchyleniu decyzji organu I instancji wydana na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. nie odniosła takiego skutku. Wywarła ona natomiast skutek ex nunc (łac. od teraz), co oznacza, że decyzja [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w [...] z dnia [...] grudnia 2008 r. przestała obowiązywać od momentu jej uchylenia, tj. wydania decyzji z dnia [...] września 2014 r. Natomiast skutki prawne wywołane powyższą decyzją przed jej uchyleniem (tj. przed [...] września 2014 r.) zachowują ważność. W okresie od [...] stycznia 2009 r. do [...] września 2014 r., skarżąca była zatem funkcjonariuszem Komendy Powiatowy Państwowej Straży Pożarnej w [...], a Komendant tej jednostki, jako przełożony skarżącej miał prawo skierować do niej angaż z [...] czerwca 2014 r. W tym czasie obowiązywała bowiem decyzja [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w [...] z dnia [...] grudnia 2008 r. o jej przeniesieniu do Komendy Powiatowej Państwowej Straży Pożarnej w [...]. Prawidłowe są również ustalenia organu co do braku wystąpienia innych przesłanek stwierdzenia nieważności ww. angażu z dnia [...] czerwca 2014 r. określonych w art. 156 § 1 pkt 2- 7 k.p.a. Nie można stwierdzić, iż w przypadku przedmiotowego angażu zachodzi przesłanka wskazana w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. tj., że angaż ten został wydany bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Przesłanka braku podstawy prawnej jest spełniona wtedy, gdy przepisy prawa powszechnie obowiązującego nie zawierają podstawy do wydania w takiej sytuacji rozstrzygnięcia. Chodzi więc tu o sytuację, gdy nie ma przepisu prawnego, który umocowuje administrację publiczną do działania, albo też przepis jest, ale nie spełnia wymagań podstawy prawnej działania organów tej administracji, polegającego na wydawaniu decyzji administracyjnych, rozumianych jako indywidualne akty administracyjne zewnętrzne. Podstawę prawną wydania angażu z dnia [...] czerwca 2014 r. stanowił przepis art. 91 ust. 1 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej, który stanowi, że zmiana uposażenia następuje z dniem zaistnienia okoliczności uzasadniających tę zmianę oraz przepisy rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 27 lutego 2008 r. w sprawie uposażenia strażaków Państwowej Straży Pożarnej. Z rażącym naruszeniem prawa w myśl art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. mamy natomiast do czynienia wówczas, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że sporna decyzja nie może być akceptowana jako akt władczy wydany przez organ działający w państwie prawa. Podkreślenia przy tym wymaga to, że nie chodzi tutaj o błędy w wykładni prawa, lecz o przekroczenie prawa w sposób jasny i oczywisty. Zdaniem Sądu angaż wydany przez Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w [...] w dniu [...] czerwca 2014 r. nie narusza prawa, a tym bardziej, nie narusza prawa w sposób rażący. Uposażenie zasadnicze oraz dodatki do uposażenia ustalono bowiem w tym angażu w wysokości zgodnej z obowiązującymi wówczas przepisami rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 27 lutego 2008 r. w sprawie uposażenia strażaków Państwowej Straży Pożarnej, a tym samym treść tego rozstrzygnięcia pozostaje w zgodzie z przepisami prawa stanowiącymi podstawę do jego wydania. Kontrolowany angaż nie jest też dotknięty wadą, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a. oraz został skierowany do podmiotu będącego stronę w sprawie (art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a.). Nie można też uznać, że był niewykonalny w dniu jego wydania i jego niewykonalność ma charakter trwały (art. 156 § 1 pkt 5 K.p.a.) a także, że jego wykonanie wywołałoby czyn zagrożony karą (art. 156 § 1 pkt 6 K.p.a.). Brak też podstaw do stwierdzenia, że angaż ten zawiera wady, która powodowałaby jego nieważność z mocy prawa (art. 156 § 1 pkt 7 K.p.a.). Należy tym samym zgodzić się z oceną Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej, że w sprawie nie wystąpiła żadna z wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a. przesłanek stwierdzenia nieważności ww. angażu. Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że zaskarżona decyzja Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej oraz utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji odpowiadają prawu. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł, jak w sentencji wyroku.