II SA/Wa 1992/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Kwiecińska, Sędzia WSA Przemysław Szustakiewicz, Asesor WSA Sławomir Antoniuk (spr.), Protokolant Magda Magdoń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 stycznia 2008 r. sprawy ze skargi D. W. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] września 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] września 2007 r., nr [...] utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] czerwca 2007 r., nr [...] odmawiającą przyznania małoletniemu K. G. renty rodzinnej w drodze wyjątku. Z ustaleń organu i akt administracyjnych wynika następujący stan sprawy: Wnioskiem z dnia 11 czerwca 2007 r. D. W., będąc opiekunem prawnym małoletniego K. G., wystąpiła do Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o przyznanie na rzecz syna renty rodzinnej w drodze wyjątku po zmarłym ojcu S. G. We wniosku wymieniona podniosła, iż jej sytuacja materialna jest bardzo ciężka, bowiem nie posiada jakichkolwiek środków finansowych. Samotnie wychowuje syna i z tego powodu nie może podjąć zatrudnienia. Mieszka na terenie wiejskim w województwie lubuskim, gdzie stopień bezrobocia jest bardzo wysoki i nie ma żadnych ofert pracy. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] czerwca 2007 r., wydaną na podstawie art. 83 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (tekst jednolity Dz. U. z 2004 r. Nr 39, poz. 353 ze zm.), odmówił przyznania wnioskowanego świadczenia małoletniemu K. G. Uzasadniając rozstrzygnięcie organ podniósł, że renta rodzinna jest świadczeniem pochodnym świadczenia, jakie przysługiwałoby osobie zmarłej. W związku z tym w pierwszej kolejności rozpatrzeniu podlega spełnienie przesłanek, o których mowa w powołanym przepisie, przez osobę zmarłą, a następnie przez wnioskodawcę. Zmarły w wieku 33 lat S. G. posiadał łącznie udowodniony okres składkowy i nieskładkowy oraz ubezpieczenia społecznego rolników wynoszący 6 lat, 4 miesiące i 22 dni. W dziesięcioleciu przypadającym przed dniem zgonu zamiast wymaganych 5 lat okresów składkowych i nieskładkowych oraz ubezpieczenia społecznego rolników udowodniono tylko 2 lata, 8 miesięcy i 28 dni. W latach 1992 – 1997 oraz 1997 – 2004 nie został udowodniony jakikolwiek okres pracy potwierdzony opłaceniem składek na ubezpieczenie społeczne oraz ubezpieczenie emerytalnorentowe. W ocenie organu, nie zostały wykazane szczególne okoliczności uniemożliwiające przezwyciężenie przeszkód w podjęciu zatrudnienia i nabyciu przez zmarłego ojca małoletniego K. uprawnień do świadczenia w trybie zwykłym, ponieważ w wymienionych przerwach nie legitymował się on orzeczeniem o całkowitej niezdolności do pracy i nie istniały przeszkody do kontynuowania ubezpieczenia. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej powyższą decyzją D. W. wniosła o przyznanie jej dziecku renty rodzinnej w drodze wyjątku. Odnosząc się do ustaleń organu w zakresie udowodnienia okresów składkowych i nieskładowych zmarłego, wnioskodawczyni podniosła, iż według jej wiedzy konkubent w latach 1992 - 1997 oraz 1997 – 2004 pracował w zakładach prywatnych: 1) Zakładzie Budowlanym B. I. w Z., 2) Zakładzie Murarsko – Tynkarskim C. B. w T., 3) Zakładzie Budowlanym "D." D. B. w K., 4) Zakładzie Remontowo – Budowlanym K. B. w Z.. Po dodania okresu zatrudnienia w podanych zakładach budowlanych zmarły konkubent powinien legitymować się ponad dziesięcioletnim okresem zatrudnienia. W wyniku rozpatrzenia wniosku odwoławczego Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] września 2007 r. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu decyzji organ podniósł, że do przyznania świadczenia w drodze wyjątku wszystkie przesłanki, o których mowa w art. 83 powołanej ustawy, powinny być spełnione łącznie, a brak choćby jednej z nich wyklucza możliwości przyznania świadczenia. W pierwszej kolejności badane jest uprawnienie jakie przysługiwałoby osobie zmarłej. Za szczególną zaś okoliczność powodującą brak możliwości nabycia prawa do świadczenia ustawowego, uważa się zdarzenie lub trwały stan wykluczający aktywność zawodową konkretnej osoby z powodu niemożności przezwyciężenia ich skutków, tj. zdarzenie lub stan o charakterze zewnętrznym, obiektywnym i niezależnym od woli danej osoby. Z przebiegu zatrudnienia ojca dziecka wynika, iż w jego ubezpieczeniu występują przerwy od dnia 20 lutego 1992 r. do dnia 31 grudnia 1996 r. oraz od dnia 1 lipca 1997 r. do dnia 3 października 2004 r. Ponadto do dnia zgonu, tj. 11 kwietnia 2007 r. nie została wobec S. G. orzeczona całkowita niezdolność do pracy. W tej sytuacji organ nie mógł przyjąć, że wymieniony nie nabył uprawnień do renty z tytułu niezdolności do pracy wskutek szczególnych okoliczności spowodowanych stanem zdrowia. Odnosząc się do wniosku odwoławczego strony Prezes ZUS podniósł, że przeprowadził postępowanie wyjaśniające w zakresie podanych przez wnioskodawczynię okresów zatrudnienia konkubenta w firmach budowlanych. Na podstawie ustaleń dokonanych przez Oddział ZUS w Z. stwierdzono, iż brak jest możliwości poświadczenia okresu zatrudnienia ojca dziecka w Zakładzie Budowlanym "D." D. B. w K., bowiem S. G. nie został przez tego pracodawcę zgłoszony do ubezpieczenia społecznego. Zakład Murarsko – Tynkarski C. B. w T. funkcjonował od kwietnia 1988 r. do dnia 31 grudnia 1998 r. i również nie zgłosił ojca dziecka do ubezpieczenia społecznego. Nie jest też możliwe potwierdzenie okresu zatrudnienia wymienionego w Zakładzie Budowlanym B. I. w Z., gdyż płatnik od maja 1987 r. do maja 1991 r. rozliczał się na deklaracjach imiennych i S. G. nie został zgłoszony do ubezpieczenia społecznego, natomiast w okresie od czerwca 1991 r. go grudnia 1998 r. płatnik ten rozliczał się na kartach bezimiennych. Ponadto wymieniony nie został zgłoszony do ubezpieczenia społecznego przez K. B. prowadzącego Zakład Remontowo – Budowlany w Z., gdyż wymieniony pracodawca w okresie od maja 1998 r. (od daty zgłoszenia do ubezpieczenia pierwszych pracowników) do grudnia 1998 r. rozliczał się na deklaracjach imiennych i nie wykazał ojca K. G. w wykazie osób zgłoszonych do ubezpieczenia. Z uwagi na powyższe, brak jest możliwości doliczenia dodatkowych okresów ubezpieczenia ojca dziecka niż zostały już w zaskarżonej decyzji wykazane. Organ stwierdził, że po przeanalizowaniu wszystkich okoliczności sprawy pod kątem przesłanek wynikających z art. 83 ustawy emerytalnej, nie można uznać, iż w sprawie zachodzą szczególne okoliczności, które były powodem nie spełnienia przez ojca dziecka warunków do świadczenia na zasadach ogólnych. Ponadto organ podniósł, że ojciec małoletniego K. ma udokumentowany okres składkowy i nieskładkowy wynoszący 6 lat, 4 miesiące i 22 dni, który jest nieadekwatny do wieku ubezpieczonego. Wymieniony zmarł w wieku 33 lat, zatem powinien legitymować odpowiednio dłuższym okresem zatrudnienia. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi wniesionej przez D. W. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której skarżąca wystąpiła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i stwierdzenie, że wnioskodawca spełnia warunki do otrzymania renty w drodze wyjątku na czas określony. W uzasadnieniu skargi D. W. podniosła, iż z zaskarżonej decyzji nie wynika dlaczego jej dziecku nie może być przyznane wnioskowane świadczenie na czas określony oraz dlaczego dziecko ma ponosić skutki tego, że nie można ustalić innych lat pracy zmarłego, choć zostali przez skarżącą podani pracodawcy zatrudniający ojca małoletniego K. W odpowiedzi na skargę Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutów skargi organ podniósł, że pomimo starań organ orzekający nie zdołał ustalić jakichkolwiek innych niż wskazane w uzasadnieniu decyzji okresów ubezpieczenia zmarłego. Brak zaś ubezpieczenia w okresie niemal 2 i pół roku w dziesięcioleciu przypadającym przed zgonem ojca dziecka, zwłaszcza kontekście całego okresu aktywności zawodowej (na 15 lat jej trwania przypada 6 i pół roku ubezpieczenia) nie można uznać za "niewielki okres". Sama skarżąca zmieniała swe wyjaśnienia w postępowania, bowiem w załączonym do pierwszego wniosku druku wniosku ZUS Rp-15 wskazała, iż w okresach przerw w ubezpieczeniu ojciec dziecka przebywał na utrzymaniu rodziców. W latach 1992 – 2004 występuje przerwa w ubezpieczeniu na ZUS, przy czym jak ustalił organ, w tym czasie łącznie 1 rok i 3 miesiące zmarły podlegał ubezpieczeniu w KRUS, lecz pomimo takiej możliwości nie kontynuował ubezpieczenia rolniczego. Sama zaś trudna sytuacja materialna, choć była brana pod uwagę przy podejmowaniu decyzji, nie stanowi wystarczającej przesłanki do przyznania świadczenia w drodze wyjątku, bowiem nie jest to świadczenia socjalne, przyznawane tylko stosowanie do potrzeb wnioskodawcy, nie jest też odszkodowaniem za sam zgon rodzica. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja narusza przepisy postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia. Stosownie do treści art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2004 r. Nr 39, poz. 353 ze zm.), ubezpieczonym oraz pozostającym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków przewidzianych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą - ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek – podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, Prezes ZUS może przyznać w drodze wyjątku świadczenie w wysokości nieprzekraczającej wysokości odpowiednich świadczeń przewidzianych w ustawie. Świadczenie w drodze wyjątku nie ma charakteru roszczeniowego, a jego przyznanie następuje w ramach tzw. uznania administracyjnego. Możliwość decydowania według uznania nie oznacza pozostawienia Prezesowi ZUS całkowitej swobody w tym zakresie. Z przepisu art. 83 ust. 1 powołanej ustawy wynikają trzy przesłanki warunkujące przyznanie świadczenia, wyznaczające jednocześnie granice uznania administracyjnego: 1) niespełnienie wymagań dających prawo do renty lub emerytury musi być spowodowane szczególnymi okolicznościami, 2) ubiegający się o świadczenie nie może podjąć pracy lub innej działalności zarobkowej objętej ubezpieczeniem społecznym, z powodu całkowitej niezdolności do pracy lub wieku, 3) osoba ta nie ma niezbędnych środków utrzymania. Szczególnie istotnym dla przyznania świadczenia w drodze wyjątku jest wykazanie, że ubezpieczony, którego praca stanowi źródło uprawnień do świadczenia z ubezpieczenia społecznego, nie wypracował prawa do "normalnego" świadczenia ubezpieczeniowego na skutek jakichś szczególnych okoliczności. Wyjaśnienia również wymaga, że wnioskowana renta rodzinna w drodze wyjątku jest świadczeniem pochodnym od świadczenia jakie przysługiwałoby osobie zmarłej. Organ był zatem obowiązany w pierwszej kolejności zbadać spełnienie ww. przesłanek przez zmarłego ojca dziecka, a następnie przez samo dziecko. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych podejmujący decyzję administracyjną w sprawie świadczenia przyznawanego w drodze wyjątku jest związany rygorami procedury administracyjnej, określającej jego obowiązki w zakresie prowadzenia postępowania i orzekania. Zgodnie z art. 7 k.p.a., zobowiązany jest przestrzegać zasady dochodzenia do prawdy materialnej, a więc podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Zgodnie zaś z dyspozycją art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. powinien w sposób wyczerpujący zebrać, rozpatrzyć i ocenić cały materiał dowodowy oraz uzasadnić swoje rozstrzygnięcie według wymagań określonych w art. 107 § 3 k.p.a. W rozpatrywanej sprawie Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych nie wyjaśnił wszystkich okoliczności faktycznych, mających istotne znaczenie dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. Jak wynika z materiału aktowego, skarżąca we wniosku o ponowne rozparzenie sprawy zakończonej decyzją odmowną Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] czerwca 2007 r. podniosła, iż zmarły konkubent w latach 1992 – 2004 r. podejmował zatrudnienie w 4 wymienionych przez stronę zakładach pracy branży budowlanej. Z podanych okoliczności wywodzi ona, iż zamiast ustalonych przez organ 6 lat i 4 miesięcy okresów zaliczanych do przyznania renty w trybie ustawowym, zmarłemu ojcu dziecka powinno się zaliczyć ponad 10 lat pracy. Wprawdzie Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych ponownie badając sprawę w trybie instancyjnym dokonał ustaleń w powyższym zakresie, jednak nie można przyjąć, iż uczynił to w sposób wyczerpujący w rozumieniu przepisu art. 7 i 77 § 1 k.p.a. Wskazać należy, że opierając się na dokonanych w postępowaniu odwoławczym ustaleniach organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji podniósł, iż "Brak jest możliwości potwierdzenia okresu zatrudnienia w/w w Zakładzie Budowlanym p. B. I. w Z., ponieważ (...) w okresie od czerwca 1991 r. do grudnia 1998 r. w/w płatnik rozliczał się na deklaracjach bezimiennych". Z przytoczonym stwierdzeniem nie sposób się zgodzić. Skoro bowiem zmarły S. G., jak i inni pracownicy zatrudnieni u tego pracodawcy, w podanym okresie nie został imiennie zgłoszony do ubezpieczenia społecznego, to bez wykluczenia zatrudnienia wymienionego w tym okresie w Zakładzie Budowlanym B. I. w Z. nie można jednoznacznie stwierdzić, iż nie podlegał on ubezpieczeniu w ZUS. Nie sposób pominąć, na co zwraca uwagę skarżąca, że zmarły ojciec dziecka w tym czasie (w okresie wynoszącym ponad 7 lat) mógł pozostawać w zatrudnieniu. Wówczas to, przy ocenie przesłanki zaistnienia szczególnych okoliczności, o których mowa w art. 83 powołanej ustawy, sytuacja zmarłego byłaby dożo korzystniejsza, niż istniejąca w dacie wydania zaskarżonej decyzji. W celu wyjaśnienia zaistniałych wątpliwości, zasadnym staje się zwrócenie do skarżącej o przedłożenie świadectw pracy zmarłego konkubenta lub innych dokumentów potwierdzających jego zatrudnienie w ww. zakładzie (o ile strona ma realną możliwość ich pozyskania), jak również zwrócenie się do ww. pracodawcy o udzielenie informacji w kwestii dotyczącej zatrudnienia S. G. w ww. zakładzie budowlanym i wydanie stosownego zaświadczenia o okresie świadczonej w nim pracy. Rozpatrując ponownie wniosek opiekuna prawnego małoletniego K. G. o przyznanie renty rodzinnej w drodze wyjątku, organ będzie obowiązany uzupełnić materiał dowodowy w zakresie umożliwiającym wyjaśnienie powyżej wskazanych wątpliwości i dokonując oceny całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie - wydać decyzję zawierającą uzasadnienie odpowiadające wymaganiom określonym w art. 107 k.p.a., tak aby rozstrzygnięcie było zrozumiałe dla adresata i wskazywało jakimi przesłankami kierował się organ przy wydawaniu decyzji. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd uznając sprawę za niewystarczająco wyjaśnioną – z mocy przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit c) w związku z art. 152 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - orzekł jak w sentencji.