II SA/Wa 1994/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Kube, Sędzia WSA Ewa Radziszewska-Krupa, Sędzia WSA Karolina Kisielewicz (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 13 maja 2021 r. sprawy ze skargi J. G. na postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu pisma oddala skargę J. G. w dniu 9 września 2020 r. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] lipca 2020 r. (nr [...]), którym organ utrzymał w mocy swoje postanowienie z [...] maja 2020 r. (nr [...]) o zwrocie, na podstawie art. 66 § 3 k.p.a., pisma skarżącego z [...] lutego 2020 r. określonego jako ponaglenie wniesione w przedmiocie przewlekłości Dyrektora Zakładu Emerytalno-Rentowego Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji w [...] w wykonaniu "obowiązującego Postanowienia w sprawie podjęcia postanowienia (...) w sprawie realizacji (...) wniosku z [...] stycznia 2017 r. skierowanego do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji o zmianę opinii o braku kwalifikacji moralnych wydanej w 1990 r. w okolicznościach stanowiących uzasadnione podejrzenie o popełnieniu zbrodni przeciwko ludzkości przez mafię poesbecko-partyjną, wydanego w dniu [...] maja 2017 r. sygn. [...]". Z okoliczności faktycznych sprawy wynika, że wnioskiem z [...] stycznia 2017 r. J. G. zwrócił się do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji o zastosowanie wobec niego, m.in. art. 15c ust. 5 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służy Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2019 r. poz. 288, z późn. zm.), a także o zachowanie emerytury w dotychczasowym zakresie. Organ przesłał przedmiotowy wniosek według właściwości do Instytutu Pamięci Narodowej oraz do organu emerytalnego. W związku z przekazaniem do Dyrektora Zakładu Emerytalno-Rentowego Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji w [...] wniosku skarżącego z [...] stycznia 2017 r., postanowieniem z [...] lutego 2017 r. (nr [...]) organ emerytalny zawiesił postępowanie. W uzasadnieniu wskazał, że wydanie decyzji w rozpatrywanej sprawie zależy od uprzedniego uzyskania stanowiska Instytutu Pamięci Narodowej. Wobec wpływu do organu emerytalnego w dniu [...] maja 2017 r. informacji o przebiegu służby skarżącego, postanowieniem z [...] maja 2017 r. (nr [...]) podjęto zawieszone postępowanie. W oparciu o uzyskane informacje w dniu [...] maja 2017 r. organ emerytalny wydał decyzję, którą ponownie ustalono wysokość emerytury J. G., zgodnie z art. 15c ust. 1-3 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy. J. G. wniósł odwołanie od powyższej decyzji do Sądu Okręgowego - [...] w [...], który postanowieniem z [...] września 2018 r. sygn. akt [...], na podstawie art. 177 § 1 pkt 31 k.p.c., zawiesił postępowanie. Skarżący złożył zażalenie na powyższe postanowienie, które oddalono postanowieniem Sądu [...] w [...] z [...] marca 2019 r. sygn. akt [...]. W tych okolicznościach faktycznych i prawnych Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji postanowieniem z [...] maja 2020 r. (nr [...]), na podstawie art. 66 § 3 k.p.a., zwrócił skarżącemu pismo z [...] lutego 2020 r. uznając, że dotyczy podjęcia działania w sprawie z zakresu prawa do zaopatrzenia emerytalnego i świadczeń funkcjonariuszy służb wymienionych w tytule ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy. Podlega zatem kognicji sądu powszechnego. J. G. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy i podniósł, że jego zdaniem dotyczy ona wyłącznie postanowienia organu emerytalnego z [...] maja 2017 r. o podjęciu zawieszonego postanowienia wszczętego jego wnioskiem z [...] stycznia 2017 r. Według skarżącego postanowienie to wydano w trybie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego i nie ma związku z decyzją Dyrektora Zakładu Emerytalno-Rentowego Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] maja 2017 r. o ponownym ustaleniu wysokości emerytury. J. G. podał, że jego zdaniem postanowienie organu emerytalnego z [...] maja 2017 r. o podjęciu zawieszonego postanowienia oraz wskazana decyzja z [...] maja 2017 r. o ponownym ustaleniu wysokości emerytury skarżącego dotyczą dwóch odrębnych spraw i w jego ocenie powinny być rozpatrywane odrębnie. Organ pismem z [...] czerwca 2020 r. poinformował J. G. o zakończeniu postępowania dowodowego. W odpowiedzi skarżący pismem z [...] lipca 2020 r. złożył dodatkowe wyjaśnienia w sprawie i wskazał jakie jego zdaniem błędy popełnił organ emerytalny prowadząc postępowanie zainicjowane wnioskiem z [...] stycznia 2017 r. Po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, postanowieniem z [...] lipca 2020 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a., utrzymał w mocy swoje postanowienie z [...] maja 2020 r. Minister Spraw Wewnętrznych w uzasadnieniu postanowienia podał, że zgodnie z art. 1 k.p.a. przedmiotem postępowania administracyjnego są sprawy indywidualne z zakresu prawa administracyjnego. Natomiast w myśl art. 6 k.p.a. organy administracji publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Oznacza to, że mogą działać tylko o tyle, o ile prawo je do tego upoważnia i tylko w zakresie upoważnienia wynikającego z przepisów prawa powszechnie obowiązującego. Stosownie zaś do art. 19 k.p.a., organy administracji publicznej przestrzegają z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej. W postępowaniu wszczynanym na żądanie strony, organ do którego wniesiono podanie, jest obowiązany zbadać na podstawie treści żądania, czy jest właściwy do załatwienia sprawy, a w razie stwierdzenia swojej niewłaściwości powinien przekazać ją do organu właściwemu. Z kolei w sytuacji gdy z podania wynika, że właściwym w sprawie jest sąd powszechny, organ do którego wniesiono podanie, zwraca je wnoszącemu. Zgodnie z art. 66 § 3 k.p.a zwrot takiego podania następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. Mając zatem na uwadze przedmiot wniosku J. G., organ wskazał, że zgodnie z art. 32 ust. 1 pkt 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, prawo do zaopatrzenia emerytalnego i wysokość świadczeń pieniężnych z tytułu tego zaopatrzenia ustala w formie decyzji w stosunku do funkcjonariuszy Policji, Urzędu Ochrony Państwa, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego (...) oraz członków ich rodzin - organ emerytalny określony przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, tj. Dyrektor Zakładu Emerytalno-Rentowego Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji w [...]. Tryb odwoławczy od przedmiotowej decyzji ustawodawca określił z kolei w art. 32 ust. 4 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy stanowiącym, że od decyzji, o której mowa w ust. 1, przysługuje zainteresowanemu odwołanie do właściwego sądu, według zasad określonych w przepisach kodeksu postępowania cywilnego. Stosownie zaś do art. 11 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, wyłącznie w sprawach nieuregulowanych w ustawie stosuje się przepisy ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, kodeksu postępowania administracyjnego oraz przepisy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Z powyższych regulacji wynika zatem, że przepisy kodeksu postępowania administracyjnego stosowane są w postępowaniu z zakresu ubezpieczeń społecznych jako przepisy posiłkowe. Oznacza to, że w sprawach z tego zakresu wprost przyznano pierwszeństwo przepisom szczególnym, a dopiero w zakresie nieuregulowanym, przepisom kodeksu postępowania administracyjnego. Kwestie środków odwoławczych od decyzji o ponownym ustaleniu wysokości emerytury zostały uregulowane odrębnie w przepisach szczególnych ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy. Nie mają więc do nich zastosowania przepisy ogólne kodeksu postępowania administracyjnego, w szczególności w zakresie organu właściwego do rozpatrzenia tego rodzaju spraw. Przepisy szczególne jednoznacznie wskazują, że właściwym do rozstrzygania w przedmiocie przysługujących w tego rodzaju sprawach odwołań jest wyłącznie sąd powszechny. Mając powyższe na uwadze, uznano że jedynym trybem kwestionowania działań organu emerytalnego jest wniesienie odwołania do właściwego sądu, według zasad określonych w przepisach kodeksu prawa cywilnego. Kluczowym jest tu fakt, że postępowanie wszczęte wnioskiem J. G. z [...] stycznia 2017 r. zakończyło się wydaniem przez Dyrektora Zakładu Emerytalno-Rentowego Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji w [...] decyzji z [...] maja 2017 r., na mocy której ponownie ustalono wysokość jego emerytury. Postępowanie to zostało zawieszone postanowieniem z [...] lutego 2017 r. w celu uzyskania z Instytutu Pamięci Narodowej niezbędnych do wydania rozstrzygnięcia informacji. Jednak po jego podjęciu w dniu [...] maja 2017 r. zakończyło się wydaniem merytorycznego rozstrzygnięcia w formie wskazanej decyzji. Podnoszone przez J. G. kwestie dotyczące merytorycznych aspektów postępowania prowadzonego przez organ emerytalny z wniosku skarżącego z [...] stycznia 2017 r., podlegały rozstrzygnięciu w decyzji tego organu z [...] maja 2017 r., która zakończyła postępowanie. W razie jakichkolwiek wątpliwości, co do prawidłowości rozstrzygnięcia, czy też prawidłowości prowadzenia postępowania zakończonego przedmiotową decyzją, skarżącemu przysługiwało prawo do odwołania się do właściwego w sprawie sądu powszechnego. Z prawa tego J. G. zresztą skorzystał. Pismo skierowane przez skarżącego do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w dniu [...] lutego 2020 r. dotyczyło zatem kwestii podlegającej rozpoznaniu przez sąd powszechny w oparciu o przepisu kodeksu postępowania cywilnego. Zgodnie zatem z treścią art. 66 § 3 k.p.a, podlegało zwrotowi w drodze postanowienia. J. G. w skardze na postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] lipca 2020 r. zarzucił organowi naruszenie art. 6, 7, 8 § 1, 9, 12 § 1 oraz art. 35 § 3 i 36 § 1 k.p.a. Skarżący ponownie podniósł, że decyzja organu emerytalnego z 31 maja 2017 r. o ponownym ustaleniu wysokości jego emerytury nie ma żadnego związku z postanowieniem tego organu z [...] maja 2017 r. o podjęciu zawieszonego postępowania. Oba orzeczenia wydane w dniu [...] maja 2017 r. mają jego zdaniem zachowany odrębny byt prawny. Z tego względu J. G. wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia i zobowiązanie organu do dokonania czynności w postępowaniu administracyjnym prowadzonym w przedmiocie zmiany opinii o braku kwalifikacji moralnych wydanej w 1990 r. z wykorzystaniem załączonych przez niego dokumentów. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w odpowiedzi na skargę wniósł o jej odrzucenie w całości z uwagi na to, że rozpoznawana sprawa nie podlega kognicji sądu administracyjnego lub ewentualnie - w przypadku stwierdzenia, że sprawa pozostaje we właściwości sądu administracyjnego - o jej oddalenie z przyczyn wywiedzionych w zaskarżonym postanowieniu. Organ dodał, odnosząc się do wniosku J. G. o zmianę opinii o braku kwalifikacji moralnych wydanej skarżącemu w 1990 r., że podziela w tym zakresie stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zaprezentowane w wyroku z 5 czerwca 2009 r. sygn. akt I OSK 1079/08, zgodnie z którym: "normodawca nie przewidział dla opinii wydanej przez Wojewódzkie i Centralną Komisje Kwalifikacyjne formy decyzji oraz zastosowania przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Komisje te zostały wprawdzie powołane aktem prawnym, wydanym w wykonaniu delegacji zamieszczonej w art. 132 ust. 2 ustawy o UOP, jednakże uchwała nr 69 Rady Ministrów z dnia 21 maja 1990 r. w sprawie trybu i warunków przyjmowania byłych funkcjonariuszy Służby Bezpieczeństwa do służby w Urzędzie Ochrony Państwa i w innych jednostkach organizacyjnych podległych Ministrowi Spraw Wewnętrznych oraz zatrudniania ich w Ministerstwie Spraw Wewnętrznych w żadnym przepisie nie upoważnia tych komisji do wydawania decyzji. Akt ten przewiduje uprawnienie do wydawania opinii (§ 8), jak również przyznaje w § 9 prawo kandydatów do służby odwołania się od negatywnej opinii do Centralnej Komisji Kwalifikacyjnej w ciągu 7 dni od otrzymania opinii, lecz nie odsyła w tym względzie do stosowania przepisów K.p.a. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmowano, iż oceny kwalifikacyjne nie mają formy decyzji i nie przysługuje od nich skarga do NSA (vide wyrok NSA z 30 marca 1993 r. II SA 1057/93 - niepubl.). W tej sytuacji niezależnie od tego jakie treści i elementy składowe zawiera opinia nie można do niej stosować przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego zarówno w postępowaniu zwykłym jak i w trybach nadzwyczajnych". W uzasadnieniu wskazanego wyroku Naczelny Sąd Administracyjny wskazał również w kontekście uchwały nr 69 Rady Ministrów z 21 maja 1990 r., że "przepisy uchwały regulowały tryb opiniowania osób ubiegających się o przyjęcie do służby w UOP, Policji lub innej jednostce podległej MSW, które to postępowanie miało charakter wewnętrzny i nie podlegało kognicji sądu administracyjnego (co stwierdza postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 listopada 1990 r., sygn. akt II SA 749/90; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 listopada 2002 r. sygn. akt II SAB 161/2002, a także wyrok z dnia 5 grudnia 2006 r. sygn. akt I OSK 473/06)". Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r., poz. 137), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ocena dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego, ustalonego i obowiązującego w dniu wydania aktu, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego. Ponadto zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.; zwanej dalej: "p.p.s.a."), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, co oznacza, że Sąd bada w pełnym zakresie pod kątem zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi zaskarżonego aktu organu administracji publicznej, a nie celowości czy słuszności lub sprawiedliwości społecznej i z urzędu bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa proceduralnego i materialnego, niezależnie od treści podnoszonych w skardze zarzutów, jednak tylko w granicach sprawy, w której skarga została wniesiona. Zgodnie zaś z art. 145 § 1 pkt 1 i 2 tej ustawy, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt organu administracji państwowej, niezbędne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy albo też do naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia. Przeprowadzona na płaszczyźnie zgodności z prawem kontrola zaskarżonego postanowienia, w ramach wskazanych kryteriów, prowadzi do konstatacji, że skarga J. G. nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżone postanowienie i postanowienie je poprzedzające nie naruszają prawa. Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej było postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w przedmiocie zwrotu skarżącemu, na podstawie art. 66 § 3 k.p.a., jego pisma z [...] lutego 2020 r., w którym domagał się od Dyrektora ZER MSWiA (który po podjęciu w dniu [...] maja 2017 r. postępowania z wniosku skarżącego z [...] stycznia 2017 r. o ponowne ustalenie emerytury, w tym samym dniu ([...] maja 2017 r.) wydał decyzję, którą ponownie ustalił J. G. wysokość emerytury) "zmiany opinii o braku kwalifikacji moralnych (...)". Powołany przepis stanowi, że jeżeli podanie wniesiono do organu niewłaściwego, a organu właściwego nie można ustalić na podstawie podania albo, gdy z podania wynika, że właściwym w sprawie jest sąd powszechny, organ do którego podanie wniesiono, zwraca je wnoszącemu. Przepis ten reguluje m.in. sytuację, w której organ administracji publicznej po dokładnym zbadaniu treści podania ustali, że nie tylko nie jest właściwy do wszczęcia i rozstrzygnięcia sprawy, ale sprawa należy do właściwości sądu powszechnego. Organ, aby mógł zastosować art. 66 § 3 k.p.a. i zwrócić podanie wnioskodawcy, musi stwierdzić, że sprawa objęta podaniem jest sprawą z zakresu prawa cywilnego, rodzinnego i opiekuńczego, prawa pracy, sprawą z zakresu ubezpieczeń społecznych bądź sprawą, do której przepisy k.p.c. stosuje się z mocy ustaw szczególnych (por. wyrok WSA z 6 czerwca 2006 r., sygn. akt II SA/Wa 768/06 Lex nr 235525). Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji prawidłowo stwierdził, że podanie (pismo) skarżącego z [...] lutego 2020 r., dotyczyło kwestii rozstrzyganych w postępowaniu sądowym w sprawie ponownego ustalenia wysokości emerytury (zawieszonego przez Sąd Okręgowy prawomocnym postanowieniem z [...] września 2018 r.), a więc przez sąd powszechny. Z ustawy z 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Straży Marszałkowskiej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz.U. z 2020 r., poz. 723) wynika, że w sprawie dotyczącej ponownego ustalenia świadczenia decyzję wydaje z urzędu właściwy organ rentowy. Od decyzji przysługuje zainteresowanemu odwołanie do właściwego sądu, według zasad określonych w przepisach Kodeksu postępowania cywilnego (art. 32 ust. 1 i ust. 4). Oznacza to, że okoliczności podniesione przez skarżącego w jego piśmie z [...] lutego 2020 r. mogą i powinny być podniesiony w odwołaniu od decyzji organu rentowego wydanej na podstawie art. 15c ust. 1 - 3 tej ustawy, wniesionym do sądu pracy i ubezpieczeń społecznych. Konkludując, organ administracji publicznej powinien rozpoznać sprawę, gdy mieści się ona w zakresie jego właściwości rzeczowej. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, kontrolując legalność zaskarżonego postanowienia, zasadnie przyjął, że gdy z wniosku wynika, że właściwy w sprawie jest sąd powszechny, wówczas organ zwraca je wnoszącemu. Zastosowanie przepisu art. 66 § 3 k.p.a. nie oznaczało bowiem merytorycznego odmownego rozpatrzenia wniosku, lecz rozstrzygało w przedmiocie niewłaściwości organu, do którego zostało wniesione. Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł, jak w sentencji wyroku.