II SA/Wa 200/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Kube, Sędziowie WSA Anna Mierzejewska, Sławomir Fularski (spr.), , Protokolant specjalista Elwira Sipak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 czerwca 2014 r. sprawy ze skargi B. P. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku – oddala skargę – Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej jako "organ" lub "Prezes ZUS") decyzją z dnia [...] października 2013 r. nr [...], działając na podstawie art. 83 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 153, poz. 1227 ze zm., dalej jako "ustawa o emeryturach i rentach z FUS"), odmówił przyznania B.P. renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku. W uzasadnieniu powyższej decyzji organ podniósł, że przyznanie świadczenia na podstawie art. 83 ww. ustawy jest możliwe, jeżeli wnioskodawca spełnia łącznie wszystkie warunki wymienione w tym przepisie. Z dokumentacji zawartej w aktach rentowych wynika, że na przestrzeni 38 lat życia, tj. do dnia powstania całkowitej niezdolności do pracy wnioskodawczyni udokumentowała 15 lat, 5 miesięcy i 29 dni łącznego okresu ubezpieczenia. W 10-leciu przypadającym przed dniem powstania częściowej niezdolności do pracy, zamiast 5 lat okresów składkowych i nieskładkowych - wymaganych do przyznania świadczenia trybie zwykłym - wnioskodawczyni udokumentowała 3 lata, 4 miesiące i 18 dni tych okresów. Nie bez znaczenia pozostaje fakt, że po ustaniu w dniu [...] listopada 1999 r. ostatniego okresu uwzględnionego do stażu pracy, którym był okres opieki nad dziećmi, do czasu ustalenia całkowitej niezdolności do pracy w maju 2004 r., tj. przez ponad 4 lat nie został udowodniony żaden okres zatrudnienia lub innej działalności objętej ubezpieczeniami emerytalnym i rentowymi. W ocenie organu, w sprawie nie zostały wykazane szczególne okoliczności uniemożliwiające przezwyciężenie przeszkód w wykonywaniu zatrudnienia, bowiem w wymienionej przerwie wobec wnioskodawczyni nie orzeczono całkowitej niezdolności do pracy. Nie istniały zatem, w tym czasie, przeszkody w podjęciu zatrudnienia i objęciu ubezpieczeniem, w celu zapewnienia w przyszłości uprawnień do świadczenia z ubezpieczeń społecznych. W związku z powyższym w tym stanie faktycznym, brak jest podstaw do przyznania wnioskodawczyni świadczenia w drodze wyjątku na podstawie art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z FUS. Prezes ZUS dodatkowo wyjaśnił, że przy rozpatrywaniu uprawnień do renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku ocenie podlegała również sytuacja materialna wnioskodawczyni, z tym że nie stanowi ona jedynego kryterium przesądzającego o przyznaniu świadczenia w drodze wyjątku. B.P. złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, prosząc o przyznanie jej świadczenia pieniężnego w drodze wyjątku. Wskazała, że z uwagi na likwidację jej stanowiska pracy w 1996 r. została osobą bezrobotną, zarejestrowaną w PUP w [...]. Podczas oczekiwania na jakąkolwiek pracę, w okresie pozostawania na bezrobociu, zachorowała na poważną chorobę [...], która systematycznie się pogarszała. Obecnie trzy razy w tygodniu ma [...], ponieważ przestały one funkcjonować. Od [...] września 2005 r. jest całkowicie niezdolna do pracy. Jej małżonek jest osobą całkowicie niesprawną fizycznie i musi się nim opiekować. Z jej zdrowiem jest zaś coraz gorzej. Dlatego przydałaby się jej określona, dodatkowa kwota pieniędzy w celu poprawy statusu materialnego rodziny. Decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...], Prezes ZUS, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej jako "K.p.a.") utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] października 2013 r. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że wnioskodawczyni nie wykazała, aby niespełnienie warunków do świadczenia w trybie zwykłym spowodowane było okolicznościami, na które ubezpieczony nie miał wpływu. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjęty jest powszechnie pogląd, że za szczególną okoliczność, na potrzeby stosowania art. 83 ustawy o emeryturach rentach z FUS, uważa się tylko zdarzenie bądź trwały stan wykluczający aktywność zawodową konkretnej osoby z powodu niemożności przezwyciężenia ich skutków. Okolicznością szczególną może być jedynie zdarzenie lub trwały stan o charakterze zewnętrznym, obiektywnym i niezależnym od woli danej osoby. Prezes ZUS dokonując ponownej analizy zebranego materiału dowodowego nie stwierdził istnienia przesłanki szczególnych okoliczności, na skutek których wnioskodawczyni nie nabyła uprawnień do świadczenia w trybie zwykłym. Wnioskodawczyni nie wykazała, aby niespełnienie warunków do świadczenia w trybie zwykłym spowodowane było okolicznościami, na które nie miała ona wpływu. Z przedłożonej dokumentacji rentowej wynika, że orzeczeniem komisji lekarskiej ZUS z dnia [...] września 2013 r. ustalono, iż wnioskodawczyni jest całkowicie niezdolna do pracy od maja 2004 r. do [...] marca 2016 r., a częściowa niezdolność do pracy istniała od [...] lutego 2004 r. W 10-leciu przed dniem powstania częściowej niezdolności do pracy, zamiast 5 lat okresów składkowych i nieskładkowych - wnioskodawczyni udokumentowała jedynie 3 lata, 4 miesiące, 18 dni tych okresów. Organ wyjaśnił, że przyznanie świadczenia w drodze wyjątku jest możliwe tylko wtedy, gdy do wymaganego okresu ubezpieczenia brakuje niewielki okres, który dodatkowo muszą usprawiedliwiać szczególne okoliczności. Z przedłożonej dokumentacji wynika, że od [...] listopada 1999 r. do maja 2004 r., tj. do dnia powstania całkowitej niezdolności do pracy wystąpiła przerwa w opłacaniu składek na ubezpieczenia emerytalne i rentowe. We wskazanym okresie nie była wobec wnioskodawczyni orzeczona całkowita niezdolność do pracy, zatem przyczyną braku uprawnień do renty w trybie zwykłym nie był stan zdrowia lub inne zdarzenie zewnętrzne, niezależne od woli wnioskodawczyni, którego nie można było przewidzieć i któremu nie można było zapobiec. Obecna niemożność podjęcia przez wnioskodawczynię zatrudnienia ze względu na orzeczoną całkowitą niezdolność do pracy oraz trudne warunki materialne nie stanowią wystarczającego uzasadnienia do przyznania świadczenia w drodze wyjątku. Świadczenie z przepisu art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z FUS nie jest zaś świadczeniem socjalnym, przyznawanym wyłącznie według potrzeb, nawet gdy potrzeby te są uzasadnione. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła B.P. (dalej jako "skarżąca") prosząc o przyznanie jej świadczenia rentowego. Skarżąca powtórzyła wcześniej prezentowaną argumentację dotyczącą jej stanu zdrowia i sytuacji materialnej. Wskazała, że jej mąż jest również chory i wymaga stałej opieki. Wyjaśniła, że w związku ze swoim stanem zdrowia i sytuacją rodzinną nie może podjąć pracy, tak aby mogła uzyskać odpowiedni staż pracy. W odpowiedzi na skargę pełnomocnik Prezesa ZUS wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę pełnomocnik organu podniósł, że skarżąca zaprzestała wszelkiej pracy w marcu 1996 r., następnie do listopada 1999 r. korzystała w urlopu wychowawczego - od tego zaś momentu do powstania w maju 2004 r. niezdolności do pracy, przez cztery i pół roku pozostawała poza wszelkim ubezpieczeniem. Nadto, zauważył, że sama skarżąca stwierdziła, iż już od 1993 r., to jest na długo przed wystąpieniem u niej kłopotów zdrowotnych, podstawą utrzymania rodziny była renta jej męża, nie zaś jej zarobki. Okoliczność ta nie uległa zmianie w sytuacji pojawienia się u skarżącej niezdolności do pracy. Skarżąca po ustaniu zatrudnienia pozostała w domu, zajmując się wychowywaniem dzieci. Jej niezdolność do pracy datuje się nie na 1996 r. (ostatnie zatrudnienie), lecz dopiero na rok 2004 r. W tej sytuacji trudno uznać, że to właśnie choroba przerwała skarżącej aktywność zawodową i starania o podjęcie pracy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 134 § 1 w zw. z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst. jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270), dalej powoływanej jako: "p.p.s.a.", sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że kontrola sądowoadministarcyjna sprowadza się do zbadania, czy organy wydając zaskarżony akt nie naruszyły przepisów prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ocena ta jest dokonywana według stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania aktu, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania przed właściwymi organami. Podkreślenia wymaga, że sąd administracyjny posiada wyłącznie uprawnienia kasacyjne, nie może natomiast orzekać za organ w sposób merytoryczny przyznając stronie określone uprawnienia lub zwalniając z nałożonych obowiązków. W ocenie Sądu, skarga analizowana w świetle powyższych kryteriów nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zarówno zaskarżona, jak i poprzedzająca ją decyzja Prezesa ZUS nie naruszają prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowi przepis art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS, w myśl którego ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą - ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek - podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych może przyznać w drodze wyjątku świadczenie w wysokości nieprzekraczającej świadczeń przewidzianych w ustawie. Istotnym jest, że w odróżnieniu od ogólnych zasad określających warunki przyznawania prawa do świadczeń z zabezpieczenia społecznego (tj. świadczeń finansowanych i zależnych od zgromadzonych na ten cel na indywidualnych kontach ubezpieczonych środków pochodzących ze składek ubezpieczeniowych), art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z FUS jest regulacją szczególną. Pozwala ona na uzyskanie świadczenia odpowiadającego świadczeniu ubezpieczeniowemu przez osoby, które nie spełniają warunków do uzyskania prawa do emerytury lub renty w trybie zwykłym. Przewidziane w powołanym przepisie świadczenia finansowane są z budżetu państwa (art. 84 ustawy), nie zaś z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, kwestia ich przyznania pozostawiona została uznaniu Prezesa ZUS. Omawiany przepis posługuje się bowiem sformułowaniem "Prezes Zakładu może przyznać..." świadczenie w drodze wyjątku, co wskazuje na uznaniowy charakter decyzji podejmowanych w tym trybie. Sądowa kontrola tego rodzaju decyzji jest więc ograniczona. Nie obejmuje ona bowiem celowości zaskarżonej decyzji. Sąd może zatem tylko badać, czy decyzja nie nosi cech dowolności, a więc, czy organ rozstrzygający zebrał cały materiał dowodowy i dokonał wyboru określonego sposobu załatwienia sprawy po wszechstronnym i dogłębnym rozważeniu wszystkich okoliczności sprawy. Przyznanie przedmiotowego świadczenia ustawa uzależnia od łącznego (kumulatywnego) spełnienia wszystkich wymienionych przesłanek. Brak choćby jednej z nich wyklucza tę możliwość. Każda z przesłanek podlega przy tym osobnej ocenie poprzez odniesienie hipotezy normy prawnej do okoliczności faktycznych, istniejących w danej sprawie. Decyzja o przyznaniu bądź odmowie przyznania świadczenia w omawianym trybie podejmowana jest dopiero po ustaleniu, że okoliczności faktyczne odniesione do wymagań normatywnych mogą skutkować przyznaniem uprawnienia w sposób zgodny z celem tego przepisu. Przesłanka "szczególnych okoliczności" o której mowa w art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z FUS określona została przez ustawodawcę w postaci zwrotu ocennego, wymagającego od organu ustalenia odpowiednich faktów oraz ich oszacowania co do skali czy natężenia ich wystąpienia tak, aby można było tym faktom przypisać status okoliczności szczególnych. Dopiero kiedy ma miejsce ustalenie wystąpienia powyższych przesłanek, uruchomiona zostaje konstrukcja decyzji uznaniowej, na gruncie której organ może przyznać przedmiotowe świadczenie. Oznacza to, że nawet wówczas, gdy przesłanki te wystąpią, decyzja organu nie musi być decyzją przyznającą świadczenie, jeśli jakieś inne okoliczności (np. stan środków finansowych) to uniemożliwiają. Ponadto, świadczenie to może być przyznane "na zasadzie wyjątku", co wzmacnia uznaniowy charakter decyzji oraz wskazuje na zaostrzenie sposobu szacowania w ramach oceny faktów "szczególnych okoliczności", stanowiących najistotniejszą przesłankę merytoryczną, decydującą o zaktualizowaniu się możliwości przyznania tego świadczenia (v. wyrok NSA z dnia 20 kwietnia 2010 r., sygn. akt I OSK 130/10, publ. CBOSA, orzeczenia.nsa.gov.pl). Za szczególne okoliczności w sprawach z zakresu art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS uznaje się jakieś konkretne zdarzenie lub trwały stan, które mogą powodować niespełnienie wymagań dających prawo do emerytury lub renty, czyli wykluczać aktywność zawodową osoby z powodu niemożności przezwyciężenia ich skutków. Możliwość decydowania według uznania nie oznacza pozostawienia Prezesowi ZUS całkowitej i niekontrolowanej swobody w tym względzie. Na organie administracyjnym prowadzącym postępowanie administracyjne, również w sytuacji działania w ramach uznania administracyjnego, ciąży obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego zgodnie z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. w związku z art. 124 ustawy o emeryturach i rentach z FUS. W ocenie Sądu, decyzjom organu nie można jednak przypisać przekroczenia granic uznania administracyjnego. Analiza akt sprawy oraz zaskarżonej decyzji prowadzi do wniosku, że Prezes ZUS rozpatrzył wyczerpująco wszystkie okoliczności faktyczne sprawy oraz dokonał obiektywnej ich oceny. Organ miał podstawę do przyjęcia, że w sprawie nie zachodzą okoliczności szczególne, które uniemożliwiły skarżącej przezwyciężenie przeszkód do wykonywania zatrudnienia i nabycia uprawnień do świadczenia w trybie zwykłym. Przy ustalaniu prawa do świadczenia w drodze wyjątku organ rentowy bierze bowiem pod uwagę łączny okres ubezpieczenia na przestrzeni całego życia pracownika. Okres ten powinien być adekwatny do jego wieku, a niespełnienie przez ubezpieczonego warunków do uzyskania świadczenia na zasadach ogólnych musi wynikać ze szczególnych okoliczności (przykładowo wyrok NSA z dnia 17 lutego 2006 r., sygn. akt I OSK 1173/05). W oparciu o zebrany w sprawie materiał dowodowy, organ prawidłowo wywiódł, iż nie zostały spełnione przesłanki określone w art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS, gdyż w przypadku skarżącej nie można stwierdzić, iż na skutek szczególnych okoliczności nie spełniła ona warunków przewidzianych w ustawie do uzyskania prawa do świadczenia w trybie zwykłym. Ze zgromadzonego w aktach sprawy materiału dowodowego wynika, że na przestrzeni 38 lat życia, tj. do dnia powstania całkowitej niezdolności do pracy wnioskodawczyni udokumentowała 15 lat, 5 miesięcy i 29 dni łącznego okresu ubezpieczenia. W 10-leciu przypadającym przed dniem powstania częściowej niezdolności do pracy, zamiast 5 lat okresów składkowych i nieskładkowych - wymaganych do przyznania świadczenia trybie zwykłym - skarżąca udokumentowała jedynie 3 lata, 4 miesiące i 18 dni tych okresów. Po ustaniu w dniu [...] listopada 1999 r. ostatniego okresu uwzględnionego do stażu pracy, którym był okres opieki nad dziećmi, do czasu ustalenia całkowitej niezdolności do pracy w maju 2004 r., tj. przez ponad 4 lat skarżąca nie udowodniła żadnego okresu zatrudnienia lub innej działalności objętej ubezpieczeniami emerytalnym i rentowymi. Z akt sprawy nie wynika aby w powyższych okresach skarżąca nie mogła kontynuować zatrudnienia na skutek szczególnych okoliczności spowodowanych stanem zdrowia lub na skutek innych przeszkód, które mogłyby zostać uznane za szczególne okoliczności w rozumieniu art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS. Brak jednocześnie jakichkolwiek dowodów na to, że skarżąca w latach 1999 – 2004 podejmowała próby znalezienia zatrudnienia i była w ogóle zainteresowana podjęciem pracy. Tym samym, słusznie organ nie stwierdził zaistnienia żadnych szczególnych, obiektywnych okoliczności, wykluczających u skarżącej aktywność zawodową w latach 1999 - 2004 r. We wskazanym okresie nie orzeczono również wobec skarżącej całkowitej niezdolności do pracy. Zatem nie istniały przeciwwskazania ze względu na stan zdrowia, które uniemożliwiały kontynuowanie zatrudnienia, w celu uzyskania uprawnień do świadczenia w trybie zwykłym. Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądów administracyjnych również sam fakt bezrobocia czy istnienie problemów na rynku pracy nie stanowi okoliczności szczególnej, o której mowa w art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z FUS. Sama zaś rejestracja w charakterze bezrobotnego nie może stanowić szczególnej okoliczności przemawiającej o przyznaniu świadczenia w drodze wyjątku (patrz - wyrok WSA w Warszawie z dnia 17 listopada 2006 r., sygn. akt II SA/Wa 540/06, LEX nr 306963). Również sama trudna sytuacja na rynku pracy nie może być podstawą do przyznania świadczenia, jednakże za taką okoliczność może być uznane aktywne poszukiwanie pracy poparte systematycznym podnoszeniem kwalifikacji zawodowych (patrz - wyrok WSA w Warszawie z dnia 10 listopada 2006 r. sygn. akt II SA/Wa 866/06, LEX nr 306971). Założenie zaś, że sama trudna sytuacja na rynku pracy jest szczególną okolicznością w rozumieniu art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS, stanowiłoby zaprzeczenie tej przesłance, bowiem przy znanych nagminnie trudnościach w znalezieniu pracy, stałaby się regułą. Prawidłowo też organ wskazał, że trudna sytuacja materialna nie może stanowić wyłącznej przyczyny uzasadniającej przyznanie wnioskowanego świadczenia. Świadczenie o którym mowa w ww. przepisie nie jest bowiem świadczeniem socjalnym, zatem jego przyznanie nie zależy wyłącznie od potrzeb osoby o nie się ubiegającej, nawet gdy są one uzasadnione. Potrzeby te mogą natomiast uzasadniać ubieganie się przez stronę skarżącą o świadczenie z tytułu pomocy społecznej oraz inne formy pomocy materialnej dla osób znajdujących się w niedostatku. W związku z powyższym, zdaniem Sądu wydane przez organ rozstrzygnięcie jest prawidłowe, zostało w wystarczający sposób uzasadnione i nie jest dowolne. Przedstawione w zaskarżonym rozstrzygnięciu stanowisko organu co do stanu faktycznego sprawy i oceny jej skutków na gruncie prawnym jest zasadne, znajduje oparcie w obowiązujących w tej materii przepisach prawa, jak i w orzecznictwie sądów administracyjnych. Sąd nie stwierdził zaś takiego naruszenia przez organ przepisów postępowania, które mogłoby uzasadniać uchylenie wydanej decyzji. Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.