II SA/Wa 200/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Radziszewska-Krupa, Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas, Asesor WSA Karolina Kisielewicz (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 8 października 2020 r. sprawy ze skargi E. L. na uchwałę Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] października 2019 r. nr [...] w przedmiocie pozostawienia bez dalszego biegu zgłoszenia na ławnika stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały E.L. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na uchwałę nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] października 2019 r. w sprawie pozostawienia bez dalszego biegu jej zgłoszenia na ławnika z dnia [...] czerwca 2019 r. Z okoliczności faktycznych sprawy wynika, że E.L. w dniu [...] czerwca 2019 r. złożyła do Rady Miasta i Gminy [...] zgłoszenie swojej kandydatury na ławnika w Sądzie Okręgowym w [...] (opatrzone datą [...] maja 2019 r.), podpisane Przez Prezesa tego Sądu. W rubryce 8 karty zgłoszenia ("miejsce zamieszkania, ze wskazaniem, od ilu lat kandydat mieszka na terenie gminy"), skarżąca podała, że od 8 miesięcy mieszka w [...]. Skarżąca dołączyła do zgłoszenia kandydatury dokumenty o których mowa w art. 162 § 2 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. - Prawo o ustroju sądów powszechnych (Dz. U. z. 2020 r. poz. 365): informację z Krajowego Rejestru Karnego o niekaralności, oświadczenie, że nie jest prowadzone przeciwko niej postępowanie o przestępstwo ścigane z oskarżenia publicznego lub przestępstwo skarbowe, oświadczenie, że nie jest lub nie była pozbawiona władzy rodzicielskiej, a także, że władza rodzicielska nie została jej ograniczona ani zawieszona oraz zaświadczenie lekarskie o stanie zdrowia, stwierdzające brak przeciwwskazań do wykonywania funkcji ławnika. Z treści zgłoszenia wynika, że jest ono skierowane do Rady Gminy [...]. Zespół do spraw zaopiniowania kandydatów na ławników do sądów powszechnych (art. 163 § 2 ustawy) na posiedzeniu w dniu [...] września 2019 r. stwierdził, że E.L. nie spełnia warunków formalnych o których mowa w art. 158 § 1 pkt 4 powołanej ustawy (nie mieszka w miejscu kandydowania co najmniej od roku), a jej zgłoszenie jest skierowane do Rady Gminy [...]. W dniu [...] września 2019 r. E.L. złożyła do Rady Miejskiej w [...] "ponowną" kartę zgłoszenia jej kandydatury na ławnika (z [...] września 2019 r.). W piśmie przewodnim wyjaśniła, że "powodem ponownego złożenia karty jest zmiana miejsca zamieszkania na [...] " i oświadczyła, że mieszkanie w [...] zakupiła w sierpniu 2018 r. Z akt sprawy wynika, że Przewodniczący Rady Miejskiej w [...] w piśmie z 30 września 2019 r. poinformował skarżącą, że nie spełnia wszystkich wymagań formalnych wymienionych w art. 162 § 2 ustawy. W odniesieniu do ponownego zgłoszenia kandydatury na ławnika (z [...] września 2019 r.) stwierdził, że "po upływie wyznaczonego terminu na składanie dokumentów, nie jest możliwe uzupełnianie w żaden sposób karty zgłoszenia i załączników wymaganych przepisami". Przewodniczący Rady Miejskiej w [...] dodał, że w tych okolicznościach faktycznych i prawnych Rada Miejska w [...] na posiedzeniu w dniu [...] października 2019 r. pozostawi bez dalszego biegu zgłoszenie na ławnika, na podstawie art. 162 § 10 ustawy. W dniu [...] października 2019 r. Rada Miejska w [...] na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2019 r. poz. 506 ze zm.) oraz art. 162 § 10 ustawy Prawo o ustroju sądów powszechnych, pozostawiła bez dalszego biegu złożenie E.L. na ławnika, złożone w dniu [...] czerwca 2019 r., z uwagi na niespełnienie wymagań formalnych, tj. zgłoszenie skierowane jest do Rady Gminy [...] oraz kandydatka nie spełnia warunku zamieszkiwania w miejscu kandydowania co najmniej od roku. W piśmie z 16 października 2019 r., skierowanym do Rady Miejskiej w [...] w odpowiedzi na pismo z 30 września 2019 r. skarżąca podniosła m. in., że jest ławnikiem czwartą kadencję, czyli od 16 lat, zaś zgłoszenie na kolejną (piątą) kadencję złożyła "w określonym czasie" w Gminie [...] (tak jest zaadresowana koperta), tylko w nagłówku zgłoszenia (urzędowego formularza) był "czeski" błąd, wynikły z przyzwyczajenia, ponieważ [...] to "do tej pory była (jej) przynależność". E.L. oświadczyła, że zmieniła miejsce zamieszkania, "ale jest ławnikiem I-szej kadencji" i w jej przypadku "meldunek roczny w [...] jak wskazuje ustawa, nie ma wobec niej zastosowania". Skarżąca dodała, że w "drugim wniosku o podobnej treści" nie mogła wstawić daty wstecznej, ponieważ dopuściłaby się fałszerstwa, niemniej potwierdza on uzyskaną rekomendację Prezesa Sądu Okręgowego. Przewodniczący Rady Miejskiej w [...] w piśmie z 31 października 2019 r. wyjaśnił skarżącej, że nie ma podstaw aby przyjąć, że nie dotyczy jej wymógł rocznego zamieszkiwania na ternie gminy ([...]), dlatego, że pełniła funkcje ławnika na obszarze innego Sądu oraz że ponowne zgłoszenie z [...] września 2019 r. zostało złożone po upływie wyznaczonego terminu, zaś przywrócenie terminu do zgłaszania kandydatów na ławników jest niedopuszczalne. E.L. w skardze z 16 stycznia 2020 r. na uchwałę Rady Miejskiej w [...] z [...] października 2019 r. o pozostawieniu bez dalszego biegu jej zgłoszenia na ławnika złożonej na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, stwierdziła, że narusza jej interes prawny (prawo wyboru na ławnika). Zdaniem skarżącej, zaskarżona uchwała istotnie (a więc rażąco) narusza prawo (art. 158 ustawy Prawo o ustroju sądów powszechnych) i w związku z zachodzą przesłanki do o stwierdzenia jej nieważności. W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że funkcję ławnika w Sądzie Okręgowym w [...] pełni od 16 lat i wyjaśniła, że zgłoszenie na kolejną kadencję (na lata 2020-2023) złożyła do Rady Miejskiej w [...], w zgłoszeniu błędnie wskazując, że kieruje je do Rady Gminy [...]. Jej zdaniem, Rada Miejska w [...] nieprawidłowo przyjęła, że złożenie drugiej karty stanowi nowe zgłoszenie, a nie "usunięcie usterki i doprecyzowanie pierwotnego wniosku". Skarżąca zarzuciła, że Rada Miejska w [...] niezasadnie stwierdziła, że nie spełnia wymagania zamieszkiwania w miejscu kandydowania co najmniej od roku (art. 158 § 1 pkt 4 ustawy Prawo o ustroju sądów powszechnych). E.L. podniosła, że w dacie złożenia zgłoszenia na ławnika, faktycznie nie upłynął okres roku zamieszkiwania na terenie [...] (mieszkanie nabyła [...] września 2018 r.). Zdaniem skarżącej, wymóg zamieszkiwania w miejscu kandydowania od co najmniej roku, odnosi się jednak do chwili wyboru ławnika (musi istnieć najpóźniej w dniu wyborów). Na poparcie tego stanowiska powołała się na wyrok Sądu Apelacyjnego w [...] z 24 listopada 2015 r. sygn. akt [...]). Uchwała o pozostawieniu jej zgłoszenia bez dalszego biegu została podjęta w dniu [...] października 2019 r. a więc po upływie roku od nabycia przez nią mieszkania w [...]. E.L. podniosła również, że o istotnym naruszeniu prawa świadczy to, że organ "pod pozorem braku formalnego (...) zgłoszenia", pozostawia go bez rozpoznania, a jednocześnie odwołuje się do przesłanek materialnych w postaci braku zamieszkiwania przez okres wskazany w ustawie na terenie [...], bez żadnych dodatkowych ustaleń dotyczących jej faktycznego zamieszkania na terenie [...], "co wskazuje na pozornie merytoryczne rozpoznanie (jej) zgłoszenia". Burmistrz Miasta i Gminy [...] w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Organ podał, że wnioskodawca ponosi pełną odpowiedzialność za prawidłowe wypełnienie karty zgłoszenia i to on do upływu terminu do zgłoszenia kandydatów na ławników może jeszcze zweryfikować dane zawarcie w karcie zgłoszenia (wyrok NSA z 16 kwietnia 2014 r. sygn. akt II OSK 2803/12). Burmistrz dodał, że "trudno wymagać od rady gminy, ażeby zespół opiniujący weryfikował dane osób zgłaszających przed upływem terminu zgłaszania kandydatów na ławników (...)". Według art. 162 § 10 Prawa o ustroju sądów powszechnych, przywrócenie terminu do zgłaszania kandydatów jest niedopuszczalne, a zatem po upływie terminu nie można uzupełniać w żaden sposób karty zgłoszenia, dołączać dokumenty czy oświadczenia. Skarżąca w zgłoszeniu kandydatury na ławnika (z dnia [...] maja 2019 r.) oświadczyła, że na terenie [...] mieszka od 8 miesięcy, w piśmie z [...] września 2019 r. podała, że mieszkanie w [...] nabyła w sierpniu 2018 r., natomiast w skardze podała, że mieszkanie to kupiła [...] września 2018 r. Niezależnie od powyższego sam fakt nabycia prawa własności lokalu w danej miejscowości nie może być utożsamiany z mieszkaniem w tej miejscowości. Rada Miejska jest związana treścią oświadczeń kandydata na ławnika i nie może niejako domniemywać, że spełnia on warunki przewidziane przepisami prawa. Z tych wszystkich powodów, zdaniem Burmistrza Miasta i Gminy [...], zaskarżona uchwała odpowiada prawu. Burmistrz dodał, że jak wynika z pisma Wojewody [...] z dnia 3[...]1 grudnia 2019 r., które skarżąca dołączyła do skargi, nie znalazł on podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w trybie nadzoru. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. W rozstrzyganej sprawie podstawę do wniesienia skargi na uchwałę nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] października 2019 r. o pozostawieniu bez dalszego biegu zgłoszenia skarżącej E.L. na ławnika w Sądzie Okręgowym w [...] (Wydział [...]), stanowi przepis art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Zgodnie z tym przepisem prawo do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na uchwałę lub zarządzenie organu gminy ma każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostało naruszone takim aktem. Uprawnienie do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na uchwałę podjętą przez radę gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej powiązane jest więc zarówno z istnieniem, jak i z naruszeniem interesu prawnego podmiotu, który występuje ze skargą. Jest to lex specialis w stosunku do ogólnej normy art. 50 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) określającej podmioty, którym przysługuje legitymacja skargowa. Naczelny Sąd Administracyjny wskazywał wielokrotnie, że wprawdzie żaden przepis prawa nie gwarantuje kandydatowi na ławnika wyboru, lecz przepis art. 182 Konstytucji RP gwarantuje każdemu obywatelowi polskiemu, który chciałby brać udział w sprawowaniu wymiaru sprawiedliwości możliwość wzięcia udziału w wyborach na ławników przeprowadzonych zgodnie z zasadami i procedurą określoną w ustawie Prawo o ustroju sądów powszechnych. Powołany przepis Konstytucji RP może być źródłem interesu prawnego w zaskarżeniu uchwały rady gminy w przedmiocie wyboru ławników przez kandydatów, których kandydatury były przedmiotem głosowania rady i którzy nie zostali w tym głosowaniu wybrani do pełnienia tej funkcji (por. wyroki NSA z 25 maja 2006 r., sygn. akt II OSK 1422/05, z 25 maja 2006 r., sygn. akt II OSK 1424/05, z 29 września 2009 r. sygn. akt II OSK 1067/09). W niniejszej sprawie Sąd stwierdził, że skarżąca ma legitymację do zaskarżenia niniejszej uchwały. Należy przypomnieć, że zaskarżoną uchwałą Rada Miejska w [...] pozostawiła bez dalszego biegu jej zgłoszenie z [...] czerwca 2019 r. na ławnika w Sądzie Okręgowym w [...] (Wydziale [...]). Organ stwierdził, że zgłoszenie skarżącej nie spełnia warunków formalnych, tj. zostało skierowane do niewłaściwej Rady, a po drugie nie spełnia wymagania o którym mowa w art. 158 § 1 pkt 4 Prawa o ustroju sądów powszechnych. Podstawę prawną zaskarżonej uchwały stanowił art. 162 § 10 ustawy Prawo o ustroju sądów powszechnych, zgodnie z którym zgłoszenia kandydatów, które wpłynęły do rady gminy po upływie terminu, o którym mowa w § 1, a także zgłoszenia, które nie spełniają wymagań formalnych, o których mowa w § 2-5, pozostawia się bez dalszego biegu. Przywrócenie terminu do zgłoszenia kandydatów jest niedopuszczalne. Pozostawienie zgłoszenia bez dalszego biegu rada gminy stwierdza w drodze uchwały. Zdaniem Sądu to zapatrywanie organu jest nieprawidłowe, ponieważ nie znajduje uzasadnienia w przepisach Prawa o ustroju sądów administracyjnych oraz w okolicznościach faktycznych sprawy. Według art. 160 § 1 powołanej ustawy, ławników do sądów okręgowych oraz do sądów rejonowych wybierają rady gmin, których obszar jest objęty właściwością tych sądów, w głosowaniu tajnym. Wybory ławników odbywają się najpóźniej w październiku roku kalendarzowego, w którym upływa kadencja dotychczasowych ławników (art. 163 § 1 P.u.s.p). Kandydatów na ławników mogą zgłaszać radom gmin podmioty o których mowa w art. 162 § 1 ustawy, w terminie do dnia 30 czerwca ostatniego roku kadencji. Do zgłoszenia kandydata na ławnika dokonanego w karcie zgłoszenia należy dołączyć dokumenty i oświadczenia, o których mowa w § 2 tego artkułu. Zdaniem Sądu, Rada Miejska w [...] nieprawidłowo przyjęła, że zgłoszenie skarżącej z [...] maja 2019 r. jest obarczone brakiem formalnym, ponieważ zostało skierowane do Rady Gminy [...]. Pomijając już to, że skierowanie podania do niewłaściwego podmiotu nie powoduje, że to podanie jest dotknięte brakiem formalnym (por. również art. 162 § 10 w zw. z § 2-5 tego przepisu), trzeba zauważyć, że E.L. w zgłoszeniu z [...] maja 2019 r. podała jako adresata Radę Gminy [...] (rubryka A), niemniej zgłoszenie złożyła (w dniu [...] czerwca 2019 r.) bezpośrednio do Urzędu Miasta i Gminy [...] (o czym świadczy koperta znajdująca się w aktach sprawy). Zatem skarżąca w terminie wyznaczonym przepisami prawa (do [...] czerwca) złożyła zgłoszenie na ławnika. W ocenie Sądu orzekającego w niniejszej sprawie, nie jest także prawidłowe zapatrywanie organu, że zgłoszenie na ławnika jest dotknięte brakiem formalnym o którym mowa w art. 128 § 1 pkt 4 ustawy, który stanowi, że ławnikiem może być wybrany ten, kto mieszka w miejscu kandydowania od co najmniej roku. Wymóg zamieszkiwania w miejscu kandydowania co najmniej od roku, podobnie jak np. nieprzekroczenia 70 lat odnosi się do chwili wyboru ławnika ("ławnikiem może być wybrany ten, kto:.:"). Zaskarżona uchwała (z [...] października 2019 r.) nie zawiera żadnego uzasadnienia, niemniej z udzielonej przez organ odpowiedzi na skargę zdaje się wynikać, że Rada Miejska oparła się w tej kwestii na stanowisku Zespołu (protokół posiedzenia z [...] września 2019 r.), który stwierdził, że skarżąca nie zamieszkuje w [...] od roku. Sąd podziela przy tym stanowisko organu, że nabycie lokalu mieszkalnego nie jest równoznaczne z zamieszkiwaniem w nim. Skoro skarżąca nabyła lokal we wrześniu 2018 r. (co podnosi organ w odpowiedzi na skargę), to nie ma podstaw do kwestionowania jej oświadczenia, zawartego w zgłoszeniu kandydatury (z [...] maja 2019 r.), że od 8 miesięcy zamieszkuje w [...] (a zatem od ok. października 2018 r.). Organ podejmując uchwałę w dniu [...] października 2018 r. mógł zresztą zweryfikować to oświadczenie w inny sposób, niemniej tego nie uczynił, opierając się na stanowisku (opinii) Zespołu. Nie można tracić z pola widzenia, że Zespół pełni wyłącznie funkcję pomocniczą i opiniodawczą; jest powołany ad hoc do dokonania oceny zgłoszeń kandydatów pod względem formalnym, a więc do sprawdzenia czy zgłoszenia spełniają wymogi określone w ustawie i rozporządzeniu, czy zawierają odpowiednie załączniki, a także czy wpłynęły do rady gminy w ustawowym terminie (art. 163 § 2 ustawy). Z powołanego przepisu wynika, że Zespół "przedstawia na sesji rady gminy swoją opinię" o zgłoszonych kandydatach, a więc wszystkie kandydatury na ławników, które zostały zgłoszone radzie gminy powinny być przedstawione na sesji temu organowi. Rada gminy jest zatem zobligowana do szczegółowego zweryfikowania stanowiska Zespołu co do niespełnienia przez zgłoszenie wymogów formalnych, bowiem to jej uchwała o pozostawieniu zgłoszenia bez dalszego biegu pozbawia kandydata uprawnienia do dalszego udziału w procedurze wyborów . . Zgodnie z przepisem art. 147 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Przepis art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, stanowi, że nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego. Zaskarżona uchwała Rady Miejskiej w [...] , aczkolwiek nie stanowi aktu prawa miejscowego, podjęta została w dniu [...] października 2019 r., wobec tego w dacie orzekania przez Sąd (8 października 2020 r.), nie istniała przeszkoda w stwierdzeniu jej nieważności. Z przedstawionych powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, orzekł jak w sentencji.