II SA/Wa 2005/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Dąbrowska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 10 marca 2016 r. na posiedzeniu niejawnym skargi J. K. – S. na uchwałę Rady Powiatu [...] z dnia [...] czerwca 2015 r., nr [...] w przedmiocie działalności Zarządu Powiatu S. postanawia: odrzucić skargę. J. K. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na uchwałę Rady Powiatu S. z dnia [...] czerwca 2015 r., nr [...] w przedmiocie rozpatrzenia skargi na działalności Zarządu Powiatu S. w związku z uznaniem za bezzasadną skargi z dnia 13 kwietnia 2015 r., na czynności Zarządu Powiatu w przedmiocie postępowania konkursowego na wolne kierownicze stanowisko urzędnicze dyrektora Powiatowego Zespołu Edukacji w S. zarzucającej Zarządowi Powiatu w S. naruszenie przepisów ustawy z dnia 21 listopada 2008 r., o pracownikach samorządowych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1202). Skarżąca zobowiązała również organ do przedstawienia kopii poświadczonych za zgodność z oryginałem względnie oryginałów wyliczonych w skardze dokumentów. W uzasadnieniu skargi podniosła, że w Biuletynie Informacji Publicznej Powiatu S. ukazało się ogłoszenie Zarządu Powiatu w S. o naborze na stanowisko Dyrektora Powiatowego Zespołu Edukacji w S. opatrzone datą [...] marca 2015 r., z określonym terminem składania dokumentów aplikacyjnych do dnia 3 kwietnia 2015 r. Skarżąca podniosła, że wraz z ukazaniem się przedmiotowego ogłoszenia złożyła aplikację na ww. stanowisko. Zdaniem skarżącej ogłoszenie to zawiera liczne naruszenia ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracowniach samorządowych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1202), bowiem nie zostały w nim umieszczone wszystkie wymagane dokumenty. J. K. zarzuciła organowi, że nie umieścił ogłoszenia na tablicy ogłoszeń w jednostce w której odbywał się nabór, nie wskazał w ogłoszeniu zakresu zadań wykonywanych na tym stanowisku, jak i informacji o warunkach pracy, skrócił okres składania aplikacji z 10 do 7 dni. Skarżąca zarzuciła ponadto naruszenie art. 6 ust. 3 pkt 3, art. 6 ust. 4 pkt 1, art. 11 ust. 2 i art. 14 ust. 2 pkt 3 ww. ustawy o pracowniach samorządowych. Skarżąca zakwestionowała również przebieg rozmowy kwalifikacyjnej stwierdzając, że Komisja nie zastosowała żadnych metod i technik prowadzących do wyboru kandydata, co narusza zasadę otwartości i konkurencyjności tego naboru na wolne stanowisko urzędnicze, jak również narusza interes prawny skarżącej. J. K. podniosła, że osoba, która wygrała konkurs nie spełniła przynajmniej jednego wymagania określonego jako niezbędne, a tymczasem w informacji o wynikach naboru na stanowisko Dyrektora Powiatowego Zespołu Edukacji w S. podano w uzasadnieniu, że kandydat, który wygrał spełnił wszystkie wymogi formalne. Skarżąca podniosła, że złożyła do Wojewody [...] wniosek o rozstrzygniecie nadzorcze w sprawie orzeczenia nieważności uchwały w sprawie zatrudnienia Dyrektora Powiatowego Zespołu Edukacji, w związku z naruszeniem ustawy o pracownikach samorządowych. Wojewoda [...] w piśmie z dnia [...] maja 2015 r., nr [...] nie dopatrzył się istotnego naruszenia prawa w samej uchwale, ponadto uznał, że Zarząd Powiatu nie podjął uchwały w sprawie ogłoszenia konkursu, a informacja ta wynika jedynie z protokołów o planowanym ogłoszeniu konkursu. Ponadto Rada Powiatu w S. uchwałą z dnia [...] czerwca 2015 r., nr [...] uznała za bezzasadną skargę J. K., na działalność Zarządu Powiatu w S. za bezzasadną. Strona podniosła również, że w następstwie wydanej uchwały od nowo wybranego Dyrektora otrzymała wypowiedzenie z pracy, jak również została zwolniona z obowiązków świadczenia pracy na okres czterech miesięcy. Skarżąca uważa, że jest to działanie pozorne, w jednostce nadal są zatrudnione dwie inne osoby. Ponadto czuje się dyskryminowana, uważa, że jeszcze przed rozmową kwalifikacyjną wicestarosta Powiatu S. i jednocześnie radny Rady Powiatu w S. zastosowali nacisk na poprzedniego dyrektora Powiatowego Zespołu Edukacji, aby została ona zwolniona. Zarządzeniem z dnia 15 marca 2016 r., Sąd zwrócił się do skarżącej o wskazanie, w terminie 7 dni od doręczenia wezwania, pod rygorem odrzucenia skargi, czy przedmiotem jej skargi jest: - uchwała Rady Powiatu S. z dnia [...] czerwca 2015 r., nr [...]w przedmiocie działalności Zarządu Powiatu S. w przedmiocie rozpatrzenia skargi na działalności Zarządu Powiatu S., w związku z uznaniem za bezzasadną skargi z dnia 13 kwietnia 2015 r., na czynności Zarządu Powiatu, w przedmiocie postępowania konkursowego na wolne kierownicze stanowisko urzędnicze dyrektora Powiatowego Zespołu Edukacji w S., - czy uchwała Zarządu Powiatu w S. z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...], w sprawie zatrudnienia Dyrektora Powiatowego Zespołu Edukacji w S. oraz uchwała Zarządu Powiatu w S. z dnia [...] kwietnia 2015 r., nr [...] w sprawie powierzenia obowiązków Dyrektora Powiatowego Zespołu Edukacji w S. W odpowiedzi na wezwanie, skarżąca w piśmie z dnia 23 marca 2016 r., wyjaśniła, że przedmiotem skargi jest uchwała Rady Powiatu S. z dnia 25 czerwca 2015 r., nr [...], w przedmiocie rozpatrzenia skargi na działalność Zarządu Powiatu S. w związku z uznaniem za bezzasadną skargi z dnia 13 kwietnia 2015 r., na czynności Zarządu Powiatu w przedmiocie postępowania konkursowego na wolne stanowisko urzędnicze Dyrektora Powiatowego Zespołu Edukacji w S. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sąd administracyjny rozpoznając skargę w pierwszej kolejności bada, czy jest ona dopuszczalna. W myśl art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) – zwaną dalej P.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności organów administracji publicznej, która obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Skargę J. K. należało odrzucić, bowiem wykracza ona poza zakres przedmiotowy objęty kontrolą sądów administracyjnych, przez co jest niedopuszczalna i podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Analizując treść skargi należy zauważyć, że dotyczy ona uchwały Rady Powiatu w S. z dnia [...] czerwca 2015 r., nr [...]. Potwierdzone to zostało wyraźnie w piśmie skarżącej skierowanym do Sądu w dniu 23 marca 2016 r. Akt ten został podjęty na podstawie art. 12 pkt 11 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2013 r., poz. 595 ze zm.) w związku z art. 229 pkt 4 k.p.a. Rada Powiatu uznała za bezzasadną skargę J. K. na działalność Zarządu Powiatu w S., polegająca na niezamieszczeniu w ogłoszeniu o naborze na wolne stanowisko Dyrektora Powiatowego Zespołu Edukacji w S. niektórych elementów ogłoszenia na wolne stanowisko urzędnicze, enumeratywnie wyliczonych w przepisach ustawy z dnia 21 listopada 2008 r., o pracownikach samorządowych. De facto więc skarżąca zmierza do poddania kontroli sądowoadministracyjnej legalności przeprowadzonego naboru (postępowania rekrutacyjnego) na wolne stanowisko urzędnicze w samorządzie gminnym, w tym dokonania wyboru kandydata na wolne stanowisko, co do którego nabór przeprowadzono w trybie ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (tekst jedn. Dz. U. z 2014 r. poz. 1202 ze zm.), dalej zwana "Ups". Wadliwości postępowania konkursowego skarżąca upatruje w opublikowaniu przez Zarząd Powiatu w S. ogłoszenia o naborze na stanowisko Dyrektora Powiatowego Zespołu Edukacji w S. obarczonego licznymi naruszeniami ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2013 r., poz. 595 ze zm.) poprzez nieumieszczenie w ogłoszeniu wszystkich elementów. Tak określony przedmiot skargi, którym Sąd jest związany (art. 57 pkt 1-3 Ppsa), nie jest jednak sprawą sądowoadministracyjną. Nie jest to bowiem decyzja, postanowienia ani inny akt lub czynność z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 3 § 2 Ppsa. Nie jest to także inny akt organu jednostki samorządu terytorialnego, podjęty w sprawie z zakresu administracji publicznej, a brak jest przepisu szczególnego, w tym w Ups, który tego rodzaju sprawę poddawałby kontroli sądu administracyjnego. Zauważyć należy, że w myśl przepisu art. 4 ust. 1 pkt 3 u.p.s., pracownicy samorządowi są zatrudniani co do zasady na podstawie umowy o pracę na stanowiskach: urzędniczych, w tym kierowniczych stanowiskach urzędniczych; doradców i asystentów; pomocniczych i obsługi (art. 4 ust. 2 u.p.s.). Zgodnie z art. 11 ust. 1 Ups, nabór kandydatów na wolne stanowiska urzędnicze, w tym kierownicze, jest otwarty i konkurencyjny. Ogłoszenie o wolnym stanowisku urzędniczym oraz o naborze kandydatów na to stanowisko umieszcza się w Biuletynie Informacji Publicznej oraz na tablicy informacyjnej w jednostce, w której jest prowadzony nabór (art. 13 ust. 1 u.p.s.). Informacja o wyniku naboru jest upowszechniana przez umieszczenie na tablicy informacyjnej w jednostce, w której był przeprowadzony nabór, oraz opublikowanie w Biuletynie Informacji Publicznej. Istotne jest jednak to, że zgodnie z art. 43 ust. 1 i 2 u.p.s., w sprawach nieuregulowanych w tej ustawie stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu pracy, a spory ze stosunku pracy pracowników samorządowych rozpoznają właściwe sądy pracy. Tak więc nabór na wolne stanowisko samorządowe to zespół niewładczych czynności z zakresu prawa pracy (cywilnych sensu largo), a nie z zakresu administracji publicznej. Przepisy powołanej ustawy nie przewidują wydawania w toku naboru na stanowisko pracownika samorządowego aktów z zakresu administracji publicznej, które mogłoby zostać poddane kontroli sądowoadministracyjnej. Także sam fakt umieszczenia informacji o wynikach naboru w Biuletynie Informacji Publicznej, podobnie jak wskazanie przez komisję kandydatów, o których mowa w art. 15 ust. 2 pkt 3 u.p.s., nie stanowi aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a, a jedynie informację publiczną o naborze kandydatów do zatrudnienia na wolne stanowiska w rozumieniu art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. g) ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz. U. z 2014 r. poz. 782 ze zm.). Taki akt lub czynność musi mieć bowiem charakter zewnętrzny, tj. być skierowany do podmiotu indywidualnego (nie może nosić cech generalności, czyli być skierowanym do nieokreślonego kręgu adresatów) i niepodporządkowanego organizacyjne ani służbowo organowi go wydającemu lub podejmującemu. Musi mieć również charakter władczy, publicznoprawny oraz dotyczyć uprawnień lub obowiązków podmiotu, do którego są skierowane, wynikających wprost z przepisów prawa powszechnie obowiązującego (podkr. Sądu); między działaniem organu administracji publicznej a możliwością realizacji uprawnienia (obowiązku) wynikającego z przepisu prawa przez podmiot niepowiązany organizacyjnie z organem wydającym akt lub podejmującym czynność musi zachodzić ścisły i bezpośredni związek (por. uchwałę NSA z dnia 4 lutego 2008 r. sygn. I OPS 3/07 oraz z dnia 23 lutego 2010 r. sygn. II GPS 6/09; A. Kisielewicz, Akty i czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi [w:] Instytucje Procesu Administracyjnego i sądowo administracyjnego. Księga Jubileuszowa dedykowana Profesorowi Ludwikowi Żukowskiemu. Przemyśl-Rzeszów 2009; J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, wyd. 2, str. 29-30, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. T. Wosia, wyd. 3, s. 62 – 63). Tymczasem opisanemu wyżej działaniu Zarządu Powiatu w S. o charakterze technicznym – konstrukcja ogłoszenia o naborze, sposób sporządzenia protokołu z naboru - nie można przypisać takich cech. Organizator naboru nie podejmuje żadnego aktu zatwierdzającego, jak to ma miejsce np. podczas naboru na stanowisko dyrektora szkoły (por. § 8 ust. 2 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 8 kwietnia 2010 r. w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora publicznej szkoły lub publicznej placówki oraz trybu pracy komisji konkursowej, Dz. U. Nr 60, poz. 373 ze zm.). Celem, jaki ma być zrealizowany przez procedurę otwartego i konkurencyjnego naboru określonego w przepisach u.p.s., jest wyłącznie wyłonienie kandydata na stanowisko samorządowe, a nie bezpośrednio zatrudnienie wybranej osoby na takim stanowisku. Nabór (rekrutacja) jest zatem zespołem niewładczych czynności z zakresu prawa pracy poprzedzających ewentualne zatrudnienie, a nie z zakresu administracji publicznej. Natomiast nawiązanie stosunku pracy z konkretną osobą stanowi uprawnienie pracodawcy samorządowego, w nie jego obowiązek (zob. A. Rzetecka-Gil, Komentarz do art.15 ustawy o pracownikach samorządowych, LEX; J. Stelina, Komentarz do art.16 ustawy o pracownikach samorządowych). Na marginesie należy podnieść, że w orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowało się stanowisko, iż działania, mające doprowadzić do obsadzenia wolnego stanowiska urzędniczego dzielą się w istocie na dwa etapy – pierwszy to ustalenie w toku naboru kwalifikacji kandydata na stanowisko, kończący się informacją o wynikach naboru, drugi zaś – to zatrudnienie danego kandydata. Dla osób niewyłonionych jako kandydaci informacja o wynikach naboru ma charakter ostatecznego załatwienia sprawy. Podejmowane w toku postępowania w sprawie naboru poszczególne akty i czynności stanowią ciąg zdarzeń, dokonywanych w tym postępowaniu , a momentem kończącym postępowanie jest informacja o wynikach naboru. W ocenie Sądu jedynie ta końcowa czynność może być zaskarżona do sądu administracyjnego przez uczestników naboru (por. uchwała NSA z dnia 13 kwietnia 2015r. sygn. akt I OPS 5/14, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Skoro zatem przedmiotem skargi jest wyłącznie kontrola naboru na wolne stanowisko urzędnicze co do elementów ogłoszenia o naborze (a więc jeden z etapów postępowania w sprawie naboru) w samorządzie gminnym uznać należy, że sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Z podanych względów skarga podlega odrzuceniu, stosownie do art. 58 § 1 pkt 1 Ppsa. Jej rozpoznanie zrodziłoby natomiast nieważność postępowania sądowego (art. 183 § 2 pkt 1 Ppsa).