II SA/Wa 2009/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Eugeniusz Wasilewski (spr.), Sędziowie WSA Adam Lipiński, Ewa Pisula-Dąbrowska, Protokolant Referent stażysta Małgorzata Ciach, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 stycznia 2013 r. sprawy ze skargi P. R. na decyzję Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wypłaty odprawy mieszkaniowej 1) uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję nr [...] Dyrektora Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej [...] z dnia [...] marca 2011 r. , 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości, 3) zasądza od Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej na rzecz P. R. kwotę 257 (dwieście pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r., nr [...] Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 13 ust. 7 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (t.j. Dz. U. z 2010 r. nr 206, poz. 1367 ze zm.), dalej jako ustawa o zakwaterowaniu, uchylił decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w [...] nr [...] z dnia [...] marca 2011 r., odmawiającą P. R. (dalej jako skarżący) wypłaty odprawy mieszkaniowej i umorzył postępowanie administracyjne w sprawie wypłaty odprawy mieszkaniowej. Do wydania powyższych decyzji doszło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. P. R. z dniem [...] grudnia 2009 r. został zwolniony z zawodowej służby wojskowej. Natomiast w dniu 2 sierpnia 2010 r. złożył wniosek do Dyrektora Oddziału Regionalnego WAM w [...] o odprawę mieszkaniową w formie pieniężnej. Decyzją nr [...] z dnia [...] sierpnia 2010 r. Dyrektor Oddziału Regionalnego WAM w [...] odmówił wymienionemu wypłaty żądanej odprawy. Decyzja ta została uchylona przez Prezesa WAM decyzją nr [...] z dnia [...] listopada 2010 r., który nakazał zbadanie zakresu złożonego przez skarżącego wniosku o wypłatę odprawy mieszkaniowej, tj. czy wnosi o wypłatę odprawy mieszkaniowej i zawarcie w tym zakresie umowy cywilnoprawnej na podstawie przepisów obowiązujących do 30 czerwca 2010 r., czy też o wydanie decyzji administracyjnej o wypłacie odprawy mieszkaniowej w oparciu o obowiązujący stan prawny. Pismem z dnia 7 stycznia 2011 r. skarżący wyjaśnił, że jest zainteresowany otrzymaniem odprawy mieszkaniowej wedle zasad jej obliczania obowiązujących od 1 lipca 2010 r. Decyzją z dnia [...] marca 2011 r., na podstawie art. 47 ust. 2 ustawy o zakwaterowaniu w brzmieniu obowiązującym od 1 lipca 2010 r., art. 20 ustawy z dnia 22 stycznia 2010 r. o zmianie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. nr 28, poz. 143) oraz w związku z art. 47 ust. 1 i 2 ustawy o zakwaterowaniu w brzmieniu obowiązującym do 30 czerwca 2010 r., Dyrektor Oddziału Regionalnego WAM odmówił wypłaty odprawy mieszkaniowej uznając, że nie ma podstaw prawnych do wydania na rzecz skarżącego decyzji o jej wypłacie, bowiem może ona zostać przyznana wyłącznie na zasadach i warunkach określonych w art. 47 ust. 1 i 2 ww. ustawy. W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący zarzucił naruszenie przez organ norm praw procesowego, mogące mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia, poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 107 § 1 i 3 k.p.a. w zw. z art. 1 pkt 1 k.p.a., sprzeczność rozstrzygnięcia z jego uzasadnieniem i brak merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, która w ocenie organu I instancji nie jest sprawą administracyjną. Wskazaną na wstępie decyzją Prezes WAM uchylił zaskarżoną decyzję i umorzył postępowanie administracyjne. W uzasadnieniu podał, że z przepisu art. 23 ustawy o zakwaterowaniu wynika, iż dzień zwolnienia z zawodowej służby wojskowej jest dniem nabycia uprawnień do wypłaty odprawy mieszkaniowej. Wniosek w tym przedmiocie jest jedynie środkiem prawnym służącym realizacji nabytego już prawa. Odnosząc się do zmiany przepisów dokonanej 1 lipca 2010 r. organ stwierdził, że wniosek o wypłatę odprawy mieszkaniowej w warunkach nabycia tego prawa na podstawie przepisów obowiązujących do 30 czerwca 2010 r., złożony po 1 lipca 2010 r., nie może być rozpatrywany jako czynność prawna wszczynająca realizację prawa do odprawy mieszkaniowej w myśl znowelizowanych przepisów, jako prawa nienabytego. Ostatecznie organ uznał, że w sytuacji żołnierza zwalnianego z zawodowej służby wojskowej przed 1 lipca 2010 r. uprawnienia do otrzymania tego świadczenia, a tym samym również do ustalenia jego wysokości, należy rozpatrywać wg przepisów obowiązujących w tej dacie. Uwzględniając fakt zwolnienia skarżącego z zawodowej służby wojskowej [...] grudnia 2009 r., posiadanie prawa do wypłaty odprawy mieszkaniowej należy rozpatrywać, zdaniem organu, na podstawie obowiązujących w tej dacie przepisów prawnych. Przepisy ustawy o zakwaterowaniu, w brzmieniu obowiązującym w dacie zwolnienia skarżącego z zawodowej służby wojskowej, nie przewidywały załatwienia sprawy wypłaty odprawy mieszkaniowej na podstawie decyzji administracyjnej. Oznacza to, w ocenie organu, że wszczęte postępowanie administracyjne w tej sprawie jest bezprzedmiotowe. Żądanie strony nie dotyczyło bowiem sprawy podlegającej rozstrzygnięciu co do istoty przez wydanie decyzji i dlatego postępowanie administracyjne wszczęte takim żądaniem jest bezprzedmiotowe i powinno ulec umorzeniu na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie P. R., wnosząc o jej uchylenie i o uchylenie decyzji ją poprzedzającej oraz o zasądzenie kosztów postępowania, zaskarżonej decyzji zarzucił: – naruszenie norm prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 105 § 1 k.p.a., a tym samym przyjęcie, iż postępowanie administracyjne jest bezprzedmiotowe, oraz – poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 107 § 1 k.p.a. w zw. z art. 1 § 1 k.p.a. i sprzeczność rozstrzygnięcia z jego uzasadnieniem oraz brak merytorycznego rozpoznania wniosku skarżącego pomimo przywołania w uzasadnieniu tez, które w ocenie organu świadczą o bezzasadności wniosku. W uzasadnieniu skargi skarżący podkreślił, że wszczął postępowanie administracyjne wnioskiem z dnia 2 sierpnia 2010 r. a zmiany legislacyjne, na które powołuje się organ dotyczyły wyłącznie trybu rozpoznawania spraw i sposobu obliczania odprawy mieszkaniowej. W odpowiedzi na skargę organ wnosząc o jej oddalenie, podtrzymał dotychczasową argumentację faktyczną i prawną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 7 listopada 2011 r., sygn. akt II SA/Wa 1258/11 oddalił skargę P. R. na decyzję Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej z dnia [...] kwietnia 2011 r. w przedmiocie odmowy wypłaty odprawy mieszkaniowej. Dokonując oceny zasadności wniesionej przez P. R. skargi, Sąd wskazał, że istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do rozstrzygnięcia kwestii, jakie przepisy należało zastosować, rozpatrując wniosek skarżącego o wypłatę odprawy mieszkaniowej. Czy należało zastosować przepisy obowiązujące w dacie zwolnienia go z zawodowej służby wojskowej, czy też obowiązujące w dacie złożenia przez niego wniosku o wypłatę przedmiotowej odprawy. Sąd zauważył, że do 30 czerwca 2010 r. w sprawie wypłaty odprawy mieszkaniowej obowiązywały przepisy ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej, wielokrotnie nowelizowanej, ostatnio ustawą z dnia 24 października 2008 r. o zmianie ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. nr 208, poz. 1308). Natomiast 1 lipca 2010 r. weszła w życie ustawa z dnia 22 stycznia 2010 r. o zmianie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. nr 28, poz. 143), w której dokonano zmiany m.in. przepisów dotyczących odprawy mieszkaniowej. Zgodnie z przepisem art. 23 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (t.j. Dz. U. z 2010 r. nr 206, poz. 1367 ze zm.), w brzmieniu obowiązującym do 30 czerwca 2010 r., odprawa mieszkaniowa przysługuje żołnierzowi służby stałej zwalnianemu z zawodowej służby wojskowej, zamieszkałemu w kwaterze, o ile nabył on prawo do emerytury wojskowej lub wojskowej renty inwalidzkiej lub został zwolniony z zawodowej służby wojskowej przed upływem okresu wymaganego do nabycia uprawnień do emerytury wojskowej, w przypadku wypowiedzenia mu stosunku służbowego zawodowej służby wojskowej przez właściwy organ wojskowy. Odprawa ta przysługuje również żołnierzowi służby stałej, który do dnia zwolnienia ze służby nie otrzymał decyzji o prawie zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym, z wyłączeniem przypadków, o których mowa w art. 24 ust. 5 pkt 3 ustawy, o ile nabył prawo do emerytury wojskowej lub wojskowej renty inwalidzkiej lub został zwolniony z zawodowej służby wojskowej przed upływem okresu wymaganego do nabycia uprawnień do emerytury wojskowej, w przypadku wypowiedzenia mu stosunku służbowego zawodowej służby wojskowej przez właściwy organ wojskowy. Ponadto odprawa mieszkaniowa przysługuje żołnierzowi zawodowemu pełniącemu zawodową służbę wojskową na podstawie kontraktu na pełnienie służby terminowej, zwalnianemu z zawodowej służby wojskowej, o ile nabył prawo do emerytury wojskowej lub wojskowej renty inwalidzkiej, jeżeli inwalidztwo powstało wskutek wypadku pozostającego w związku ze służbą wojskową lub wskutek choroby powstałej w związku ze szczególnymi właściwościami bądź warunkami tej służby, z tytułu których przysługują świadczenia odszkodowawcze. Powołany przepis posługuje się bądź formą czasownika niedokonanego "zwalniany", bądź też używa zwrotu "do dnia zwolnienia". Taki zabieg ma, w ocenie Sądu, swoje konsekwencje w postaci wyraźnego wskazania, iż uprawnienie do odprawy mieszkaniowej powstaje w dacie zwalniania żołnierza ze służby. Gdyby miało być inaczej, ustawodawca użyłby przecież zwrotu "żołnierzowi zwolnionemu". Zdaniem Sądu, należy jednocześnie zwrócić uwagę na charakter przedmiotowego świadczenia jako samoistnego prawa podmiotowego przysługującego uprawnionemu w przypadku zaistnienia przesłanek określonych w omawianym przepisie. Prawo podmiotowe rozumiane jest natomiast jako przyznana przez przepisy prawne i wynikająca ze stosunku prawnego możliwość postępowania osoby fizycznej lub prawnej w określony sposób, umożliwiający ochronę interesów uprawnionego tylko w granicach określonych przez przepis prawa, którego realizacji służy roszczenie. Z powyższego wynika zatem, iż samo wystąpienie z wnioskiem o wypłatę odprawy mieszkaniowej ma charakter wtórny w stosunku do nabycia do niej prawa i służy jedynie do jego realizacji. W takiej sytuacji zaś, to nie data złożenia wniosku o wypłatę świadczenia, lecz data nabycia prawa do odprawy, odpowiadająca dacie zwolnienia z zawodowej służby wojskowej, jest miarodajna do ustalenia, które przepisy prawa winny być zastosowane w sprawie. Okolicznością bezsporną jest w niniejszej sprawie, iż skarżący został zwolniony z zawodowej służby wojskowej [...] grudnia 2009 r. i [...] grudnia 2009 r. nabył uprawnienia do emerytury wojskowej. Tak więc organy prawidłowo zastosowały, w związku ze złożeniem wniosku o wypłatę odprawy 2 sierpnia 2010 r., przepisy ustawy o zakwaterowaniu obowiązujące do 30 czerwca 2010 r., a nie przepisy w brzmieniu od 1 lipca 2010 r. W myśl zaś przepisu art. 47 ust. 2 ustawy o zakwaterowaniu, w brzmieniu obowiązującym do 30 czerwca 2010 r., odprawę mieszkaniową wypłaca się na podstawie umowy zawartej między dyrektorem oddziału regionalnego Agencji, a osobą uprawnioną. Wobec tego sprawa wypłaty skarżącemu odprawy mieszkaniowej miała charakter cywilny, a nie administracyjny. Ustawa nadała przedmiotowej odprawie charakter cywilistyczny, gdyż zobowiązała organ do zawarcia z żołnierzem umowy cywilnej, stanowiącej podstawę wypłaty odprawy. Do oceny charakteru prawnego odprawy zastosowanie znajduje zatem cywilistyczna teoria zdarzeń prawnych, z których wystąpieniem norma prawna wiąże skutek powstania, zmiany lub ustania stosunku cywilnoprawnego. Odnosząc powyższe do prawa do odprawy, o której mowa w art. 23 i 47 ustawy o zakwaterowaniu (sprzed nowelizacji) uznał, że samo wystąpienie zdarzenia powoduje skutek w postaci powstania prawa do odprawy. Ustawodawca nie uzależniał wypłaty odprawy od zaistnienia jakichkolwiek warunków poza zwolnieniem ze służby. Taka sytuacja prawna miała miejsce w sprawie, z uwagi na zwolnienie skarżącego ze służby [...] grudnia 2009 r. Tego dnia skarżący nabył prawo do odprawy. W tych okolicznościach Sąd uznał, że wszczęte na wniosek skarżącego postępowanie administracyjne w przedmiocie wydania decyzji dotyczącej wypłaty odprawy mieszkaniowej jest, wbrew zarzutowi skargi, postępowaniem bezprzedmiotowym, które należało umorzyć. Od powyższego wyroku P. R. wniósł skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając wyrok w całości, zarzucając: 1. naruszenie norm prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. C. Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 105 § 1 k.p.a., a tym samym przyjęcie, iż postępowanie administracyjne stało się bezprzedmiotowe wobec podstaw do odmowy przyznania żądanego świadczenia, 2. naruszenie norm prawa procesowego mogące mieć istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 107 § 1 i 3 k.p.a. i w związku z art. 1 pkt 1 sprzeczność rozstrzygnięcia z jego uzasadnieniem i brak merytorycznego rozpoznania wniosku skarżącego, pomimo przywołania w uzasadnieniu tez, które w ocenie organu świadczą o bezzasadności wniosku. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 5 października 2012 r., sygn. akt I OSK 229/12, uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazał, iż stanowisko Sądu pierwszej instancji, że w stosunku do P. R. – żołnierza zwolnionego z zawodowej służby wojskowej w dniu [...] grudnia 2009 r., który w dniu 2 sierpnia 2010 r. złożył wniosek o wypłatę odprawy mieszkaniowej, należy stosować przepisy w brzmieniu obowiązującym do dnia 30 czerwca 2010 r. i w związku z tym sprawa taka podlega załatwieniu w drodze umowy zawartej pomiędzy dyrektorem oddziału regionalnego WAM a osobą uprawnioną, jest w świetle przepisów wadliwe. Uznanie, że postępowanie z wniosku skarżącego, jako bezprzedmiotowe podlegało umorzeniu, nastąpiło z naruszeniem przepisu art. 105 § 1 k.p.a., a narszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po ponownym rozpoznaniu sprawy, zważył, co następuje: Stosownie do przepisu art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten w motywach wydanego rozstrzygnięcia uchylającego wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego stwierdził, iż w niniejszej sprawie organ administracji i Sąd pierwszej instancji niezasadnie uznały istnienie przyczyny przedmiotowej, to jest – obowiązywanie przepisu prawnego wyłączającego działanie administracji w formie władczej. W sprawie zastosowanie miała zmiana ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, dokonana ustawą z dnia 22 stycznia 2010 r. o zmianie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. nr 28, poz. 143), która weszła w życie z dniem 1 lipca 2010 r. Przepis art. 23 w zw. z art. 47 ust. 2 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych w brzmieniu obowiązującym do 30 czerwca 2010 r. przewidywał wypłatę odprawy mieszkaniowej na podstawie umowy zawartej między dyrektorem oddziału regionalnego Agencji a osobą uprawnioną zwalniającą kwaterę, w przypadku jej zajmowania. Zmiana przepisu wprowadzona nowelą z dnia 22 stycznia 2010 r., polegała na tym, iż w myśl znowelizowanego art. 47 ust. 2 dyrektor oddziału regionalnego został upoważniony do wydania decyzji o wypłacie odprawy mieszkaniowej. Jak zauważył Naczelny Sąd Administracyjny, w ustawie nowelizującej, w art. 18 ust. 1 zawarto normę intertemporalną, w myśl której do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostatecznymi decyzjami administracyjnymi lub zawarciem umowy stosuje się przepisy ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych w brzmieniu dotychczasowym. Jest niewątpliwe, iż w sprawie wypłaty odprawy mieszkaniowej został złożony wniosek w dniu 2 sierpnia 2010 r. Zatem postępowanie w tej sprawie zostało wszczęte pod rządami przepisów znowelizowanych ustawą z dnia 22 stycznia 2010 r. i podlegało załatwieniu w drodze wydania decyzji przez właściwego dyrektora oddziału rejonowego Agencji. Porównanie przepisów art. 47 ust. 2 w brzmieniu przed nowelizacją jak i wg jego treści po nowelizacji wskazuje, że w każdym przypadku postępowanie inicjuje wniosek osoby ubiegającej się o świadczenie. Skoro tak – to jeśli pod rządami przepisów dotychczasowych P. R. nie złożył wniosku o wypłatę odprawy mieszkaniowej – to sprawa jego podlegała rozpatrzeniu w trybie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego i załatwieniu w drodze wydania decyzji. Podzielając w tej sprawie stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, należało przyjąć, że uznanie przez organ odwoławczy, że postępowanie z wniosku P. R., jako bezprzedmiotowe podlegało umorzeniu nastąpiło z naruszeniem przepisu art. 105 § 1 k.p.a., a naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy. Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił wydane w sprawie decyzje na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ zastosuje właściwe przepisy prawa materialnego uwzględniając stan prawny wprowadzony nowelą z dnia 22 stycznia 2010 r.