II SA/Wa 2015/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Olga Żurawska - Matusiak Sędziowie WSA Ewa Grochowska - Jung Jacek Fronczyk (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Dorota Kwiatkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 czerwca 2013 r. spraw ze skarg J. K. oraz J. K. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] października 2010 r. nr [...] w przedmiocie opróżnienia i przekazania w stanie wolnym lokalu mieszkalnego 1. oddala skargi, 2. przyznaje ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz radcy prawnego M. C. kwotę 240 zł (słownie: dwieście czterdzieści złotych) oraz kwotę 55,20 zł (słownie: pięćdziesiąt pięć złotych 20/100) stanowiącą 23% podatku VAT, tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] Komendant Stołeczny Policji, stosując art. 95 ust. 3 pkt 3, ust. 4 oraz art. 97 ust. 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t. j.: Dz. U. z 2007 r. Nr 43, poz. 277 ze zm.), § 14 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania kwater tymczasowych przeznaczonych dla policjantów (Dz. U. Nr 105, poz. 884 ze zm.) oraz art. 104 i 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), nakazał J. K. i J. K. opróżnienie i przekazanie w stanie wolnym lokalu mieszkalnego nr [...] przy ul. [...] w W. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, że J. K. i J. K. nie są i nigdy nie byli funkcjonariuszami Policji, nie posiadają również uprawnień do policyjnej renty rodzinnej. Stąd też są osobami zajmującymi powyższy lokal bez tytułu prawnego. W takiej sytuacji organ Policji wydaje decyzję o opróżnieniu lokalu mieszkalnego, stosownie do dyspozycji art. 95 ust. 3 pkt 3 ww. ustawy o Policji. J. K. i J. K. powyższą decyzję uczynili przedmiotem swoich odwołań do Komendanta Głównego Policji, podnosząc, że organ nie przedstawił im żadnej oferty przeniesienia się do lokalu zastępczego czy socjalnego. Zaznaczyli, że z uwagi na złą sytuację finansową nie są w stanie ponieść kosztów wynajmu lokalu, ani zakupu mieszkania na wolnym rynku. Komendant Główny Policji decyzją z dnia [...] października 2010 r. nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa i art. 95 ust. 3 pkt 3 i art. 97 ust. 5 ww. ustawy o Policji oraz § 14 ww. rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania kwater tymczasowych przeznaczonych dla policjantów, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, nie znajdując podstaw do uwzględnienia odwołań. W motywach decyzji organ odwoławczy podał, że przedmiotowy lokal mieszkalny został przydzielony ówczesnemu funkcjonariuszowi Urzędu ds. Bezpieczeństwa Publicznego – T. K. – na podstawie przydziału mieszkania pracowniczego z dnia [...] czerwca 1951 r. Do zamieszkiwania zostali uprawnieni I. K. – żona, dzieci: J., K., W. oraz B. G. – teściowa. T. K. zmarł w dniu [...] listopada [...] r. W chwili obecnej w przedmiotowym lokalu zamieszkują J. K. i jego syn J. K.. Okoliczności, w których organy Policji orzekają o opróżnieniu lokali mieszkalnych i tymczasowej kwatery, zostały określone w art. 95 ust. 2 pkt 1-8, art. 95 ust. 3 pkt 1-3 ww. ustawy o Policji oraz w przepisach szczególnych § 13 ww. rozporządzenia MSWiA z dnia 18 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów. Zgodnie z art. 95 ust. 3 pkt 3 ww. ustawy o Policji, decyzję o opróżnieniu lokalu mieszkalnego wydaje się w przypadku zajmowania lokalu mieszkalnego, o którym mowa w art. 90 ustawy, przez policjanta lub członków jego rodziny albo inne osoby – bez tytułu prawnego. Decyzję wydaje się w stosunku do wszystkich osób zamieszkałych w tym lokalu (art. 95 ust. 4 ww. ustawy o Policji). Brak tytułu prawnego do lokalu mieszkalnego pozostającego w dyspozycji organów Policji stanowi samodzielną przesłankę żądania opróżnienia takiego mieszkania w drodze postępowania administracyjnego, przy czym pojęcie "dyspozycji" należy rozumieć jako prawo wskazania przez organ Policji najemcy lokalu, a także prawo rezygnacji ze wskazania najemcy. J. K. i J. K. nie posiadają tytułu prawnego do lokalu mieszkalnego nr [...] przy ul. [...] w W.. Tytuł prawny do zasiedlenia takiego lokalu stanowi albo decyzja administracyjna o jego przydziale lub legitymowanie się uprawnieniami do jego zajmowania, wynikającymi z ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (t. j.: Dz. U. z 2004 r. Nr 8, poz. 67 ze zm.). Chodzi tu o posiadanie uprawnień do emerytury policyjnej lub renty rodzinnej po zmarłym funkcjonariuszu, który w chwili śmierci spełniał warunki do uzyskania emerytury lub renty policyjnej, albo też był emerytem, ewentualnie rencistą policyjnym. Natomiast fakt zamieszkiwania i zameldowania w lokalu nie świadczy o posiadaniu tytułu prawnego do jego zajmowania. Tytułu takiego nie stanowi również ponoszenie opłat za eksploatację lokalu. W skargach do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję J. K. i J. K. wnieśli o jej uchylenie. J. K. wskazał na swój wiek – 65 lat – i niską emeryturę, która uniemożliwia mu zakup mieszkania na rynku nieruchomości, natomiast J. K. powołał się na związek z organami będącymi w strukturach MSWiA, albowiem w [...] r. w okresie od dnia [...] czerwca do dnia [...] sierpnia był pracownikiem Ośrodka Wczasowego MSW w P. Ponadto, na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie w dniu 11 kwietnia 2011 r. skarżący podnieśli, że w [...] r. nie zgodzili się na proponowany lokal zastępczy, gdyż był on za mały dla potrzeb całej rodziny. Wskazali, że jako spadkobiercy, wcześniej stale zamieszkujący z T. K., aż do chwili jego śmierci, mają prawo do zamieszkiwania w przedmiotowym lokalu i gdyby lokal ten został przekazany przez Policję [...], korzystaliby z ochrony przewidzianej w ustawie z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (t. j.: Dz. U. z 2005 r. Nr 31, poz. 266 ze zm.). W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Policji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zaprezentowaną w zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu 11 kwietnia 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, stosując art. 111 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zarządził połączenie spraw ze skarg J. K. i J. K. o sygnaturach akt II SA/Wa 306/11 i II SA/Wa 307/11, celem ich wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia, decydując o prowadzeniu ich pod wspólną sygnaturą akt II SA/Wa 306/11. Wyrokiem z dnia 11 kwietnia 2011 r. o sygn. akt II SA/Wa 306/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę J. K. i J. K. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] października 2010 r. nr [...] w przedmiocie opróżnienia i przekazania w stanie wolnym lokalu mieszkalnego. Powyższy wyrok stał się przedmiotem skargi kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego, wniesionej przez ustanowionego z urzędu pełnomocnika J. K. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 5 października 2012 r. o sygn. akt I OSK 2244/11 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, wskazując, że WSA w Warszawie rozstrzygał w dwóch sprawach ze skarg J. K. i J. K., natomiast w sentencji orzeczenia określił, że oddala skargę, zaś w jego uzasadnieniu podał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zdaniem NSA, tego rodzaju uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem po połączeniu spraw ze skarg nie utraciły one swej odrębności, co obligowało Sąd I instancji do wydania rozstrzygnięcia co do każdej z nich. Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału II Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia [...] listopada 2012 r. sprawie o sygnaturze akt II SA/Wa 306/11 została nadana nowa sygnatura akt II SA/Wa 2015/12. W piśmie procesowym z dnia [...] czerwca 2013 r., będącym załącznikiem do protokołu rozprawy z dnia 17 czerwca 2013 r., pełnomocnik J. K. zarzucił naruszenie art. 7 kpa, poprzez załatwienie sprawy w sposób naruszający słuszny interes stron, art. 8 kpa, poprzez prowadzenie postępowania administracyjnego w sposób podważający zaufanie obywateli do organów administracji publicznej, art. 77 § 1 i art. 80 kpa, poprzez uchybienie obowiązkowi wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy z uwagi na nieuwzględnienie kluczowych dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy okoliczności, a mianowicie, że J. K. w okresie od dnia [...]do [...] był pracownikiem Ośrodka Wczasowego MSW w P., a także, że zarówno J. K., jak i J. K. w [...] r. zaproponowano lokal zastępczy, czym potwierdzono ich tytuł prawny do lokalu mieszkalnego nr [...] przy ul. [...] w W.. W tym kontekście pełnomocnik J. K. podniósł również zarzut naruszenia prawa materialnego, a to art. 95 ust. 3 pkt 3 w związku z art. 95 ust. 4 ww. ustawy o Policji, poprzez ich nieuzasadnione zastosowanie w niniejszej sprawie i wydanie decyzji o opróżnieniu lokalu, podczas gdy skarżący posiada tytuł prawny do spornego lokalu. Wniósł o uchylenie obu wydanych w sprawie decyzji oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, jak również o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, które nie zostały opłacone ani w całości, ani w części. Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie w dniu 17 czerwca 2013 r. J. K. podtrzymał swoje zarzuty, twierdzenia i wnioski, jakie zawarł w skardze. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, rozpoznając sprawę ponownie, zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to w dacie jej wydania. Innymi słowy, sąd administracyjny nie orzeka co do istoty sprawy w zakresie danego przypadku, lecz jedynie kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego. Skargi analizowane pod tym kątem nie zasługują na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Przyjmuje się, że odstąpić od niej wojewódzki sąd administracyjny może wyłącznie, jeżeli po wydaniu wyroku przez Naczelny Sąd Administracyjny, a przed ponownym rozpoznaniem sprawy przez sąd I instancji, któremu została ona przekazana do ponownego rozpoznania (art. 185 § 1 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), miała miejsce zasadnicza zmiana oceny stanu faktycznego sprawy, lub zmienił się istotnie stan prawny albo w tym czasie, w innej sprawie, została podjęta przez skład poszerzony Naczelnego Sądu Administracyjnego uchwała zawierająca odmienną wykładnię prawa, niż dokonana przez Naczelny Sąd Administracyjny w jego "wiążącym" wyroku, albo gdy takiej odmiennej wykładni dokonał Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 października 2012 r. o sygn. akt II OSK 1023/11, publ. LEX nr 1234032; B. Gruszczyński, w: B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2009, wyd. 3, s. 566; H. Filipczyk, Granice związania sądu I instancji wykładnią prawa dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny – uwagi na tle orzecznictwa w sprawach podatkowych, "Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego" 2012, nr 2, s. 40-41). Żadna z tych okoliczności nie zachodzi w niniejszej sprawie. Zgodnie z art. 88 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t. j.: Dz. U. z 2007 r. Nr 43, poz. 277 ze zm.), policjantowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. Policjant w służbie przygotowawczej może otrzymać tymczasową kwaterę (ust. 2). W myśl art. 89 tej ustawy, członkami rodziny policjanta, których uwzględnia się przy przydziale lokalu mieszkalnego, są pozostający z policjantem we wspólnym gospodarstwie domowym: 1) małżonek; 2) dzieci (własne lub małżonka, przysposobione lub przyjęte na wychowanie w ramach rodziny zastępczej) pozostające na jego utrzymaniu, nie dłużej jednak niż do ukończenia przez nie 25 lat życia; 3) rodzice policjanta i jego małżonka będący na jego wyłącznym utrzymaniu lub jeżeli ze względu na wiek albo inwalidztwo, albo inne okoliczności są niezdolni do wykonywania zatrudnienia; za rodziców uważa się również ojczyma i macochę oraz osoby przysposabiające. Powyższe przepisy ustawy o Policji określają zatem krąg osób uprawnionych do zajmowania lokalu mieszkalnego, pozostającego w dyspozycji organów Policji. Do lokalu nr [...] przy ul. [...] w W. posiadał prawo T. K., któremu lokal ten został przydzielony. Po jego śmierci i śmierci jego żony, obecnie w przedmiotowym lokalu pozostaje syn funkcjonariusza – J. K. i J. K. – wnuk funkcjonariusza, a syn J. K. Żaden z nich nie posiada jednak tytułu prawnego do przedmiotowego lokalu, w rozumieniu cyt. art. 89 ww. ustawy o Policji, ani nie posiada prawa do jego zajmowania, w rozumieniu przepisów rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów (Dz. U. Nr 105, poz. 884 ze zm.), ani nie legitymuje się uprawnieniami do jego zajmowania, wynikającymi z ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (t. j.: Dz. U. z 2004 r. Nr 8, poz. 67 ze zm.). Żaden z nich nie jest funkcjonariuszem Policji w służbie stałej (art. 88 ust. 1 ww. ustawy Policji), żaden nie posiada decyzji administracyjnej o przydziale przedmiotowego lokalu (czym innym jest uprawnienie do lokalu przyznawane na podstawie art. 88 ust. 1 ustawy o Policji, którego to uprawnienia obaj skarżący nigdy nie posiadali, a czym innym uwzględnienie danej osoby przy przydziale lokalu na podstawie art. 89 pkt 2 ustawy o Policji) i żaden nie posiada uprawnień do emerytury policyjnej lub renty rodzinnej po zmarłym funkcjonariuszu, wszak regulacja zawarta w art. 29 ust. 1 i 2 ww. ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin przyznaje prawo do zajmowania mieszkań pozostających w dyspozycji organów Policji, poza policjantami w służbie stałej, jedynie emerytom i rencistom policyjnym oraz członkom rodzin uprawnionym do renty rodzinnej po funkcjonariuszach, którzy w chwili śmierci spełniali warunki wymagane do uzyskania emerytury lub renty policyjnej oraz po zmarłych emerytach lub rencistach. Konsekwencją zajmowania lokalu mieszkalnego, będącego w dyspozycji organów Policji, przez osoby, które nie posiadają do niego tytułu prawnego, jest wydanie decyzji o opróżnieniu lokalu. Zgodnie bowiem z art. 95 ust. 3 pkt 3 i ust. 4 ww. ustawy o Policji, w przypadku zajmowania lokalu mieszkalnego, o którym mowa w art. 90 ustawy, przez policjanta lub członków jego rodziny albo inne osoby – bez tytułu prawnego – wydaje się decyzję o opróżnieniu lokalu mieszkalnego. Decyzję wydaje się w stosunku do wszystkich osób zamieszkałych w tym lokalu. Okoliczności, na które powołują się obaj skarżący, nie mogą mieć w sprawie znaczenia prawnego, gdyż ani zła sytuacja materialna, ani wiek J. K., ani też fakt zamieszkiwania i zameldowania w lokalu nie świadczą o posiadaniu przez nich tytułu prawnego do jego zajmowania. Tytułu takiego nie stanowi także ponoszenie opłat za eksploatację lokalu, jak również nie świadczy o jego istnieniu to, że J. K. w okresie od dnia [...] r. do [...] był pracownikiem Ośrodka Wczasowego MSW w P. Tytułu prawnego do spornego lokalu nie stanowi także fakt, że zarówno J. K., jak i J. K. w [...] r. zaproponowano lokal zastępczy. Lokal mieszkalny nr [...] przy ul. [...] w W. pozostaje w dyspozycji Komendanta Stołecznego Policji, toteż w zakresie jego przydziału, jak i zamieszkiwania, w tym bez tytułu prawnego, zastosowanie mają przepisy ww. ustawy o Policji. W tym aspekcie powoływanie się na względy słusznościowe, czy też wynikające z zasad współżycia społecznego, nie może odnieść oczekiwanego przez skarżących skutku w postaci uwzględnienia ich skarg, bowiem w prawie administracyjnym tego rodzaju zasad nie stosuje się. Tym samym nie mogą mieć również znaczenia wyłączone w takim przypadku zasady najmu lokali wynikające z przepisów ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16, poz. 93 ze zm.), w szczególności z przepisu art. 691 kc, oraz wynikające z przepisów ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (t. j.: Dz. U. z 2005 r. Nr 31, poz. 266 ze zm.). W przedstawionym stanie rzeczy, wydane w sprawie decyzje odpowiadają prawu. Motywy ich podjęcia zostały w pełni wyjaśnione, zaś przytoczona argumentacja jest wyczerpująca. Zatem za nieuzasadnione należy uznać zarzuty zawarte w skargach, mające jedynie charakter polemiczny. Sąd nie dopatrzył się w działaniach organów uchybień, co oznacza, że Sąd nie stwierdził takich naruszeń prawa, które skutkowałyby koniecznością uwzględnienia skarg. Z tych względów, stosując art. 151 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji wyroku. Na podstawie art. 250 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. "c" i w związku z § 2 ust. 2 i 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.), Sąd przyznał pełnomocnikowi J. K. wynagrodzenie w wysokości 240 zł, powiększone o należny podatek od towarów i usług, tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu.