II SA/Wa 202/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janusz Walawski (spr.) Sędziowie WSA Stanisław Marek Pietras Adam Lipiński Protokolant starszy sekretarz sądowy Aneta Duszyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 października 2015 r. sprawy ze skargi M. G. na uchwałę Zarządu [...] z dnia [...] października 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na zamianę lokalu oraz nieumieszczenia na liście osób oczekujących na najem lokalu stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały Zarząd Dzielnicy [...] W. na podstawie § 6 ust. 1 pkt 2 i § 45 pkt 5 Statutu Dzielnicy [...] stanowiącego załącznik nr 6 do uchwały nr LXX/2182/2010 Rady m.st. Warszawy z dnia 14 stycznia 2010 r. w sprawie nadania statusów dzielnicom miasta stołecznego Warszawy; § 6 pkt 8 uchwały nr XLVI/1422/2008 Rady m. st. Warszawy z dnia 18 grudnia 2008 r. w sprawie przekazania dzielnicom m.st. Warszawy do wykonywania niektórych zadań i kompetencji m.st. Warszawy oraz § 8 ust. 1 pkt 1 lit. d i § 24 ust. 1 uchwały nr LVIII/1751/2009 Rady m.st. Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta stołecznego Warszawy, w dniu [...] października 2014 r. podjął uchwałę nr [...], którą nie wyraził M.G. zgody na zamianę lokalu oraz rozstrzygnął o niezakwalifikowaniu i nieumieszczeniu jej na liście osób oczekujących na najem lokalu. W uzasadnieniu skargi podano, że ww. jest najemcą lokalu nr [...] przy ul. [...], który składa się z 1 pokoju i kuchni o powierzchni użytkowej 30,75 m², w tym powierzchni mieszkalnej 18,49 m². Zgodnie z § 8 ust. 1 pkt 1 lit. d uchwały nr LVIII/1751/2009 Rady miasta stołecznego Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r. w ramach mieszkaniowego zasobu mogą być dokonywane zamiany lokali z inicjatywy najemcy, jeżeli celem zamiany jest uzasadniona poprawa warunków mieszkaniowych poprzez zamianę na lokal o większej powierzchni mieszkalnej lub użytkowej, jeśli spełnione są kryteria określone w § 4 z zastrzeżeniem § 5 ust. 2 pkt 3 i § 5 ust. 3a. Z załączonych do wniosku dokumentów wynika, że średni miesięczny dochód na członka gospodarstwa domowego nie przekracza minimum określonego w § 4 pkt 2 powołanej uchwały i wynosi 608,00 zł na osobę. Wnioskodawczyni w wyniku przymusowego przekwaterowania otrzymała w 2010 r. lokal, w którym obecnie zamieszkuje. Przedstawiono jej wówczas pięć propozycji lokali zamiennych, w pełni wyposażonych technicznie, o metrażu większym niż lokal obecnie zajmowany, jednak żadnej propozycji wnioskodawczyni nie przyjęła. Wniosek został przedstawiony do zaopiniowania przez Komisję Mieszkaniową. M.G. w dniu 12 stycznia 2015 r. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na uchwałę Zarządu [...] W. nr [...] z dnia [...] października 2014 r. Skarżąca w uzasadnieniu skargi podała, że spełnia warunki wynikające z § 8 ust. 1 pkt 1 a) uchwały m. st. Warszawy w sprawie zasad wynajmowania lokali i z tego względu zaskarżona uchwała nie może pozostać w obrocie prawnym. Podał również, że skarga została poprzedzona wezwaniem organu do usunięcia naruszenia prawa. Prezydent W. w odpowiedzi na skargę wniósł o jej odrzucenie, jako niepodlegającej kognicji sądów administracyjnych. Ponadto organ odniósł się do zarzutów skargi podając m.in., że brak lokali mieszkalnych, spełniających aktualnie obowiązujące standardy, zmusza władze samorządowe do oferowania lokali o obniżonym standardzie osobom ubiegającym się o lokale z zasobów W. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 3 § 1 i § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Na wstępie należało odnieść się do wniosku organu o odrzucenie skargi. Podając za postanowieniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 grudnia 2014 r. sygn. akt I OSK 3085/14, kwestie związane z zawieraniem umów najmu lokali, od dnia wejścia w życie ustawy z dnia 2 lipca 1994 r. o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. z 1995 r. Nr 86, poz. 433 ze zm.) poddane są instrumentom prawa cywilnego, chyba że przepisy szczególne stanowią inaczej. Ustawę tę z kolei zastąpiła ustawa z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2005 r. Nr 31, poz. 266), która jeszcze pełniej wspomnianą wyżej zasadę realizuje. Mając jednak na uwadze obowiązki samorządu terytorialnego w stosunku do mieszkańców danej jednostki samorządowej, w art. 4 ust. 1 i 2 ustawa ta przewiduje, iż tworzenie warunków do zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej należy do zadań własnych gminy, która - na zasadach przewidzianych w tej ustawie - zapewnia lokale socjalne i lokale zamienne, a także zaspokaja potrzeby mieszkaniowe gospodarstw o niskich dochodach. W związku z powyższym - na podstawie delegacji określonej w art. 20 ust. 3 i art. 21 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 powołanej ustawy - Rada m. st. Warszawy podjęła w dniu 9 lipca 2009 r. uchwałę nr LVIII/1751/2009 w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta stołecznego Warszawy, która - jako prawo miejscowe - określa zasady, na jakich są wynajmowane mieszkańcom W. lokale, znajdujące się w dyspozycji Miasta. Przy tym ich zasadniczą część stanowią lokale, o których wynajęcie ubiegają się osoby określone w § 4 cytowanej uchwały, tj. pozostające w trudnych warunkach mieszkaniowych i materialnych. W tym też przypadku wspomniana uchwała określa tryb rozpoznawania i załatwiania wniosków o zawarcie umowy najmu lokalu, jak również reguluje sposób poddania tego rodzaju spraw kontroli społecznej. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 21 lipca 2008 r., sygn. akt I OPS 4/08 przedmiotem uchwały organu wykonawczego jednostki samorządu gminnego (jej jednostki pomocniczej) jest zakwalifikowanie i umieszczenie na liście osób oczekujących na najem lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy. Uchwała ta, niebędąca decyzją administracyjną, a aktem organu jednostki samorządu terytorialnego innym niż akt prawa miejscowego, jest aktem z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a.) i kończy pierwszy etap postępowania, obowiązującego przy udzielaniu pomocy mieszkaniowej przez gminę. Działanie organu wykonawczego jednostki samorządowej (w tym wypadku zarządu dzielnicy) nie stanowi więc oferty zawarcia umowy najmu ani negocjacji, a zatem nie ma charakteru cywilnoprawnego, a ma charakter administracyjnoprawny. Taka uchwała rozstrzyga bowiem o tym, czy określonej osobie może być udzielona pomoc w zakresie zaspokojenia jej potrzeb lokalowych z wykorzystaniem lokali znajdujących się w mieszkaniowym zasobie gminy. Dopiero po skierowaniu przez zarząd dzielnicy do zawarcia umowy najmu lokalu, następuje drugi etap postępowania, w którym wnioskodawca zawiera z zarządcą nieruchomości umowę najmu konkretnego lokalu, i ten etap, z uwagi, że kończy go zawarcie umowy, ma już zdecydowanie charakter cywilnoprawny. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy, podkreślić należy, że takie postępowanie, o jakim jest mowa w uzasadnieniu uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lipca 2008 r., należy odnieść również do sytuacji jaka miała miejsce w rozpoznawanym przypadku. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowany jest bowiem pogląd, że uchwała w przedmiocie zakwalifikowania do zamiany zajmowanego lokalu mieszkalnego jest aktem organu jednostki samorządu terytorialnego, podejmowanym w sprawie z zakresu administracji publicznej i podlega kontroli sądu administracyjnego pod względem zgodności z prawem (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 października 2014 r., sygn. akt I OSK 1392/14). Przechodząc do rozpoznania skargi podać należy na wstępie, że jakkolwiek w postępowaniu w sprawie ustalenia spełnienia przez wnioskodawcę przesłanek do zakwalifikowania go do zamiany lokalu z zasobów mieszkaniowych gminy (miasta) przepisów Kpa nie stosuje się, to jednak nie zwalnia to organu przy rozstrzyganiu sprawy w tym przedmiocie od dokładnego, wyczerpującego zebrania materiału dowodowego i wyjaśnienia stanu sprawy w uzasadnieniu podjętej uchwały. Niewyjaśnienie przez organ całokształtu okoliczności sprawy, a w szczególności nieprzeanalizowanie stanu faktycznego w świetle § 8 ust. 1 uchwały Rady Miasta Stołecznego z dnia 9 lipca 2009 r. nr LVIII/1751/2009, w ocenie Sadu powoduje, że podjęta uchwała nie powinna pozostawać w obrocie prawnym. Skarżąca zajmuje obecnie lokal kwalifikujący się do zamiany ze względu na wyposażenie techniczne i powierzchnię, co wynika wprost z pozytywnej opinii Komisji Mieszkaniowej, która wyraziła zgodę na zamianę lokalu na większy i z pełnym wyposażeniem technicznym. Natomiast z uzasadnienia zaskarżonej uchwały nie sposób wywnioskować dlaczego przedmiotowy wniosek skarżącej został rozpatrzony negatywnie. Organ nie przedstawił w nim żadnych argumentów prawnych przemawiających za takim rozstrzygnięciem sprawy. Takie rozpatrzenie sprawy stanowi naruszenie zasady mającej oparcie w art. 2 Konstytucji (zasada demokratycznego państwa prawnego). Uchybie to już samo w sobie uzasadnia wyeliminowanie przez Sąd z obrotu prawnego zaskarżonej uchwały. Dodać należy, że stosownie do § 22 ust. 1 i 2 przedmiotowej wnioski osób należy poddać wnikliwej analizie. W ocenie Sądu warunek określony w tym przepisie nie został przez organ spełniony, ponieważ lakonicznie uzasadnienie zaskarżonej uchwały nie pozwala na poznanie przyczyn podjęcia negatywnego dla skarżącej rozstrzygnięcia. Sprawa wymaga zatem ponownego rozstrzygnięcia przez organ poprzez dokonanie ponownej i pogłębionej analizy zebranego w sprawie materiału dowodowego i ewentualnego jego uzupełnienie. Uznając zatem skargę za zasadną, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 147 § 1 ustawy orzekł o stwierdzeniu nieważności zaskarżonej uchwały.