II SA/Wa 2020/07

II SA/Wa 2020/07 W Y R O K W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ 27 marca 2008 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Mierzejewska, Sędzia WSA Stanisław Marek Pietras, Asesor WSA Jarosław Trelka (spr.), Protokolant Michał Sułkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 marca 2008 r. sprawy ze skargi J. M. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] sierpnia 2007 r. Nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1) stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji, 2) zasądza od Komendanta Głównego Policji na rzecz skarżącego J. M. kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] grudnia 1988 r. Szef Rejonowego Urzędu Spraw Wewnętrznych w Z. przydzielił J. J. lokal mieszkalny przy ul. [...] w Z. (decyzja nr [...]). Decyzją tego samego organu z tej samej daty (decyzja [...]) przydzielono w tym samym budynku lokal na rzecz J. M. Następnie J. M. stał się wyłącznym właścicielem budynku przy ul. [...] w Z. J. M. wystąpił do Małopolskiego Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. o stwierdzenie nieważności decyzji nr [...]. W opinii skarżącego lokal przydzielony J. J. nigdy nie pozostawał w dyspozycji organów Milicji Obywatelskiej, a następnie Policji. Oznacza to, w jego ocenie, że decyzja nr [...] dotknięta jest wadą określoną w art. 156 § 1 punkt 2 Kpa. Decyzją z dnia [...] października 2002 r. Małopolski Komendant Wojewódzki Policji w K. odmówił stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji. Po wniesieniu przez J. M. odwołania od decyzji z [...] października 2002 r. Komendant Główny Policji (zwany też dalej "KGP"), decyzją z [...] stycznia 2003 r., uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ. Decyzją z [...] marca 2004 r. nr [...] organ I instancji ponownie odmówił stwierdzenia nieważności decyzji nr [...]. Decyzją z dnia [...] maja 2004 r. Komendant Główny Policji uchylił zaskarżoną decyzję z [...] marca 2004 r. oraz odmówił stwierdzenia nieważności decyzji – jak wynika z sentencji – "... nr [...] z dnia [...] marca 1988 roku Szefa Rejonowego Urzędu Spraw Wewnętrznych w Z.". Organ odwoławczy zauważył kilka błędów w decyzji z [...] marca 2004 r., tj. m.in. wadliwie przywołaną podstawę prawną, niewłaściwą wykładnię przepisów ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99 ze zm.). Oceniając istotę sprawy, tj. wystąpienie przesłanki stwierdzenia nieważności przydziału lokalu, organ odwoławczy uznał, że taka przesłanka nie wystąpiła. W dacie wydania decyzji nr [...] nieruchomość, na której znajduje się budynek z przedmiotowym lokalem, była własnością Skarbu Państwa, co potwierdza odpis z księgi wieczystej z dnia [...] grudnia 1992 r. Administrowaniem i zarządem nieruchomością zajmował się Urząd Miasta i Gminy Z. Choć z pisma z dnia [...] marca 1993 r. Komendanta Rejonowego Policji w Z., jak też z pisma z dnia [...] września 1991 r. Komendanta Wojewódzkiego Policji w N. wynika, że nieruchomość nie znajduje się w administracji jednostek Policji, które nie partycypują w kosztach remontów, to jednak – w ocenie organu – nie stoi to na przeszkodzie wykonywaniu prawa dyspozycji, które z natury dotyczy cudzej rzeczy. Organ powołał się przy tym na orzecznictwo sądów powszechnych traktujące o istocie prawa dyspozycji, które użyte zostało w ustawie z dnia 31 lipca 1985 r. o służbie funkcjonariuszy Służby Bezpieczeństwa i Milicji Obywatelskiej Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej (Dz. U. Nr 38, poz. 181 ze zm.), na podstawie której wydano decyzję nr [...]. Prawo dyspozycji oznacza uprawnienie do każdorazowego wskazywania najemcy. Dyspozycyjność powstaje na drodze porozumienia pomiędzy właściwym organem Policji, a organem administracji państwowej lub samorządowej i jest z reguły wyrazem praktyki gospodarowania zasobami mieszkaniowymi na danym terenie. Zeznania świadków nie doprowadziły do niewątpliwego ustalenia, czy prawo dyspozycji rzeczywiście przysługiwało organom Policji, nie stwierdzono też istnienia odpowiednich dokumentów w tym zakresie, ale sam fakt wydania decyzji o przydziale, a także pismo Burmistrza Z. z [...] listopada 1991 r. stwierdzające, że nieruchomość została oddana w użytkowanie jednostce Milicji Obywatelskiej, która ją zasiedliła, wskazują, że istniały podstawy do wydania decyzji nr [...]. KGP uznał też, że decyzja ta została wydana przez właściwy organ. W efekcie odmówił stwierdzenia nieważności decyzji nr [...], choć oznaczył ją datą [...] marca 1988 r. J. M. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję z dnia [...] maja 2004 r. Wyrokiem z dnia 4 października 2005 r. w sprawie o sygn. akt I SA/Wa 1490/04, Sąd ten uchylił decyzję z dnia [...] maja 2004 r. uznając, że stroną postępowania nadzorczego powinien też być J. J. Decyzją z dnia [...] marca 2006 r. KGP ponownie uchylił zaskarżoną decyzję z [...] marca 2004 r. i odmówił stwierdzenia nieważności "...decyzji nr [...] z dnia [...] marca 1988 roku Szefa Rejonowego Urzędu Spraw Wewnętrznych w Z". Organ odwoławczy powtórzył argumentację zaprezentowaną w decyzji z dnia [...] maja 2004 r. Po wniesieniu przez J. M. skargi na decyzję z [...] marca 2006 r. wyrokiem z dnia 30 listopada 2006 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawie o sygn. akt II SA/Wa 1339/06 uchylił tę decyzję. Sąd wskazał w uzasadnieniu, że organ odwoławczy nie wykazał w przekonujący sposób, że decyzja nr [...] została wydana na podstawie prawa oraz w ramach przysługujących organowi kompetencji. Ocena materiału dowodowego zgromadzonego przez organ była niespójna, wybiórcza. Organ nie wyjaśnił, dlaczego dał wiarę jednym dowodom, a innym tej wiary odmówił. Organ jako zasadniczy dowód uznał pismo z [...] listopada 1991 r. choć w sprawie istniały też inne pisma, tj. z dnia [...] września 1991 r. i [...] marca 1993 r., które zostały przez organ całkowicie zignorowane. Organ nie zauważył ponadto, że Burmistrz Z., przesłuchany w charakterze świadka w postępowaniu cywilnym przed sądem powszechnym, zeznał, iż nic nie wie o przekazaniu nieruchomości organom MO, a pismo z [...] listopada 1991 r. jedynie podpisał, lecz nie sporządzał. W ocenie Sądu doprowadziło to do naruszenia zasady swobodnej oceny dowodów. Sąd nakazał też, w dalszym postępowaniu, zastosować prawidłowo art. 7, 8, 77 oraz 107 § 3 Kpa – zwłaszcza dokonać oceny zeznań świadków oraz wszystkich pism zgromadzonych w sprawie, a także uwzględnić ustalenia dokonane przez Sąd Rejonowy w Z. w sprawie I Ns 768/00, w szczególności wskazać, które fakty i dlaczego uznał za udowodnione, a którym dowodom odmówił wiarygodności. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2007 r. KGP ponownie uchylił zaskarżoną decyzję z [...] marca 2004 r., a nadto odmówił stwierdzenia nieważności "...decyzji nr [...] z dnia [...] marca 1988 r. Szefa Rejonowego Urzędu Spraw Wewnętrznych w Z.", a także umorzył postępowanie w sprawie jako bezprzedmiotowe. Organ wskazał w uzasadnieniu, że po wyroku z 30 listopada 2006 r. J. M. wystąpił z powództwem cywilnym do sądu powszechnego o eksmisję J. J. W wyniku tego powództwa Sąd Rejonowy w Z. nakazał J. J. opróżnić mieszkanie, a następnie Sąd Okręgowy w K., według organu, utrzymał w mocy wyrok Sądu I instancji. W ocenie organu odwoławczego doprowadziło to do stanu bezprzedmiotowości postępowania w rozumieniu art. 105 Kpa, gdyż po prawomocnym wyroku sądu w przedmiocie eksmisji J. J., bezprzedmiotowy stał się prowadzony spór co do tego, czy lokal pozostawał w dyspozycji organów Policji i czy mogły one nim dysponować. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję z dnia [...] sierpnia 2007 r. J. M. uznał, że będąc stroną postępowania nadzorczego powinien otrzymać zaskarżoną decyzję, tymczasem nie otrzymał jej. Ponadto zarzucił organowi, że nie dokonał merytorycznej oceny stanowiska zaprezentowanego w odwołaniu od decyzji z dnia [...] marca 2004 r., a ponadto, że organ niezasadnie uznał sprawę za bezprzedmiotową, ignorując prawomocne wyroki WSA w Warszawie. Fakt, że J. J. opuścił lokal, po wyroku eksmisyjnym, nie ma wpływu na ocenę ważności decyzji podjętej prawie 20 lat wcześniej. Nie zaszła bowiem bezprzedmiotowość, o której mowa w art. 105 Kpa. Po opuszczeniu lokalu J. J. nie był już stroną postępowania. Skarżący ocenił też, że organ nie wykonał zaleceń zawartych w wyroku z 30 listopada 2006 r. W końcu skarżący uznał, że osoby, które podpisały decyzje w imieniu organów obydwu instancji, nie dysponowały wymaganym upoważnieniem organów do takiego podpisania decyzji. Wskazał też na przewlekłość postępowania. W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej oddalenie i powtórzył swoją argumentację. Organ podniósł, że zaskarżoną decyzję otrzymał pełnomocnik skarżącego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej. Sąd analizuje zaskarżoną decyzję pod względem jej zgodności z prawem materialnym i formalnym, obowiązującym w dacie wydania tej decyzji. Stosownie natomiast do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga analizowana według powyższych kryteriów zasługuje na uwzględnienie, choć nie wszystkie podniesione w niej zarzuty są zasadne. W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że organ odwoławczy powinien dokładnie zastosować art. 138 Kodeksu postępowania administracyjnego. Przepis ten w enumeratywny, alternatywny sposób określa rodzaj rozstrzygnięć, jakie podjąć może organ odwoławczy – inne rozstrzygnięcia są niedopuszczalne. Tymczasem, abstrahując od zasadności uznania, że postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie stało się bezprzedmiotowe, Komendant Główny Policji w zaskarżonej decyzji uchylił decyzję organu I instancji i ocenił merytorycznie, iż decyzja nr [...] nie jest dotknięta żadną kwalifikowaną wadą prawną – odmówił więc stwierdzenia jej nieważności. W tym zakresie organ zastosował art. 138 § 1 punkt 2 Kpa. W dalszej części swojego rozstrzygnięcia organ umorzył jednak postępowanie jako bezprzedmiotowe. Zastosował więc art. 138 § 1 punkt 3 Kpa. W ten sposób organ rażąco naruszył art. 138 Kpa. Orzecznictwo sądów administracyjnych jednoznacznie ocenia bowiem, że określone w art. 138 § 1 i § 2 Kpa rodzaje rozstrzygnięć są bezwzględnie wiążące w tym znaczeniu, że decyzja, która nie mieści się w ramach tego przepisu, stanowi rażące naruszenie prawa (por. np. wyrok NSA z 10 marca 1993 r., NSA 1245/92, IV SA 1252/92 niepublikowany). Rozstrzygnięcie organu odwoławczego zawarte w zaskarżonej decyzji, poza tym, że rażąco narusza przywołany przepis, jest ponadto wewnętrznie sprzeczne. Trudno jednoznacznie ocenić, czy właściwym orzeczeniem organu jest odmowa stwierdzenia nieważności decyzji nr [...], czy też umorzenie postępowania. Sąd zmuszony jest jednak wyrazić pogląd, że jeśli intencją organu było umorzenie postępowania nadzorczego, to wyroki Sądów powszechnych w przedmiocie eksmisji J. J. nie czynią tego postępowania bezprzedmiotowym. Nadal istnieją wszystkie konieczne elementy stosunku administracyjnoprawnego: strona postępowania nadzorczego, organ właściwy w tej sprawie i ciągle aktualne żądanie stwierdzenia nieważności decyzji nr [...]. Zasadnie wskazuje skarżący, że wyroki wydane prawie 20 lat po decyzji nr [...] nie mają żadnego wpływu na ocenę jej ważności, gdyż ocena ta musi być dokonana z punktu widzenia stanu faktycznego i prawnego z dnia wydania kwestionowanej decyzji, czyli z dnia [...] grudnia 1988 r. Ponadto konieczne jest wykonanie wszystkich wskazań Sądu, wyrażonych w wyroku z dnia 30 listopada 2006 r. Niewykonanie ich samo w sobie stanowi wystarczający powód uwzględnienia skargi. Należy też zauważyć, że Komendant Główny Policji po raz kolejny niewłaściwie oznacza decyzję, którą uchyla. Postępowanie nadzorcze dotyczy decyzji nr [...] z dnia [...] grudnia 1988 r., a nie z [...] marca 1988 r. Niezasadnie natomiast podnosi skarżący, że organ zobowiązany był doręczyć mu zaskarżoną decyzję. Z akt postępowania wynika, że organ doręczył ją pełnomocnikowi skarżącego, co jest w pełni skuteczne dla uznania, że decyzja została doręczona stronie (art. 40 § 2 Kpa). Niezasadny jest też zarzut zawarty w skardze, iż osoby podpisujące decyzje z [...] marca 2004 r. oraz z [...] sierpnia 2007 r. nie dysponowały odpowiednim upoważnieniem do ich podpisania. Odnośnie pierwszej z tych decyzji zauważyć należy, że była ona już dwukrotnie przedmiotem postępowania sądowego (postępowania zakończone wyrokami z 4 października 2005 r. oraz 30 listopada 2006 r.) i w żadnym z tych wyroków nie stwierdzono nieważności decyzji z [...] marca 2004 r. Tymczasem ewentualną nieważność decyzji sąd administracyjny zobowiązany jest stwierdzić z urzędu. Kwestionowanie ważności decyzji z [...] marca 2004 r. w niniejszym postępowaniu sądowym, m.in. poprzez zarzut braku upoważnienia dla osoby, która ją podpisała, jest więc niedopuszczalne (art. 170 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Odnośnie natomiast decyzji z [...] sierpnia 2007 r. zauważyć należy, że na wezwanie Sądu organ przedstawił odpis upoważnienia osoby, która podpisała tę decyzję w imieniu Komendanta Głównego Policji i wynika z niego, że istotnie takie upoważnienie zostało udzielone. Zaskarżona decyzja jest więc nieważna nie z powodu braku stosownego upoważnienia w rozumieniu art. 268a Kpa, lecz z powodu rażącego naruszenia art. 138 tego Kodeksu. W dalszym postępowaniu organ odwoławczy wykona wszystkie wskazania Sądu zawarte w wyroku z 30 listopada 2006 r., prawidłowo zastosuje art. 138 Kpa, a ponadto uwzględni wyrażone wyżej stanowisko, że wyroki Sądów powszechnych nie czynią postępowania nadzorczego bezprzedmiotowym. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 punkt 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 156 § 1 punkt 2 Kpa Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji. Odnośnie kosztów postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sąd nie orzekł o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji, gdyż - po pierwsze - niemożliwe jest odczytanie właściwej intencji organu, który w wewnętrznie sprzeczny sposób wypowiedział się co do ważności decyzji nr [...] i jednocześnie umorzył postępowanie administracyjne, po drugie zaś – decyzje negatywne dla strony (odmawiające spełnienia żądania) i umarzające postępowanie ze swojej istoty nie wymagają żadnego wykonywania.