II SA/Wa 2029/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janusz Walawski, Sędziowie WSA Danuta Kania (spr.), Andrzej Wieczorek, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 16 kwietnia 2019 r. sprawy ze skargi A. D. na postanowienie Szefa Krajowej Administracji Skarbowej z dnia [...] września 2018 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania oddala skargę Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest skarga A. D. na postanowienie Szefa Krajowej Administracji Skarbowej (dalej; "Szef KAS", "organ odwoławczy") nr [...] z dnia [...] września 2018 r. w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania. Powyższe postanowienie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym: Pismem nr [...] z dnia [...] maja 2017 r. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] (dalej: "DIAS", "organ I instancji"), działając na podstawie art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1948), dalej: "p.w.u.k.a.s.", złożył A. D. (dalej: "strona", "skarżąca"), propozycję określającą warunki zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej w Izbie Administracji Skarbowej w [...] (dalej: "IAS"). W dniu [...] czerwca 2017 r. strona złożyła oświadczenie o przyjęciu ww. propozycji pracy. Pozwem z dnia [...] września 2017 r. wniesionym do Sądu Rejonowego w [...][...] Wydział [...], skierowanym przeciwko IAS w [...], strona wniosła o ustalenie istnienia stosunku służby od dnia 1 czerwca 2017 r. i przywrócenie do służby w charakterze funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej od tego dnia na poprzednich warunkach służby i uposażenia. W uzasadnieniu pozwu wskazała, iż była funkcjonariuszem celnym od dnia 1 kwietnia 1995 r. W związku z wejściem w życie ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1947), dalej: "u.k.a.s.", z mocy prawa stała się funkcjonariuszem Służby Celno-Skarbowej pełniącym służbę w jednostce KAS. Podała, iż w dniu [...] maja 2017 r. otrzymała od DIAS propozycję określającą warunki zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej w IAS. W dniu [...] czerwca 2017 r. złożyła oświadczenie o przyjęciu propozycji zatrudnienia z zastrzeżeniem, iż przyjęcie propozycji jest bezpośrednią implikacją obecnego kształtu p.w.u.k.a.s. i u.k.a.s. oraz jej sytuacji życiowo-osobistęj. Zastrzegła także, iż będzie korzystać z wszelkich możliwych dróg prawnych aby odzyskać należny jej status funkcjonariusza. Wskazała, że w związku z przyjęciem propozycji służby, jej stosunek służbowy jako funkcjonariusza wygasł z dniem 31 maja 2017 r. i tym samym została ona zwolniona ze służby. Stwierdziła również, iż złożona jej propozycja zatrudnienia na podstawie umowy o pracę w oparciu o art. 165 ust. 7 p.w.u.k.a.s. była niedopuszczalna. Użyty przez ustawodawcę w ww. przepisie zwrot "odpowiednio" oznacza jasne wyróżnienie, że dotychczasowi pracownicy otrzymują propozycję pracy, a funkcjonariusze - propozycję służby. Zwolnienie ze służby w takim trybie, jest niezgodne z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Brak przedstawienia propozycji służby jest również oznaką dyskryminacji, gdyż inni funkcjonariusze propozycje służby otrzymali. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2018 r. sygn. akt [...] Sąd Rejonowy w [...][...] Wydział [...] stwierdził swoją niewłaściwość i przekazał sprawę Szefowi KAS zgodnie z właściwością. Podstawę powyższego stanowiło ustalenie, iż przyjęcie przez stronę propozycji pracy, skutkowało - na podstawie art. 171 p.w.u.k.a.s. - przekształceniem jej stosunku służbowego w stosunek pracy. Brak przedstawienia stronie propozycji służby skutkował wygaśnięciem jej stosunku służbowego (art. 170 ust. 1 pkt 1 p.w.u.k.a.s.). Przedstawienie propozycji zatrudnienia (i jej przyjęcie) nie może skutkować uznaniem kontynuacji pracy strony w rozumieniu podstawy jej świadczenia, gdyż stosunek pracy i stosunek służbowy stanowią całkowicie odrębne podstawy świadczenia pracy. Konsekwencją powyższego jest uznanie, iż wygaśnięcie stosunku służbowego należy traktować jak zwolnienie ze służby (art. 170 ust. 3 p.w.u.k.a.s.). Sąd stwierdził również, że w niniejszej sprawie nie została wydana formalna decyzja o zwolnieniu ze służby. Jednakże przepis odsyłający ww. ustawy każe traktować wygaśnięcie stosunku służbowego, wskutek braku propozycji pełnienia służby, jak zwolnienie ze służby. Zatem złożona skarżącej pisemna propozycja, określająca nowe warunki zatrudnienia w IAS na podstawie umowy o pracę, jest decyzją w rozumieniu art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.), dalej: "k p a ", która podlega zaskarżeniu. Podsumowując Sąd wskazał, że w przedmiotowej sprawie nastąpiło wygaśnięcie stosunku służbowego powódki, które należy potraktować jak zwolnienie ze służby, a właściwym do rozpoznania roszczenia będzie Szef KAS jako organ właściwy do rozpoznania odwołania od decyzji o zwolnieniu ze służby. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2018 r. sygn. akt [...], Sąd Okręgowy w [...][...] Wydział [...], oddalił zażalenie DIAS na ww. postanowienie. Wskazanym na wstępie postanowieniem znak [...] z dnia [...] września 2018 r. Szef KAS, działając na podstawie art. 134 k.p.a., w związku ze złożonym pozwem (odwołaniem) strony z dnia [...] września 2017 r., stwierdził niedopuszczalność odwołania. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, iż jest związany postanowieniem sądu powszechnego, uznającym go za organ właściwy do rozpatrzenia odwołania (pozwu) strony i w jego właściwości mieści się podjęcie rozstrzygnięcia w zakresie oceny prawnej przedmiotowego odwołania. Stwierdził, iż skarżąca otrzymała propozycję zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej w IAS, zatem ocenę możliwości prowadzenia postępowania administracyjnego, w tym również dopuszczalności jego badania merytorycznego przez Szefa KAS, należy dokonać przez pryzmat art. 165 ust. 7 w związku z art. 171 ust. 1 pkt 2 p.w.u.k.a.s. i stosownych przepisów k.p.a. Podał, iż zgodnie z treścią art. 165 ust. 3 p.w.u.k.a.s., pracownicy zatrudnieni w izbach celnych i urzędach kontroli skarbowej oraz funkcjonariusze celni pełniący służbę w izbach celnych albo komórkach urzędu obsługującego ministra właściwego do spraw finansów publicznych stali się z dniem wejścia w życie ustawy, o której mowa w art. 1, z zastrzeżeniem art. 170, odpowiednio pracownikami zatrudnionymi w jednostkach organizacyjnych Krajowej Administracji Skarbowej albo funkcjonariuszami Służby Celno-Skarbowej, pełniącymi służbę w jednostkach KAS i zachowali ciągłość pracy i służby. W myśl postanowień art. 170 ust. 2 p.w.u.k.a.s. funkcjonariusz, któremu przedłożono propozycję zatrudnienia składa w terminie 14 dni od dnia jej otrzymania oświadczenie o przyjęciu albo odmowie przyjęcia propozycji. Niezłożenie oświadczenia w tym terminie jest równoznaczne z odmową przyjęcia propozycji zatrudnienia. W przypadku natomiast przyjęcia propozycji zatrudnienia, z dniem określonym w propozycji, dotychczasowy stosunek służby przygotowawczej albo stałej przekształca się w stosunek pracy na podstawie umowy o pracę na czas nieokreślony albo określony, o czym stanowi art. 171 ust. 1 pkt 2 p.w.u.k.a.s. Postępowanie, w którym dyrektor izby administracji skarbowej składa pisemne propozycje określające nowe warunki zatrudnienia nie ma charakteru administracyjnego, jest jedynie postępowaniem wewnętrznym, odrębnym i niezależnym, odbywającym się w ramach wewnętrznych struktur, do którego nie mają zastosowania przepisy k.p.a. W przypadku przyjęcia przez funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej propozycji zatrudnienia, jego dotychczasowy stosunek w służbie stałej nie wygasa ani też nie ulega rozwiązaniu, lecz przekształca się w stosunek pracy na podstawie umowy o pracę. Organ odwoławczy podniósł, że złożona funkcjonariuszowi propozycja pracy nie ustala, nie stwierdza ani nie potwierdza uprawnień bądź obowiązków strony wynikających z przepisów prawa. Proponuje ona jedynie nowe warunki zatrudnienia. Skarżąca miała możliwość przyjęcia lub odmowy przyjęcia tej propozycji i tylko od jej woli zależało, czy złożona propozycja zostanie przyjęta, czy też nie. Nie jest to akt potwierdzający uprawnienia lub obowiązki, lecz proponujący jedynie nowe warunki zatrudnienia w przyszłości. W przypadku przedłożenia funkcjonariuszowi propozycji pracy nie dochodzi do jego zwolnienia ze służby. W sytuacji bowiem przyjęcia propozycji, stosunek służbowy funkcjonariusza przekształca się w stosunek pracy na podstawie umowy o pracę, natomiast w przypadku odmowy przyjęcia propozycji zatrudnienia - stosunek służbowy wygasa w oznaczonej dacie z mocy prawa, bez potrzeby wydawania w tym przedmiocie odrębnego aktu, w tym decyzji administracyjnej. Organ odwoławczy stwierdził, że nie można domniemywać formy decyzji administracyjnej do załatwienia sprawy jeśli ustawodawca wyraźnie nie wskazał, że dana kwestia powinna być rozstrzygana w takim trybie. Z art. 165 ust. 7 oraz art. 170 ust. 2 p.w.u.k.a.s. nie wynika prawny nakaz postępowania adresata tej propozycji. Co więcej osoba, do której zostaje skierowana propozycja ma swobodną wolę, zachowuje autonomię i niezależność przy podejmowaniu decyzji. To od podmiotu, do którego pisemna propozycja jest skierowana, zależy czy ją przyjmie w określonym w ustawie terminie, czy też nie. Organ przedstawiający taką propozycję nie kształtuje jednostronnie praw i obowiązków podmiotu administracyjnego, niezależnie od jego woli. Już samo odkodowanie znaczenia słowa "propozycja" jako sugestii, petycji, oferty sugeruje, że nie jest to nic wiążącego, nic do czego adresat propozycji byłby zobowiązany. Powyższe wskazuje w sposób jednoznaczny, iż w przypadku złożenia funkcjonariuszowi propozycji pracy, jak również jej przyjęcia bądź też odmowy przyjęcia, nie dochodzi do zwolnienia funkcjonariusza ze służby, lecz jego stosunek służbowy odpowiednio albo przekształca się w stosunek pracy na podstawie umowy o pracę, albo wygasa z mocy prawa. W żadnym z wymienionych przypadków nie mamy zatem do czynienia z decyzją administracyjną podlegającą kontroli instancyjnej, od której przysługiwałoby prawo wniesienia odwołania, a następnie skargi do sądu administracyjnego. W postępowaniu administracyjnym, zgodnie z art. 127 § 1 k.p.a., odwołanie jest środkiem zaskarżenia przysługującym wyłącznie od decyzji administracyjnej. Odwołanie jest zatem niedopuszczalne, gdy zostało wniesione od innych form działania organów administracji publicznej, czyli gdy czynność organu nie jest decyzją administracyjną w rozumieniu art. 104 § 1 i 2 k.p.a., a więc aktem indywidualnym rozstrzygającym władczo o konkretnym prawie lub obowiązku danego podmiotu, lecz stanowi np. czynność materialno-techniczną, czynność cywilną lub jest zwykłym pismem wyjaśniającym. Sytuacja taka będzie miała miejsce, gdy złożone zostanie żądanie wszczęcia postępowania w sprawie, która według przepisów prawa materialnego nie może być załatwiona w formie decyzji administracyjnej. Organ administracji publicznej może bowiem orzekać w procesowej formie decyzji administracyjnej tylko wówczas, gdy upoważnia go do tego przepis powszechnie obowiązującego prawa materialnego. W skardze złożonej na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie A. D. wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości zarzucając naruszenie: 1) art. 134 k.p.a., poprzez błędne przyjęcie, że w sprawie zachodzą przyczyny o charakterze podmiotowym i przedmiotowym uniemożliwiające rozpoznanie jej roszczenia z dnia [...] września 2017 r. o ustalenie istnienia stosunku służby i o przywrócenie do służby, które zdaniem Sądu należy traktować jako odwołanie funkcjonariusza od decyzji o zwolnieniu ze służby i tym samym brak rozpoznania tego odwołania, pomimo iż jest to sprawa administracyjna i Szef KAS miał obowiązek ją rozpoznać, w tym również z uwagi na fakt wiążącego przekazania sprawy temu organowi przez Sąd powszechny do rozpoznania; 2) art. 165 ust. 7 w związku z art. 170 ust. 3 i art. 171 ust. 1 pkt 1 p.w.u.k.a.s., poprzez błędne przyjęcie, iż propozycja pracy nie stanowi w swej istocie decyzji o zwolnieniu ze służby, w sytuacji gdy taki jest dokładnie jej prawny skutek; 3) art. 60 w związku z art. 77 ust. 2 oraz art. 78 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej poprzez pozbawienie skarżącej prawa do rozpatrzenia sprawy (do rozpatrzenia jej odwołania) i to pomimo faktu, że Sąd powszechny przesłał odwołanie do rozpoznania Szefowi KAS w sposób wiążący oraz poprzez naruszenie w ten sposób zasady równego dostępu do służby publicznej (która obejmuje swym zakresem również procedurę zwalniania z takiej służby). W uzasadnieniu złożonego środka zaskarżenia skarżąca podała, iż na podstawie wydanego w sprawie postanowienia Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...] stycznia 2018 r. sygn. akt [...] oraz utrzymującego je w mocy przez Sąd Okręgowy w [...] postanowienia z dnia [...] kwietnia 2018 r. sygn. akt [...] jej sprawa została wyłączona z kognicji Sądu powszechnego i przekazana do rozpoznania Szefowi KAS z "nakazem" jej rozpoznania, jako organ właściwy. Organ odwoławczy uchylił się jednak od obowiązku nałożonego przez prawomocne orzeczenie Sądu, co w jej ocenie jest jawnym łamaniem prawa oraz naruszeniem konstytucyjnego uprawnienia do skarżenia orzeczeń wydanych w pierwszej instancji. Wskazała, iż nie zgadza się z argumentacją Szefa KAS, która jest błędna. Przekazanie sprawy przez sąd powszechny zobowiązuje bowiem organ do merytorycznego rozpoznania sprawy. Nie ma on prawa uniknąć tej sytuacji. Ponadto propozycja pracy niezależnie od tego, czy jest przyjęta, czy nie, zawsze wywołuje efekt prawny w postaci zwolnienia funkcjonariusza ze służby, który powinien być poparty decyzją administracyjną. Skarżąca stwierdziła, że zwolnienie jej ze służby jest niezgodne z prawem. Ze swoim doświadczeniem, kwalifikacjami i przebiegiem służby powinna otrzymać propozycję służby w KAS. Podkreśliła, iż jej sprawa ma charakter administracyjny zarówno w wymiarze podmiotowym, jak i przedmiotowym. Podniosła, iż otrzymała mianowanie do służby i podstawa prawna takiego stosunku służbowego ma charakter administracyjno-prawny. Jest to stosunek, w którym organ jednostronnie i władczo kształtuje sytuację prawną funkcjonariusza. Na tle poprzednio obowiązującej ustawy NSA zajął stanowisko, że w procesie transformacji Służby Celnej każdy funkcjonariusz powinien otrzymać indywidualną decyzję administracyjną określającą miejsce pełnienia służby, stopień oraz uposażenie, NSA wyraźnie też wskazał, iż w stosunku do funkcjonariuszy celnych nie obowiązują żadne mechanizmy prawne tzw. wypowiedzenia zmieniającego określonego w Kodeksie pracy. W związku z tym również rozwiązanie stosunku służbowego powinno następować w drodze decyzji administracyjnej. W konsekwencji zarówno akt mianowania do służby, jak i akt zwalniający ze służby należą do kategorii decyzji administracyjnej. W odpowiedzi na skargę Szef KAS wniósł o oddalenie skargi podtrzymując stanowisko jak w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 rM poz. 2107 ze zm.), dalej: "p.u.s.a." oraz art, 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. W myśl art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności (§ 2). Stosownie do art. 119 pkt 3 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Skarga oceniana w świetle powyższych kryteriów nie zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności wskazać należy, iż przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie było postanowienie Szefa KAS o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania. Odwołaniem tym był w istocie pozew skarżącej z dnia [...] września 2017 r. - złożony pierwotnie do sądu powszechnego, który sąd ten przekazał zgodnie z właściwością Szefowi KAS, jako "odwołanie" od decyzji o zwolnieniu skarżącej ze służby w Służbie Celno-Skarbowej, w sytuacji w której skarżącej przedstawiona została propozycja określająca warunki zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej w IAS w [...]. Istota sprawy sprowadza się zatem do ustalenia czy przepisy prawa administracyjnego (zarówno materialne, jak i procesowe) dopuszczają możliwość merytorycznej kontroli przedmiotu odwołania. Dla rozstrzygnięcia tego zagadnienia istotne jest ustalenie, czy przedłożenie skarżącej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia w organach KAS może stanowić podstawę do odwołania się funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej, a ponadto, czy ta propozycja jest decyzją administracyjną, czy też aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, od której przysługują dalsze środki odwoławcze. Odpowiedzi na to pytanie należy poszukiwać w administracyjnym prawie materialnym dotyczącym KAS, a zwłaszcza w preambule ustawy o KAS, określającej cele tej regulacji prawnej oraz w ustawie - Przepisy wprowadzające ustawę o KAS. Mocą ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz.U. z 2016 r., poz. 1947 ze zm.) w miejsce funkcjonujących: administracji podatkowej, Służby Celnej i kontroli skarbowej powołano administrację skonsolidowaną - KAS, podporządkowaną ministrowi właściwemu do spraw finansów publicznych. Preambuła u.k.a.s. wskazuje, że u podstaw regulacji leży doniosłość konstytucyjnego obowiązku ponoszenia ciężarów i świadczeń publicznych, w szczególności podatków i należności celnych, troska o bezpieczeństwo finansowe Rzeczypospolitej Polskiej oraz ochrona bezpieczeństwa obszaru celnego Unii Europejskiej, w celu zapewnienia nowoczesnego i przyjaznego wykonywania obowiązków podatkowych i celnych, a także efektywnego poboru danin publicznych. W rozumieniu art. 2 ust. 2 i 3 u.k.a.s., Krajowa Administracja Skarbowa stanowi wyspecjalizowaną administrację rządową wykonującą zadania z zakresu realizacji dochodów z tytułu podatków, należności celnych, opłat oraz niepodatkowych należności budżetowych, ochrony interesów Skarbu Państwa oraz ochrony obszaru celnego Unii Europejskiej, a także zapewniającą obsługę i wsparcie podatnika i płatnika w prawidłowym wykonywaniu obowiązków podatkowych oraz obsługę i wsparcie przedsiębiorcy w prawidłowym wykonywaniu obowiązków celnych. W jej ramach wyodrębniono Służbę Celno-Skarbową, będącą jednolitą i umundurowaną formacją, którą tworzą funkcjonariusze. Z art. 160 u.p.w.k.a.s. wynika, źe zniesiono m.in. stanowisko Szefa Służby Celnej, dyrektorów izb celnych, naczelników urzędów celnych, urzędy celne wraz z podległymi oddziałami celnymi. Organy KAS określono m.in. w art. 162 u.p.w.u.k.a.s. i w art. 11 ust. 1 u.k.a.s. Nowa struktura organizacyjna i zadania nałożone na organy KAS wymagały dostosowania do niej dotychczasowego stanu zatrudnienia pracowników i funkcjonariuszy. Regulacja prawna w tym przedmiocie została zawarta w rozdziale 3 u.p.w.u.k.a.s. Zgodnie z art. 165 ust. 3 u.p.w.u.k.a.s., pracownicy zatrudnieni w izbach celnych oraz urzędach kontroli skarbowej oraz funkcjonariusze celni pełniący służbę w izbach celnych albo w komórkach urzędu obsługującego ministra właściwego do spraw finansów publicznych stali się z dniem wejścia w życie ustawy, tj. z dniem 1 marca 2017r., z zastrzeżeniem art. 170, odpowiednio pracownikami zatrudnionymi w jednostkach organizacyjnych KAS, zwanych dalej .jednostkami KAS", albo funkcjonariuszami Służby Celno-Skarbowej, zwanymi dalej "funkcjonariuszami", pełniącymi służbę w jednostkach KAS i zachowali ciągłość pracy i służby. Przy czym należy wskazać, że użyte w tym przepisie słowo "odpowiednio" przyporządkowuje pracowników/funkcjonariuszy do określonych jednostek organizacyjnych jedynie na czas od dnia wejścia w życie ustawy o KAS do dnia złożenia i przyjęcia propozycji nowych warunków pracy/służby. Analiza przepisów art. 165 ust. 7 w zw, z art. 165 ust. 1, art. 170 ust. 1-3 oraz art.171 ust. 1 u.p.w.u.k.a.s., w zestawieniu z zadaniami zastrzeżonymi dla funkcjonariuszy w ustawie o KAS, prowadzi do wniosku, że ustawodawca wprowadził szczególną, nadzwyczajną podstawę ustawową o charakterze przejściowym, umożliwiającą przekształcenie stosunku służbowego funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej w stosunek pracy, pracownika w stosunek służby, poprzez przedstawienie przez właściwy organ w zakreślonym terminie - do 31 maja 2017 r. propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia lub nowe warunki pełnienia służby, a także konstrukcję normatywną wygaśnięcia z mocy prawa stosunków służby i stosunków pracy. Zatem powyższe przepisy mają charakter lex specialis, co do doboru kadr nowej administracji skarbowej. Właściwy organ został uprawniony do złożenia każdej z wymienionych w nim grup adresatów zarówno propozycji służby, jak i propozycji zatrudnienia. Jednocześnie ustawodawca organom wymienionym w art. 165 ust. 7 u.p.w.u.k.a.s. przyznał autonomiczne prawo do określenia rodzaju propozycji, która ma być przedstawiona konkretnej osobie. W ramach realizacji przedstawionych wyżej zmian strukturalnych, organizacyjnych i kadrowych ustawodawca nie wykluczył możliwości złożenia funkcjonariuszowi propozycji zatrudnienia w ramach stosunku pracy, a nie służby. Powyższe stwierdzenie znajduje potwierdzenie także w treści art. 169 ust. 3 u.p.w.u.k.a.s., w którym ustawodawca wprost odnosi się do kategorii funkcjonariuszy, którym została przedstawiona propozycja zatrudnienia. Użyty w art. 165 ust. 7 u.p.w.u.k.a.s. zwrot "odpowiednio" dotyczy właściwości organu, w którego dyspozycji pozostają pracownicy i funkcjonariusze, którym należy złożyć propozycję i nie ogranicza organu w wyborze rodzaju proponowanej podstawy zatrudnienia. Nie oznacza to zatem, że w przypadku funkcjonariuszy przedkładana propozycja może dotyczyć wyłącznie nowych warunków służby. Natomiast użyty w tym przepisie spójnik "albo" służy zapewnieniu, że jeden adresat może otrzymać tylko jedną z alternatywnych propozycji. Powołane wyżej przepisy nie wskazują możliwości weryfikacji powyższych działań organu w trybie administracyjnym i administracyjnosądowym, w przeciwieństwie do sytuacji określonej i wyraźnie uregulowanej przez ustawodawcę w art 169 ust. 4 u.p.w.u.k.a.s. i odnoszącej się do propozycji pełnienia służby w Służbie Celno- Skarbowej, która stanowi decyzję ustalającą warunki pełnienia służby, i od której w terminie 14 dni od dnia przyjęcia propozycji przysługuje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wskazać również należy, że ustawodawca odnośnie propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia, o której mowa w art. 165 ust. 7 u.p.w.u.k.a.s., nie zastrzegał dla niej formy decyzji, nie przewidział możliwości jej zaskarżenia w postępowaniu administracyjnym, czy też wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Szczegółowej klasyfikacji w tym przedmiocie dokonał jedynie w przypadku propozycji określającej nowe warunki pełnienia służby w art. 169 ust. 4-7 u.p.w.u.k.a.s., który przewiduje, że propozycja pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej stanowi decyzję ustalającą warunki pełnienia służby. W terminie 14 dni od dnia przyjęcia propozycji przysługuje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, którego złożenie nie wstrzymuje wykonania decyzji. Do postępowania w tego rodzaju sprawie stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Od decyzji wydanej w postępowaniu z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy przysługuje prawo wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Analiza powołanych wyżej przepisów prawa wskazuje zatem na brak możliwości odwołania od propozycji zatrudnienia. Pisemna propozycja określająca warunki zatrudnienia nie jest bowiem decyzją administracyjną w rozumieniu art. 104 § 1 k.p.a., która podlega zaskarżeniu. Nie można jej również traktować jako rozstrzygnięcia w przedmiocie zwolnienia funkcjonariusza ze służby. Takie stanowisko potwierdza również aktualne orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego (postanowienie z dnia 17 maja 2018 r., sygn. akt I OSK 1556/18, publ. CBOSA), w którym przyjęto, że pisemna propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia nie jest władczą formą rozstrzygnięcia organu administracji o wiążących dla jej adresata konsekwencjach. Nie rozstrzyga sprawy, ani nie kończy w żaden inny sposób postępowania w danej sprawie. Przepisy prawa nie wskazują, tak jak jest to w przypadku propozycji określającej warunki pełnienia służby, że stanowi ona decyzję administracyjną. Pisemna propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia bezpośrednio nie dotyczy praw i obowiązków administracyjnoprawnych jej adresata, gdyż te - wchodząc w skład dotychczasowego stosunku służbowego - zostają bezpośrednio poddane ukształtowaniu z mocy prawa albo w wyniku przyjęcia propozycji (art. 171 ust. 1 u.p.w.u.k.a.s.), albo w wyniku jej odrzucenia (art. 170 ust. 1 - 3 u.p.w.u.k.a.s.). Propozycja zatrudnienia mieści się w sferze władztwa służbowego (pracowniczego), stanowi jedynie etap realizacji ustawowego stanu faktycznego, którego dopełnieniem jest oświadczenie funkcjonariusza (pracownika) o przyjęciu propozycji (art. 171 ust. 1) albo o odmowie przyjęcia propozycji, albo niezłożenie oświadczenia (art. 170 ust. 1 - 2). Organ przedkładający propozycję zatrudnienia występuje w charakterze pracodawcy, a nie jako organ administracji publicznej. O ile można argumentować, że czynność ta ma charakter administracyjnoprawny i zindywidualizowany (jako dotycząca trwającego jeszcze stosunku służbowego), o tyle nie sposób przyjąć, aby czynność ta dotyczyła bezpośrednio praw lub obowiązków administracyjnoprawnych i konkretyzowała prawa lub obowiązki administracyjnoprawne wynikające z przepisów prawa. Propozycja zatrudnienia zmierza bowiem do przekształcenia istniejącego stosunku służbowego w stosunek pracy w służbie cywilnej albo do zakończenia tego stosunku w drodze jego wygaśnięcia z mocy prawa (w razie odmowy przyjęcia propozycji). Nie można zatem twierdzić, że czynność ta bezpośrednio dotyczy praw i obowiązków administracyjnoprawnych, gdyż te - wchodząc w skład dotychczasowego stosunku służbowego - jak już wskazano zostają bezpośrednio poddane ukształtowaniu z mocy prawa albo w wyniku przyjęcia propozycji, albo w wyniku jej odrzucenia. Dopiero propozycja wraz z dopełniającym ją elementem w postaci odpowiedniej reakcji funkcjonariusza (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2000 r., sygn. akt K 1/99; publ. OTK 2000/2/59) tworzy pełny stan faktyczny, który wywołuje skutki z mocy samego prawa (przekształcenie stosunku służbowego/pracowniczego albo jego wygaśnięcie). W tym sensie czynność organu polegająca na złożeniu propozycji, o której mowa w art. 165 ust. 7 u.p.w.u.k.a.s., nie jest samodzielną czynnością administracyjnoprawną dotyczącą bezpośrednio praw lub obowiązków, które wynikają z przepisów prawa. Prawa i obowiązki funkcjonariusza nie są w żaden sposób przez tę propozycję konkretyzowane, gdyż samo jej złożenie nie wywołuje samodzielnie skutków o charakterze prawno-kształtującym. Warto również powołać stanowisko przedstawione przez Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 18 stycznia 2018 r. sygn. akt I OSK 2587/17 (publ. CBOSA), w którym wskazano, że "złożona funkcjonariuszowi celnemu propozycja zatrudnienia na nowych warunkach - w ramach pracowniczego stosunku zatrudnienia z uwagi na jej charakter, nie stanowi decyzji administracyjnej w rozumieniu przepisów k.p.a. Przedstawiona funkcjonariuszowi celnemu na podstawie ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS propozycja zatrudnienia w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie stanowi też aktu lub czynności o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt. 4 p.p.s.a. Nie dotyczy ona bowiem bezpośrednio praw i obowiązków administracyjnoprawnych wynikających z przepisów prawa, a przede wszystkim pozostaje w sferze podległości służbowej - art. 5 pkt 2 p.p.s.a. Stosownie do powołanego przepisu sądy administracyjne nie są właściwe w sprawach wynikających z podległości służbowej między przełożonymi i podwładnymi. W analizowanym przypadku organ przedkładający propozycję występuje w charakterze pracodawcy, a nie jako organ administracji publicznej. (...) Tym samym propozycja o jakiej mowa w art. 165 ust. 7 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS nie stanowi czynności w rozumieniu art. 3 § 2 pkt. 4 p.p.s.a., co oznacza że skarga funkcjonariusza celnego na propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby jest niedopuszczalna. Konsekwencją powyższego jest także niedopuszczalność odwołania się przez funkcjonariusza od pisemnej propozycji kontynuacji zatrudnienia na nowych warunkach". Reasumując wskazać należy, że w niniejszej sprawie, przekazanej Szefowi KAS przez Sąd powszechny (w trybie art. 464 § 1 k.p.c.), w fazie wstępnej jej rozpatrzenia ujawniły się przyczyny wskazujące na niedopuszczalność wniesionego odwołania, o których mowa w art. 134 k.p.a. W takiej sytuacji merytoryczne rozpatrzenie środka zaskarżenia przez organ nie było możliwe, bowiem prowadziłoby do wydania decyzji, dotkniętej wadą nieważności, tj. z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Jak bowiem podkreśla się w orzecznictwie, złożenie odwołania od decyzji nieistniejącej skutkuje stwierdzeniem jego niedopuszczalności w drodze postanowienia (por. wyrok NSA z dnia 27 kwietnia 2017 r. sygn. akt I OSK 770/16; publ. CBOSA). W tym stanie rzeczy Szef KAS, wobec nieistnienia w obrocie prawnym decyzji administracyjnej dotyczącej stosunku służbowego skarżącej, miał podstawy do wydania rozstrzygnięcia o niedopuszczalności odwołania, tym samym zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 134 k.p.a. nie jest trafny. Zaznaczyć przy tym należy, iż badając legalność zaskarżonego postanowienia, Sąd rozważał także, czy Szef KAS nie naruszył reguły związania prawomocnym postanowieniem Sądu Rejonowego w [...] o sygn. akt [...] (art. 365 § 1 w zw. z art. 361 k.p.c.). Z treści postanowienia tego Sądu wynika, że właściwym do rozpatrzenia żądania skarżącej jest Szef KAS, któremu przekazano pozew (jako organ właściwy do rozpoznania odwołania od decyzji - pisemnej propozycji zatrudnienia). Jednakże gdy chodzi o skutki prawomocnego orzeczenia organ związany był nim tylko w takim zakresie, że nie mógł - przyjmując właściwość sądu powszechnego - zwrócić pisma skarżącej. Wynika to z art. 66 ust. 4 k.p.a., który to przepis - jako regulacja szczególna dotycząca orzeczeń w zakresie właściwości - wyznacza zakres związania organu orzeczeniem sądu powszechnego. Nie sposób natomiast uznać, aby materialną podstawą kompetencji organu do orzekania w danej sprawie, co do meritum, mogła być sama ocena prawna wyrażona w uzasadnieniu orzeczenia sądu, czy przywołana podstawa jego wydania. Mając na względzie wszystko powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151 w zw. z art. 119 pkt 3 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.