II SA/Wa 2030/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Marek Pietras, Sędziowie WSA Sławomir Antoniuk (sprawozdawca), Janusz Walawski, Protokolant, referent stażysta Aleksandra Olczak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 grudnia 2012 r. sprawy ze skargi Wydawnictwa [...] na decyzję Ministra Edukacji Narodowej z dnia [...] września 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy dopuszczenia do używania podręcznika szkolnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości, 3. zasądza od Ministra Edukacji Narodowej na rzecz Wydawnictwa [...] kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Minister Edukacji Narodowej decyzją z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 22a ust. 3 i 4 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. nr 256, poz. 2572 ze zm.), po rozpatrzeniu wniosku Wydawnictwa [...] (dalej – Wydawnictwa [...] z dnia 2 lutego 2010 r., odmówił dopuszczenia do użytku szkolnego podręcznika [...], autorstwa [...]. W uzasadnieniu powyższej decyzji organ wskazał, że w celu rozparzenia wniosku z dnia 2 lutego 2010 r. Minister Edukacji Narodowej pismem z dnia [...] lutego 2010 r., na podstawie § 13 ust. 1 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 8 czerwca 2009 r. w sprawie dopuszczania do użytku w szkole programów wychowania przedszkolnego i programów nauczania oraz dopuszczania do użytku szkolnego podręczników (Dz. U. nr 89, poz. 730), wskazał rzeczoznawców do sporządzenia opinii merytoryczno-dydaktycznych o podręczniku, tj. dr [...] i dr hab. [...] oraz do sporządzenia opinii językowej dr [...]. W dniu 3 marca 2010 r. wpłynęła do Departamentu Programów Nauczania i Podręczników negatywna opinia merytoryczno-dydaktyczna dr [...], zaś w dniu 15 marca 2010 r. negatywna opinia dr hab. [...], natomiast w dniu 25 marca 2010 r. warunkowa opinia językowa dr [...]. Następnie, w dniu 11 maja 2010 r. wpłynęła do Departamentu Programów Nauczania i Podręczników sporządzona przez dr [...], negatywna końcowa opinia językowa. Pismem z dnia 19 lipca 2010 r. Wydawnictwo [...] złożyło do Ministra Edukacji Narodowej wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, podnosząc, że nie zgadza się z wydaną decyzją, gdyż organ prowadzący odniósł się w sposób lakoniczny do wyjaśnień złożonych przez Wydawnictwo [...] w piśmie z dnia 19 maja 2010 r., wskazując na brak odniesienia się do sprawy przez rzeczoznawców. Jednocześnie Wydawnictwo [...], w nawiązaniu do uzasadnienia decyzji, odniosło się do uwag rzeczoznawców wyrażonych w opiniach. Minister Edukacji Narodowej decyzją z dnia [...] września 2010 r. nr [...] utrzymał w mocy swoją wcześniejszą decyzję z dnia [...] lipca 2010 r. W jej uzasadnieniu organ przedstawił stan faktyczny oraz prawny i po zbadaniu materiału dowodowego stwierdził, że nie znalazł podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji. Organ podniósł, iż odpowiedzi rzeczoznawców i ich odniesienie się do uwag Wydawnictwa, są w pełni zgodne ze stanowiskiem Ministra wyrażonym w decyzji z dnia [...] lipca 2010 r., tj. że z uwagi na liczne błędy, wymagające gruntownych zmian, które nie mogą być skutecznie usunięte poprzez korektę wybranych części podręcznika, podręcznik nie spełnia wymogów stawianych podręcznikom szkolnym przeznaczonym do kształcenia ogólnego, określonych w rozporządzeniu i nie może być dopuszczony do użytku szkolnego. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi Wydawnictwa [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której zarzucono: 1. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 84 § 1 k.p.a., poprzez zaniechanie dokonania oceny treści opinii biegłych i bezkrytyczne oparcie się na wnioskach opinii rzeczoznawców, bez weryfikacji zarzutów skarżącego; 2. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 107 § 1 i § 3 k.p.a., poprzez zaniechanie analizy zebranych dowodów i ograniczenie uzasadnienia faktycznego i prawnego tylko do jednego zdania; 3. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 10 § 1 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., poprzez uniemożliwienie skarżącemu wypowiedzenia się co do zebranych dowodów w postępowaniu toczącym się z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, a to do odniesienia się do stanowiska rzeczoznawców będącego odpowiedzią na zarzuty zawarte we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy; 4. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 15 k.p.a. w zw. z art. 127 § 3 k.p.a., poprzez przekazanie treści zarzutów skarżącego dopiero po wydaniu decyzji w pierwszej instancji. W związku z tym strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Minister Edukacji Narodowej wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji. Wyrokiem z dnia 19 kwietnia 2011 r., sygn. akt II SA/Wa 64/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję, bowiem w rozpoznawanej sprawie Minister Edukacji Narodowej dopuścił się naruszenia przepisów art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. w zw. z art. 127 § 3 k.p.a., gdyż autorem zarówno pierwszej decyzji, jak i decyzji wydanej po ponownym rozpatrzeniu sprawy była działająca z upoważnienia organu Sekretarz Stanu K. S., nie zaś sam piastun funkcji, czyli Minister Edukacji Narodowej. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 8 listopada 2011 r., sygn. akt I OSK 1370/11 uwzględnił skargę kasacyjną Wydawnictwa [...] i uchylił zaskarżony wyrok oraz przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. W uzasadnieniu wyroku NSA podniósł, że uchwała składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 maja 2010 r., I OPS 13/09 nie ma zastosowania w niniejszej sprawie, gdyż jej przedmiotem było tylko i wyłącznie rozstrzygnięcie w zakresie możliwości zastosowania art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. do osoby piastującej funkcję ministra, a nie pracowników upoważnionych przez ministra do podpisywania decyzji wydawanych w postępowaniu zainicjowanym wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ponownie rozpoznając sprawę wyrokiem z dnia 9 lutego 2012 r. sygn. akt II SA/Wa 2679/11 oddalił skargę uznając, iż odpowiada ona prawu. W wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej wniesionej przez Wydawnictwo [...] od powyższego wyroku, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 26 września 2012 r. sygn. akt I OSK 1425/12 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. W uzasadnieniu powyższego wyroku Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że Sąd I instancji błędnie ocenił, iż zaskarżona decyzja nie narusza prawa procesowego w stopniu uzasadniającym jej wzruszenie. Wręcz odwrotnie, zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego. W szczególności art. 107 § 3 k.p.a. poprzez wadliwe uzasadnienie w zakresie wskazania faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności oraz art. 10 § 1 k.p.a. poprzez niezapewnienie stronie postępowania - Wydawnictwu [...] czynnego udziału w postępowaniu na etapie rozpatrywania jego wniosku z art. 127 § 3 k.p.a. Tym samym za uzasadniony należało uznać podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W rozpoznawanej sprawie naruszenie przepisów postępowania – Kodeksu postępowania administracyjnego, wbrew ocenie Sądu I instancji, niewątpliwie miało miejsce i mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po ponownym rozpatrzeniu sprawy ze skargi Wydawnictwa [...] na decyzję Ministra Edukacji Narodowej z dnia [...] lipca 2010 r. zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie wskazać należy, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji, orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz podstawą prawną. W świetle postanowień art. 190 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Podstawą materialnoprawną zaskarżonej decyzji jest przepis art. 22a ust. 3 i 4 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. nr 256, poz. 2572 ze zm.), zgodnie z którym minister właściwy do spraw oświaty i wychowania, a w przypadku podręczników do szkół artystycznych minister właściwy do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego, w drodze decyzji administracyjnej, dopuszcza do użytku szkolnego odpowiednio podręczniki i podręczniki do szkół artystycznych (ust. 3). Stosownie do ust. 4 tego przepisu podręcznik może być dopuszczony do użytku szkolnego, jeżeli uzyskał pozytywne opinie rzeczoznawców wskazanych odpowiednio przez ministra właściwego do spraw oświaty i wychowania lub ministra właściwego do spraw kultury i dziedzictwa narodowego spośród rzeczoznawców wpisanych na listę rzeczoznawców prowadzoną przez tych ministrów. Mając na względzie powyższą regulację prawną, należy wskazać, iż organ decyduje o dopuszczeniu do użytku szkolnego podręcznika, w drodze decyzji administracyjnej, która to decyzja ma charakter uznania administracyjnego. Oznacza to, iż organ wydający taką decyzję ma obowiązek dołożyć szczególnej staranności w wyczerpującym uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia, aby nie narazić się na zarzut przekroczenia granic uznania administracyjnego. W myśl § 10 ust. 1 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 8 czerwca 2009 r. w sprawie dopuszczania do użytku w szkole programów wychowania przedszkolnego i programów nauczania oraz dopuszczania do użytku szkolnego podręczników (Dz. U. nr 89, poz. 730), warunkiem dopuszczenia do użytku szkolnego podręcznika jest uzyskanie trzech pozytywnych opinii, sporządzonych przez rzeczoznawców, w tym dwóch opinii merytoryczno-dydaktycznych oraz jednej opinii językowej. Przestrzegając reguły wynikającej z § 13 ust. 1 ww. rozporządzenia, Minister Edukacji Narodowej wskazał rzeczoznawców do sporządzenia opinii merytoryczno-dydaktycznych o podręczniku, tj. dr [...] i dr hab. [...] oraz do sporządzenia opinii językowej dr [...]. W dniu 3 marca 2010 r. wpłynęła do organu negatywna opinia merytoryczno-dydaktyczna dr [...], zaś w dniu 15 marca 2010 r. negatywna opinia dr hab. [...], natomiast w dniu 25 marca 2010 r. warunkowa opinia językowa dr [...]. Następnie w dniu 11 maja 2010 r. wpłynęła do Departamentu Programów Nauczania i Podręczników sporządzona przez dr [...], negatywna końcowa opinia językowa. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 26 września 2012 r. wydanym w niniejszej sprawie wyraził pogląd zarysowany w literaturze, iż organ administracji publicznej nie jest związany opinią biegłego (rzeczoznawcy), lecz powinien dokonać jej oceny. To organ bowiem, nie biegły, rozstrzyga sprawę, a biegły jest powołany jedynie do wydania opinii w kwestii faktycznej mającej pomóc organowi w załatwieniu sprawy administracyjnej. Organ nie może ograniczyć się w uzasadnieniu decyzji do powołania się na konkluzję zawartą w opinii biegłego, lecz powinien sprawdzić na jakich przesłankach została oparta i skontrolować prawidłowość rozumowania biegłego (E. Iserzon, J. Starościak, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, teksty, wzory i formularze, Warszawa 1970, s. 178-179). W wyroku z dnia 11 lipca 1969 r., I CR 140/69, OSNC 1970, nr 5, poz. 85 Sąd Najwyższy wskazał z kolei, że opinia biegłego ma na celu ułatwienie sądowi należytej oceny zebranego w sprawie materiału wtedy, gdy potrzebne są do tego wiadomości specjalne. Nie może ona natomiast sama być źródłem materiału faktycznego sprawy, ani tym bardziej stanowić podstawy ustalenia okoliczności będących przedmiotem oceny biegłego. Sąd II instancji podkreślił, iż z uzasadnienia zaskarżonej decyzji Ministra Edukacji Narodowej z dnia [...] września 2010 r., takiej oceny opinii powołanych w sprawie rzeczoznawców (biegłych) zabrakło. Organ ograniczył się jedynie do stwierdzenia, że odpowiedzi rzeczoznawców i ich odniesienie się do uwag Wydawnictwa są zgodne z jego stanowiskiem wyrażonym w poprzedzającej decyzji z dnia [...] lipca 2010 r. Oczywiście powoływanie się na opinię biegłego nie jest błędem. Co więcej jest to uzasadnione i konieczne. Jednak powołaniu się na opinię biegłego musi równocześnie towarzyszyć jej ocena, której w niniejszej sprawie zabrakło. Zabrakło również w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji odniesienia się do argumentów powołanych we wniosku Wydawnictwa [...] o ponowne rozpatrzenie sprawy, a które stanowiły odpowiedź Wydawnictwa na zarzuty podniesione wobec podręcznika w opiniach rzeczoznawców. Wobec powyższego zaskarżona decyzja nie zawiera właściwej analizy poprawności podręcznika, a tylko taka analiza mogła być podstawą do poprawnego rozstrzygnięcia sprawy i wydania decyzji. Tym samym zasługuje na uwzględnienie zawarty w skardze zarzut naruszenia art. 107 § 1 i 3 k.p.a. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie odpowiada bowiem wymaganiom zawartym w powołanym wyżej przepisie, w szczególności w zakresie udowodnienia okoliczności faktycznych, które stały się podstawą do jej wydania. W tej sytuacji, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie można przyjąć, iż organ administracji, orzekający w sprawie, wnikliwie przeanalizował wady podręcznika [...], autorstwa [...]. Sąd odwoławczy za zasadny uznał także zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. poprzez brak umożliwienia stronie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów w postępowaniu toczącym się w wyniku złożonego wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, czyli odniesienia się do stanowiska rzeczoznawców będącego odpowiedzią na zarzuty skarżącego. Stosownie bowiem do przepisu art. 127 § 3 k.p.a., do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy stosuje się przepisy dotyczące odwołań od decyzji. Z odesłania tego wynika, że organ obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę, w której wydał uprzednio decyzję. Powyższe oznacza też, że organ administracji publicznej obowiązany jest do zapewnienia czynnego udziału w sprawie także na etapie postępowania z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, czyli w myśl art. 10 § 1 k.p.a. w każdym stadium postępowania. W sprawie niniejszej powyższy obowiązek został przez organ administracji naruszony. Jak bowiem trafnie podnosi skarżący, nie umożliwiono mu wypowiedzenia się co do zebranych dowodów w postępowaniu toczącym się z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, gdyż nie został on powiadomiony o złożeniu przez rzeczoznawców uzupełniającego stanowiska, będącego odpowiedzią na jego zarzuty przez co nie miał możliwości ustosunkowania się do tych odpowiedzi. Zdaniem Sądu II instancji, nie ma przy tym znaczenia, że rzeczoznawcy podtrzymali swoje stanowiska zajęte przed wydaniem decyzji z dnia [...] lipca 2010 r. Strona powinna mieć możliwość wypowiedzenia się na każdym etapie sprawy, zarówno przed wydaniem pierwszej decyzji przez organ naczelny, jak przed podjęciem decyzji wydanej wskutek rozpatrzenia wniosku, o którym mowa w art. 127 § 3 k.p.a. Jeżeli natomiast organ wziął pod uwagę i rozważał zarzuty strony na etapie postępowania z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, to powinien dać temu wyraz w uzasadnieniu decyzji załatwiającej sprawę, czego organ nie uczynił. Mając powyższe na uwadze, należy stwierdzić, iż Minister Edukacji Narodowej, wydając zaskarżona decyzję, naruszył w sposób istotny przepisy postępowania administracyjnego, tj. art. 10 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. Zaś naruszenie wskazanych przepisów procesowych mogło mieć istotny wpływ na końcowy wynik załatwienia sprawy. To z kolei obliguje Sąd do uchylenia wymienionych decyzji i nakłada na organ obowiązek ponownego rozpatrzenia wniosku strony o ponowne rozpatrzenie sprawy. Organ w szczególności będzie obowiązany przed wydaniem decyzji zawiadomić stronę o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów w sprawie oraz zgłoszenia żądań, ustosunkuje się do stanowiska Wydawnictwa [...], czego wyraz da w wyczerpującym uzasadnieniu decyzji kończącej postępowanie w przedmiocie dopuszczenia podręcznika szkolnego [...] do użytkowania. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 152 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji. W przedmiocie zwrotu kosztów postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 i art. 209 tej ustawy.