II SA/Wa 2038/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Borowiecki, Sędzia WSA Konrad Łukaszewicz (spr.), Sędzia WSA Sławomir Fularski, Protokolant specjalista Wiesława Jesiotr, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 lutego 2020 r. sprawy ze skargi A. K. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] maja 2019 r. Kontrolą sądowoadministracyjną w niniejszej sprawie objęte zostało postępowanie administracyjne zakończone decyzją Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (zwanego dalej: "Prezesem ZUS") z dnia [...] lipca 2019 r. o numerze [...] w sprawie odmowy przyznania rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego. Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco: Wnioskiem z dnia [...] maja 2019 r. A. K. (zwany dalej: "Skarżącym") wystąpił o rodzicielskie świadczenie uzupełniające oświadczając, że wychował sześcioro dzieci, które zostały porzucone przez matkę od dnia [...] sierpnia 1998 r. Decyzją z dnia [...] maja 2019 r. Prezes ZUS odmówił przyznania Skarżącemu rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego. W uzasadnieniu organ wskazał, że zgodnie z przepisami ustawy z dnia 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym (Dz. U. z 2019 r., poz. 303), świadczenie może być przyznane ojcu, który wychował co najmniej czworo dzieci i osiągnął wiek 65 lat, jeżeli matka dzieci zmarła, porzuciła je lub długotrwale zaprzestała ich wychowywania. Organ zauważył przy tym, że "wychowanie" w rozumieniu ustawy oznacza sprawowanie osobistej opieki nad dziećmi polegającej na stałym, bezpośrednim i ciągłym wykonywaniu ogółu obowiązków spoczywających na rodzicach w ramach praw im przysługujących względem dzieci w celu należytego sprawowania pieczy nad nimi i nad ich majątkiem. Zasada jest, że proces wychowawczy powstaje z chwilą urodzenia dziecka i zazwyczaj ustaje z chwilą uzyskania przez dziecko pełnoletności. W ocenie Prezesa ZUS, Skarżący nie udowodnił, że wychował co najmniej czworo dzieci z powodu długotrwałego zaprzestania ich wychowywania przez matkę, bowiem od dnia, w którym zaczął sprawować opiekę nad dziećmi ([...] sierpnia 1998 r.) do dnia osiągnięcia pełnoletności przez najmłodsze dziecko ([...] kwietnia 2011 r.) – okres wychowywania dzieci wynosił 12 lat i 8 miesięcy. Zdaniem organu, w przypadku trójki dzieci proces wychowawczy nie był zatem znaczący. Po rozpatrzeniu wniosku Skarżącego o ponowne rozpoznanie sprawy Prezes ZUS wydał zaskarżoną decyzją z dnia [...] lipca 2019 r., którą utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] maja 2019 r. W uzasadnieniu organ w całości podtrzymał swoje wcześniejsze stanowisko, zgodnie z którym, Skarżący nie zasługuje na rodzicielskie świadczenie uzupełniające. Organ wyjaśnił, że w momencie porzucenia dzieci przez matkę, dwoje z nich było już pełnoletnie, natomiast do osiągnięcia pełnoletności przez pozostałe dzieci upłynęło w przypadku: córki M. – 10 miesięcy i 20 dni; syna K. – 3 lata, 8 miesięcy i 8 dni; córki A. – 8 lat, 2 miesiące i 6 dni oraz syna M. – 12 lat i 8 miesięcy. W konsekwencji Prezes ZUS uznał, że Skarżący wychował dwoje dzieci (A. i M.), natomiast bez wątpienia współuczestniczył w wychowaniu pozostałych dzieci, co nie oznacza jednak, że wychował co najmniej czworo dzieci. Skarżący nie zgodził się z decyzjami Prezesa ZUS i wywiódł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której podniósł, że poświęcił się wychowaniu wszystkich dzieci zarówno przed, jak i po ich porzuceniu przez matkę, zaś obecnie pozostaje bez środków do życia. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie oraz ponowił argumentację prezentowaną w całym postępowaniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Przypomnieć należy, że zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym, świadczenie może być przyznane matce, która urodziła i wychowała lub wychowała co najmniej czworo dzieci (pkt 1), bądź ojcu, który wychował co najmniej czworo dzieci, w przypadku śmierci matki dzieci albo porzucenia dzieci przez matkę lub w przypadku długotrwałego zaprzestania wychowywania dzieci przez matkę (pkt 2). Regulacje te nie pozostawiają wątpliwości, że z woli ustawodawcy omawiane świadczenie przysługuje przede wszystkim matce, zaś ojcu jedynie w razie wychowania dzieci bez udziału matki. Oznacza to, że nawet jeśli dzieci były wychowywane wspólnie przez rodziców, to ojciec dzieci jest uprawniony do świadczenia dopiero po śmierci matki albo po ich porzuceniu lub zaprzestaniu wychowywania przez matkę. Poza przedmiotem sporu w niniejszej sprawie pozostawała okoliczność, że Skarżący posiada sześcioro dzieci, jak również to, że matka dzieci porzuciła je od dnia [...] sierpnia 1998 r. Nie jest również sporne, że dwójka dzieci była po tym dniu osobami pełnoletnimi, jak również to, że Skarżący nie pracował i zajmował się wychowywaniem czwórki pozostałych, niepełnoletnich dzieci, aż do osiągnięcia przez nie pełnoletności. Spór w sprawie sprowadza się natomiast do tego, czy jak wywodzi to Skarżący – wychował on co najmniej czworo dzieci po ich porzuceniu przez matkę, czy też – jak przyjął to Prezes ZUS – wychował jedynie dwójkę dzieci, tj. córkę A. i syna M. Decydujące znaczenie dla rozstrzygnięcia powyższego sporu ma ustalenie rozumienia pojęcia "wychował", którym posłużył się ustawodawca w art. 3 ust. 1 pkt 2 ustawy. Wskazać w pierwszej kolejności należy, że w art. 2 pkt 9 omawianej ustawy zdefiniowano pojęcie "wychowania" jako: sprawowanie osobistej opieki nad dziećmi polegającej na stałym, bezpośrednim i ciągłym wykonywaniu ogółu obowiązków spoczywających na rodzicach w ramach praw im przysługujących względem dzieci w celu należytego sprawowania pieczy nad nimi i nad ich majątkiem. Zarówno w tym przepisie, jak też w art. 3 ust. 1 pkt 1 użyto czasownika w formie dokonanej (wychować), definiując to pojęcie poprzez określenie, na czym to wychowanie polega – sprawowaniu osobistej opieki nad dziećmi. Należy przyjąć, że tej formy dokonanej użyto celowo, jako że w innym miejscu, tj. w art. 3 ust. 5 pkt 2 ustawodawca posłużył się pojęciem "wychowywania". W orzecznictwie sądowym zapadłym na gruncie omawianych regulacji dostrzeżono, że ustawodawca nie odwołał się do żadnych kryteriów pozwalających uznać, że proces wychowywania dziecka doprowadził do jego wychowania, nie wskazał np. czasokresu wychowywania, który doprowadził do stanu wychowania. Ze względu na tę niemożność określenia rezultatu w postaci wychowywania, konieczne jest poszukiwanie innych wskazówek dających podstawę do przyjęcia, że rodzic wychował dziecko w rozumieniu tej ustawy. Należy ich poszukiwać w ustawowej definicji wychowania, zawartej w art. 2 pkt 9 ustawy, w której za wychowanie uznano stałe, bezpośrednie i ciągłe wykonywanie ogółu obowiązków spoczywających na rodzicach w ramach praw im przysługującym względem dzieci (por. wyroki WSA w Warszawie: z dnia 15 listopada 2019 r. o sygn. akt II SA/Wa 1432/19; z dnia 24 stycznia 2020 r. o sygn. akt II SA/Wa 1491/19; orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w internetowej bazie orzeczeń pod adresem: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Zdaniem Sądu w świetle tej definicji nieuprawnione jest stanowisko Prezesa ZUS co do tego, że proces wychowania ma być procesem długotrwałym. Długotrwałość nie jest bowiem synonimem stałości ani ciągłości. Pewien stan może mieć charakter stały, czyli nieulegający zmianom, albo trwający bez przerwy, nawet jeżeli zamknął się niedługim okresie czasu. Ta sama uwaga dotyczy pojęcia "ciągłości". Ciągłość nie oznacza długotrwałości. Wymagania długotrwałości wychowania nie można również wyprowadzać z użytego w ustawowej definicji wychowania określenia "w ramach praw im przysługującym względem dzieci". Wynika z niego, że wychowanie, na użytek ustawy powinno trwać tak długo, jak długo dziecko pozostaje pod władzą rodzicielską. W typowych przypadkach ta władza trwa do uzyskania przez dziecko pełnoletności. Kwestie te reguluje ustawa z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (t. j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2086; zwana dalej: "k.r.i.o."), której art. 92 stanowi, że dziecko pozostaje pod władzą rodzicielską aż do pełnoletności. Przepis ten nie daje jednak podstawy do stwierdzenia, że przesłanka wychowania w rozumieniu ustawy o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym została spełniona, dopiero wtedy, gdy wychowywanie trwało aż do uzyskania przez dziecko pełnoletności. Pełnoletność wyznacza jedynie górną czasową granicę władzy rodzicielskiej. W wyjątkowych przypadkach, z przyczyn zależnych albo niezależnych od rodziców ta władza może ustać przed uzyskaniem przez dziecko pełnoletności (np. wskutek pozbawienia władzy rodzicielskiej przez sąd, przysposobienia dziecka przez inną osobę albo śmierci małoletniego). Wraz z ustaniem władzy rodzicielskiej automatycznie ustaje prawo i obowiązek wychowania, bez względu na wiek dziecka. Z tą chwilą wychowanie staje się faktem dokonanym. Jeżeli tylko to wychowanie, nie będące nawet procesem długotrwałym, ale obejmujące czas trwania władzy rodzicielskiej spełniło wymagania stałości, bezpośredniości i ciągłości, można powiedzieć, że rodzic wychował dziecko w rozumieniu, jakie ustawa nadała temu pojęciu. Kodeks rodzinny i opiekuńczy traktuje sprawowanie władzy rodzicielskiej również w kategoriach obowiązków rodziców (art. 95 § 1 i art. 96 § 1). Z tych względów ustawodawca przewiduje pozbawienie prawa do świadczenia osobę, która nie wykonywała obowiązków w zakresie wychowania dziecka do czasu uzyskania przez niego pełnoletności, z powodów przez nią niejako "zawinionych" (np. według art. 3 ust. 5 pkt 1 ustawy w razie sądowego pozbawienia władzy rodzicielskiej lub ograniczenia tej władzy przez umieszczenie dziecka lub dzieci w pieczy zastępczej). Należy wreszcie zauważyć, że z ustawowej definicji wychowania (art. 2 pkt 9 ustawy) wynika, że określone tam działania składające się na wychowanie nie odnoszą się w ogóle do ram czasowych (okresu wychowania, wieku dziecka). Co więcej, w uzasadnianiu do projektu ustawy o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym wprost wskazano, że "Długotrwałość wychowania należy rozumieć jako proces, który łączy się z systematycznością. Trudno określić ramy czasowe wychowania (...). Stąd też każdy wniosek o świadczenie będzie szczegółowo rozpatrywany indywidualnie" (s. 3). Z tego sformułowania, rozpatrywanego w połączeniu z ustawową definicją "wychowania" zdaje się wynikać, że decydującym dla oceny zasadności wniosku o przyznanie świadczenia uzupełniającego nie powinien być sam okres wychowania dziecka (zwłaszcza długotrwały), lecz jego systematyczność oraz wpływ na możliwość podjęcia czy kontynuowania zatrudniania przez rodzica w konkretnym przypadku życiowym. Nie można w końcu zapominać jaki cel przyświecał ustawodawcy przy wprowadzeniu omawianej ustawy. Z jej art. 1 ust. 2 jednoznacznie wynika, że celem świadczenia jest zapewnienie niezbędnych środków utrzymania osobom, które zrezygnowały z zatrudnienia lub innej działalności zarobkowej albo ich nie podjęły ze względu na wychowywanie dzieci. W konsekwencji to właśnie ten cel winien determinować dokonywaną przez organ ocenę przesłanki wychowania co najmniej czwórki dzieci, w każdym zindywidualizowanym przypadku. W stanie faktycznym niniejszej sprawy Skarżący wychowywał co najmniej czwórkę dzieci aż do ich pełnoletności. Niemniej jednak organ przyjął, że miało to miejsce – w rozumieniu ustawy – dopiero od dnia [...] sierpnia 1998 r., w związku z czym obliczył okresy wychowania przypadające na każde z dzieci. Następnie zaś uznał, że Skarżący wychował jedynie dwoje dzieci. Twierdzenie to nie zostało jednak poparte żadnym racjonalnym uzasadnieniem. W szczególności Prezes ZUS nie wyjaśnił z jakich względów uznał, że proces wychowawczy był wystarczający w odniesieniu do dwójki najmłodszych dzieci, natomiast nie można było uznać okresów w wymiarze: "3 lat, 8 miesięcy i 8 dni" oraz "10 miesięcy i 20 dni" za okresy wychowania pozostałych dzieci. Ograniczając się przy tym wyłącznie do stwierdzenia, że wychowanie to proces "ciągły i długofalowy" nie dokonał jego oceny pod kątem kryteriów zawartych w ustawowej definicji "wychowania", na którą składają się: stałe, bezpośrednie i ciągłe wykonywanie ogółu obowiązków spoczywających na rodzicach. W uzasadnieniach do powziętych decyzji zabrakło nie tylko przekonywującego podważenia wychowania córki M. i syna K., ale w ogóle brak jest zindywidualizowanej oceny sytuacji życiowej Skarżącego, w szczególności w powiązaniu z faktem, że co najmniej czworo dzięki w dacie ich porzucenia przez matkę wymagały realizacji obowiązków rodzicielskich przez ojca. Zadaniem organu było ustalenie przede wszystkim tego, czy w okresie tym realizował on proces wychowawczy w rozumieniu ustawy, a także, czy w związku z tym nie mógł podjąć bądź kontynuować zatrudnienia. Zadaniu temu Prezes ZUS nie sprostał, bowiem z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika, że zapadłe rozstrzygnięcie jest logiczną konsekwencją oceny wszystkich okoliczności istotnych dla sprawy. Z tych wszystkich względów, Sąd uznał, że wydając sporną decyzję Prezes ZUS dopuścił się naruszenia zarówno przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., jak również błędnej interpretacji przepisów prawa materialnego wyrażonych w art. 3 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 2 pkt 9 ustawy o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym, a naruszenia te miały istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpatrując ponownie wniosek organ zastosuje się do dokonanej przez Sąd oceny prawnej, dokona wyczerpującej oceny tego, czy Skarżący wychował co najmniej czworo dzieci w rozumieniu ustawy, a następnie wyda należycie i przekonująco umotywowaną decyzję administracyjną. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję i decyzję ją poprzedzającą, o czym orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325), w sentencji wyroku.