II SA/Wa 2045/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Olga Żurawska-Matusiak (spr.) Sędziowie WSA Adam Lipiński Andrzej Góraj Protokolant starszy sekretarz sądowy Dorota Kwiatkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 marca 2013 r. sprawy ze skargi E. G. na decyzję Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego z dnia [...] września 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego w sprawie zwolnienia ze służby – oddala skargę – Raportem z 4 lipca 2011 r. E. G. (dalej jako skarżąca) zwróciła się do Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego o zwolnienie jej ze służby w ABW z dniem [...] sierpnia 2011 r. w związku z nabyciem praw emerytalnych i pogarszającym się stanem zdrowia. Raportem z [...] sierpnia 2011 r. skarżąca wystąpiła o anulowanie powyższego raportu, a następnie raportem z [...] sierpnia 2011 r., w związku z nabyciem prawa do emerytury w pełnym wymiarze, zwróciła się z prośbą o zwolnienie jej ze służby w ABW z dniem [...] października 2011 r. Postępowanie wszczęte tym raportem zostało zawieszone [...] września 2011 r., w związku ze zwróceniem się przez organ do Instytutu Pamięci Narodowej o wskazanie, czy okresy służby skarżącej należy traktować jako okresy służby w organach bezpieczeństwa państwa liczone po 0,7% za każdy rok służby zgodnie z art. 15b ust. 1 ustawy z 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego (...). Raportem z [...] września 2011 r. skarżąca wystąpiła o zwolnienie jej ze służby w ABW z dniem [...] października 2011 r. na własną prośbę. Szef ABW rozpatrzył powyższy raport pozytywnie i rozkazem personalnym nr [...] z [...] października 2011 r., na podstawie art. 50 oraz art. 60 ust. 3 ustawy z dnia 24 maja 2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu (Dz. U. z 2010 r. nr 29, poz. 154) oraz § 1 ust. 1 pkt 2 zarządzenia nr 52 Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego z dnia 29 sierpnia 2007 r. w sprawie właściwości przełożonych w niektórych sprawach osobowych, zwolnił E. G. ze służby w Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego z dniem [...] października 2011 r. [...] kwietnia 2012 r. do organu wpłynął wniosek skarżącej wzywający do wypłaty świadczenia rocznego przysługującego funkcjonariuszom zwalnianym ze służby w związku z nabyciem prawa do emerytury w pełnym wymiarze. Wezwana do sprecyzowania treści żądania i jego podstawy prawnej, skarżąca pismem z [...] maja 2012 r. wniosła o stwierdzenie nieważności rozkazu personalnego nr [...] z [...] października 2011 r. na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. i wezwała do skierowania jej na roczną pensję do końca października 2012 r. i wypłacenie wyrównania za okres od listopada 2011 r. do daty wniosku. Decyzją z [...] czerwca 2012 r., na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 i art. 158 § 1 K.p.a., Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego odmówił stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego nr [...] z [...] października 2011 r. Po przedstawieniu stanu faktycznego sprawy organ wskazał, że rozkaz personalny z [...] października 2011 r. nie jest dotknięty wadą braku podstawy prawnej, albowiem posiada on podstawę prawną stosowną do ustaleń wynikających z postępowania wyjaśniającego. Nie znajduje również uzasadnienia zarzut rażącego naruszenia prawa, albowiem organ, przy wydawaniu rozkazu, wziął pod uwagę raport funkcjonariusza oraz dokonane w sprawie ustalenia stanu faktycznego. Organ, wydając rozkaz personalny, którego podstawą prawną był art. 60 ust. 3 ustawy o ABW, przychylił się do woli strony. Reasumując, organ przyjął brak podstaw do stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego z [...] października 2011 r. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżąca przypomniała okoliczności faktyczne poprzedzające złożenie raportu z [...] września 2011 r. i podkreśliła, że zwalniając ją ze służby [...] października 2011 r. rażąco naruszono ustawę o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego i Agencji Wywiadu. Decyzją z [...] września 2012 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 127 § 3 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 oraz art. 158 § 1 K.p.a., Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ ocenił, że w zaistniałej sytuacji faktycznej zarzut rażącego naruszenia prawa nie znajduje uzasadnienia. Wyjaśnił, że z dniem 16 marca 2009 r. uległy zmianie zasady naliczania emerytur osobom, które pełniły służbę w organach bezpieczeństwa państwa, a tym samym ustalenia prawa do odejścia na tzw. pełną emeryturę, tj. na podstawie art. 60 ust. 2 pkt 4 ustawy o ABW oraz AW. Organ, w celu ustalenia stanu faktycznego, wystąpił zatem do IPN z wnioskiem o wskazanie, jak należy traktować okresy służby skarżącej w organach bezpieczeństwa państwa, zaś postępowanie zainicjowane raportem o zwolnienie ze służby na podstawie art. 60 ust. 2 pkt 4 ww. ustawy zawiesił. Wobec złożenia przez skarżącą raportu o odejściu ze służby na własną prośbę, organ raport ten uwzględnił i wydał rozkaz personalny o zwolnieniu ze służby. Oznacza to, że organ zbadał wolę strony i przychylił się do niej. Nadto organ podał, że z informacji uzyskanych z ZER wynika, że wymiar emerytury skarżącej wynosi poniżej 75% podstawy wymiaru, co w konsekwencji nie uprawnia jej do otrzymania świadczenia, o które się ubiega. W skardze na powyższą decyzję, która wpłynęła do Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, skarżąca zarzuciła naruszenie: 1. przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj. art. 132 ust. 1 i ust. 2 w zw. z art. 60 ust. 2 pkt 4 ustawy o ABW oraz AW przez to, że zgodnie z tymi przepisami skarżąca nabyła prawo do rocznego świadczenia pieniężnego, comiesięcznego, w wysokości odpowiadającej uposażeniu zasadniczemu wraz z dodatkami o charakterze stałym należnymi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym po zwolnieniu ze służby (przejściu na emeryturę). Zaskarżaną decyzją oraz decyzją poprzednią, a także rozkazem personalnym nr [...] z [...] października 2011 r. Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego bezprawnie pozbawił skarżącą przedmiotowego rocznego wynagrodzenia, czym naraził ją na straty w skali roku na kwotę [...] zł; 2. przepisów prawa procesowego, które miało wpływ na rozstrzygnięcie, tj.: a. art. 6, art. 7 i art. 8 oraz art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. przez to, że pomimo wykazania przez skarżącą w postępowaniu dowodowym przed Szefem Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, że zgodnie z art. 132 ust. 1 i ust. 2 w zw. z art. 60 ust. 2 pkt 4 ustawy o ABW skarżąca nabyła prawo do świadczenia pieniężnego odpowiadającego wynagrodzeniu w ostatnim dniu przed zwolnieniem ze służby, co w sposób oczywisty wynika z jej akt personalnych znajdujących się w dyspozycji ABW oraz okoliczności odejścia ze służby, to Szef tej Agencji jako organ publiczny, z naruszeniem zasady praworządności, odmówił stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego nr [...] z [...] października 2011 r. z powodu rażącego naruszenia prawa. Rozkaz ten w podstawie prawnej nie zawiera materialnego przepisu zwolnienia ze służby skarżącej, tj. art. 60 ust. 2 pkt 4 ustawy o ABW, a jedynie podano art. 60 ust. 3 tej ustawy, który w decyzji należy traktować jako przepis o charakterze proceduralnym, stanowiącym jedynie o okresie zwalnia funkcjonariusza ze służby po zgłoszeniu przez niego wystąpienia ze służby. Najpierw należało podać przepis materialny, który uprawniał skarżącą zgodnie z art. 132 ust. 1 do przedmiotowego świadczenia pieniężnego i zgodnie z art. 132 ust. 2 ustawy o ABW organ publiczny powinien poinformować o tym prawie skarżącą i stworzyć jej możliwość wyboru. W przedmiotowym postępowaniu pozbawiono skarżącą tego prawa i nie stworzono jej możliwości wyboru, czym rażąco naruszono wspomniane przepisy ustawy o ABW a także przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego; b. art. 107 § 3 K.p.a. przez to, że Szef ABW w zaskarżonej decyzji, jak i w poprzedzającej ją decyzji, nie wskazał faktów, które uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparła oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Pominął fakty związane ze służbą znajdujące się w aktach personalnych skarżącej, które kwalifikują jej sytuację do zastosowania art. 132 ust. 1 i ust. 2 ustawy o ABW. Są to poważne uchybienia, które w rozumieniu art. 107 § 3 K.p.a. dyskwalifikują tę decyzję. Skarżąca zarzuciła też błędy w ustaleniach faktycznych, polegające na tym, że w uzasadnieniu Szef ABW nie przytoczył istotnych faktów w sprawie, że skarżąca po 34 latach służby wystąpiła o zwolnienie jej ze służby, zaznaczając wielokrotnie, że chce skorzystać z przysługującego jej prawa świadczenia pieniężnego, o jakim mowa w art. 132 ust. 1 ustawy o UOP. W związku z powyższym skarżąca wnosiła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz (również w całości) decyzji poprzedzającej, tj. z [...] czerwca 2012 r., a także stwierdzenie nieważności rozkazu personalnego nr [...] z [...] października 2011 r. oraz przekazanie sprawy Szefowi Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego do ponownego rozpoznania. W odpowiedzi na skargę organ, wnosząc o jej oddalenie, podtrzymał w całości swoją doychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sąd administracyjny wykonuje wymiar sprawiedliwości, poddając kontroli decyzje wydawane przez organy administracji publicznej pod względem ich zgodności z prawem, badając, czy właściwie zastosowano przepisy prawa materialnego i przestrzegano przepisów proceduralnych w postępowaniu administracyjnym. Sąd jest władny wzruszyć zaskarżoną decyzję tyko w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa. Art. 145 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej jako P.p.s.a.) określa w jakich sytuacjach decyzje podlegają uchyleniu. Dokonując oceny zasadności skargi E. G. na decyzję Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Sąd doszedł do przekonania, że skarga ta nie jest nieuzasadniona. Na wstępie na podkreślenie zasługuje, że wniosek skarżącej wszczynający postępowanie w przedmiotowej sprawie dotyczył rozkazu personalnego nr [...] z [...] października 2011 r. Organ uprawniony był zatem jedynie do badania, czy ten właśnie rozkaz personalny został wydany bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Konkluzję organu, że rozkaz zawiera prawidłową podstawę prawną, a do jego wydania nie doszło z rażącym naruszeniem prawa, należy – w ocenie Sądu – uznać za prawidłową. Rozkaz personalny z [...] października 2011 r. został wydany na podstawie art. 60 ust. 3 ustawy o ABW oraz AW, zgodnie z którym funkcjonariusza zwalnia się ze służby w terminie do 6 miesięcy od dnia pisemnego zgłoszenia przez niego wystąpienia ze służby. W orzecznictwie ukształtowanym na bazie art. 41 ust. 3 ustawy o Policji, które w rozpoznawanej sprawie znajduje pełne zastosowanie z uwagi na analogiczne uregulowanie omawianej kwestii, utrwalone jest stanowisko, że przepis art. 41 ust. 3 ustawy o Policji wyraźnie przewiduje, że organ policji ma obowiązek rozwiązania stosunku służbowego (por. wyrok NSA z 19 lutego 2009 r., I OSK 425/08, wyrok WSA z 7 października 2010 r., II SA/Wa 904/10, publ. https://cbois.nsa.gov.pl). Wystąpienie funkcjonariusza o zwolnienie na własną prośbę wszczyna postępowanie administracyjne i wywołuje skutki w zakresie prawa materialnego. Funkcjonariusz ma prawo żądać rozwiązania z nim stosunku służbowego, a organ obowiązany jest wydać w zakreślonym terminie stosowną decyzję o zwolnieniu funkcjonariusza ze służby. Prawo zgłoszenia wystąpienia ze służby jest elementem wyznaczającym materialnoprawny status policjanta. Wskazuje na dobrowolny, a nie przymusowy charakter służby. Postępowanie, które doprowadziło do wydania rozkazu z [...] października 2011 r., zostało wszczęte raportem skarżącej z [...] września 2011 r., w którym wyraźnie określiła, że wnosi o zwolnienie ze służby na własną prośbę. Tak określone żądanie wypełniało dyspozycję art. 60 ust. 3 ustawy o ABW oraz AW i organ obowiązany był zwolnić skarżącą w terminie do 6 miesięcy od daty jej raportu. Do takiego zwolnienia, w terminie zakreślonym powyższym przepisem, doszło. Wbrew zarzutom skargi przepis art. 60 ust. 3 ustawy o ABW oraz AW może stanowić podstawę materialnoprawną zwolnienia funkcjonariusza ze służby. Uwzględniając realia rozpoznawanej sprawy, zwrócić należy uwagę, że przepis art. 60 ust. 2 pkt 4 ww. ustawy określa odmienny tryb zwolnienia funkcjonariusza, aniżeli przepis art. 60 ust. 3 ustawy, przy zaistnieniu wskazanych w nim przesłanek. Każdy z powołanych przepisów stanowi odrębną podstawę zwolnienia funkcjonariusza ze służby. Oznacza to, że sprawa zwolnienia funkcjonariusza ze służby na podstawie art. 60 ust. 2 pkt 4 ustawy nie jest tożsama ze sprawą zwolnienia funkcjonariusza ze służby w oparciu o przepis art. 60 ust. 3 ustawy. Sprawa administracyjna odnosi się bowiem do konkretnego stanu faktycznego, konkretnego zjawiska, czy konkretnej sytuacji życiowej, która jest uregulowana przepisami prawa administracyjnego i która przewiduje rozstrzygnięcie tej sytuacji w formie decyzji administracyjnej. Zaistnienie takiej sytuacji daje więc podstawę do wszczęcia postępowania administracyjnego (z woli strony lub z urzędu) w celu jej rozstrzygnięcia w drodze decyzji (por. Cz. Martysz /w:/ G. Łaszczyca, C. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz., Lex 2010). Będąc związanym ostatnim raportem skarżącej z [...] września 2011 r. organ, zważywszy, że postępowanie w sprawie zwolnienia skarżącej ze służby na podstawie art. 60 ust. 2 pkt 4 ustawy jest zawieszone, mógł prowadzić jedynie postępowanie w sprawie zwolnienia skarżącej ze służby na własną prośbę i po ustaleniu, że zostały spełnione przesłanki z art. 60 ust. 3 ustawy, zwolnić ją ze służby. Taką też podstawę materialnoprawną prawidłowo wskazał w rozkazie personalnym. Wbrew twierdzeniom skargi nie mógł powołać się na art. 60 ust. 2 pkt 4 ustawy, gdyż przepis ten nie stanowi podstawy dla postępowania wszczętego raportem skarżącej z [...] września 2011 r. Rozpoznając wniosek skarżącej o stwierdzenie nieważności rozkazu personalnego z [...] października 2011 r., organ zasadnie uznał, że przy jego wydawaniu nie doszło do rażącego naruszenia prawa, skoro czynności zmierzające do wydania rozkazu oraz jego treść nie stanowią zaprzeczenia stanu prawnego sprawy. Mając powyższe względy na uwadze jako niezasadne należy ocenić zarzuty skargi. Organ nie mógł naruszyć wskazanych w skardze przepisów prawa materialnego, tj. art. 132 ust. 1 i ust. 2 w zw. z art. 60 ust. 2 pkt 4 ustawy o ABW oraz AW, gdyż przepisów tych w sprawie niniejszej nie stosował. Do zwolnienia skarżącej ze służby doszło na podstawie art. 60 ust. 3 ustawy, zgodnie z jej oświadczeniem woli wyrażonym w raporcie z [...] września 2011 r. Skarżąca była uprawniona do wyboru trybu zwolnienia przewidzianego w tym przepisie, swojego oświadczenia woli nie cofnęła, a organ był zobligowany do uwzględnienia jej raportu o zwolnienie. Dla przyjętej w rozkazie personalnym z [...] października 2011 r. materialnoprawnej podstawy zwolnienia przepis art. 132 ust. 1 ustawy nie przewiduje świadczenia pieniężnego, stąd organ nie był obowiązany do jego wypłaty. Zarzuty naruszenia przepisów prawa procesowego, tj. art. 6, art. 7, art. 78 K.p.a. związane są z zarzutami naruszenia przepisów prawa materialnego i z naprowadzonych wyżej powodów nie zasługują na uwzględnienie. Organ nie naruszył także przepisu art. 107 § 3 K.p.a., albowiem rozstrzygając w przedmiocie stwierdzenia nieważności, uwzględnił i omówił wszystkie okoliczności istotne dla przedmiotu sprawy. Nie popełnił też błędu w ustaleniach faktycznych, gdyż te ustalenia, na które wskazuje skarżąca nie odnoszą się do przedmiotu sprawy, którym jest stwierdzenie nieważności rozkazu personalnego o zwolnieniu skarżącej ze służby na podstawie art. 60 ust. 3 ustawy. Marginalnie zwrócić należy uwagę, że ustalone przez organ okoliczności faktyczne wskazują, że na dzień złożenia raportu o zwolnienie ze służby w ABW skarżąca nie nabyła prawa do emerytury w pełnym wymiarze, określonego w odrębnych przepisach i w konsekwencji nie mogła być zwolniona ze służby w ABW w oparciu o art. 60 ust. 2 pkt 4 ustawy o ABW oraz AW, a co oznacza, że nie mogła nabyć uprawnień przewidzianych w art. 132 ust. 1 i ust. 2 ustawy. Reasumując, organ rozpatrując wniosek skarżącej o stwierdzenie nieważności rozkazu personalnego z [...] października 2011 r. prawidłowo ocenił, że nie zaistniały podstawy stwierdzenia nieważności, określone w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Rozkaz ten zawiera prawidłową podstawę prawną i nie został wydany z jakimkolwiek, a tym bardziej rażącym naruszeniem prawa. Z tych też względów Sąd, na podstawie art. 151 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.