II SA/Wa 904/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Pisula - Dąbrowska Sędziowie WSA Eugeniusz Wasilewski WSA Andrzej Kołodziej (spr.) Protokolant Aleksandra Weiher po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 października 2010 r. sprawy ze skargi K.W. na rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze służby oddala skargę Komendant Główny Policji rozkazem personalnym z dnia [...] marca 2010 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania K.W., utrzymał w mocy rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji w P. z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...] w sprawie zwolnienia go ze służby w Policji. Organ rozpatrując przedmiotową sprawę ustalił następujący stan faktyczny sprawy. K.W. raportem z dnia [...] lutego 2010 r. zwrócił się do Komendanta Wojewódzkiego Policji w P. z prośbą o zwolnienie go ze służby w Policji z dniem [...] lutego 2010 r. w związku z nabyciem praw emerytalnych. W dniu [...] lutego 2010 r. powyższy raport został pozytywnie zaopiniowany przez Naczelnika Wydziału Ruchu Drogowego Komendy Wojewódzkiej Policji w P., a następnie w dniu [...] lutego 2010 r. przez Komendanta Wojewódzkiego Policji w P. Raportem z dnia [...] lutego 2010 r., skierowanym do Komendanta Wojewódzkiego Policji w P., K.W. wycofał swój poprzedni raport z dnia [...] lutego 2010 r., wskazując, że decyzję podjął zbyt pochopnie i pod wpływem impulsu. W dniu [...] lutego 2010 r. z raportem zapoznał się Naczelnik Wydziału Ruchu Drogowego Komendy Wojewódzkiej Policji w P., a następnie w dniu [...] lutego 2010 r. negatywnie rozpatrzył go Komendant Wojewódzki Policji w P. W związku z powyższym Komendant Wojewódzki Policji w P. rozkazem personalnym z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...], na podstawie art. 41 ust. 3 w związku z art. 45 ust. 3 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2007 r. Nr 43, poz. 277 ze zm.), zwolnił K.W. ze służby w Policji z dniem [...] lutego 2010 r. W dniu [...] marca 2010 r. wyżej wymieniony wniósł odwołanie od powołanego wyżej rozkazu personalnego wnosząc o jego uchylenie. Wskazał, że raport z dnia [...] lutego 2010 r. złożył w wyniku podjętych wobec niego działań Biura Spraw Wewnętrznych. Podał, iż jako strona w dniu [...] lutego 2010 r. posiadał interes prawny do rozwiązania stosunku służbowego i zakończenia służby w Policji, zaś swój statut jako uczestnika postępowania administracyjnego zmienił w dniu [...] lutego 2010 r. cofając organowi uprawnienie do traktowania go jako osoby posiadającej interes prawny w wydaniu decyzji o zwolnieniu go ze służby w Policji. Podkreślił, że zaskarżony rozkaz personalny doprowadził do uchylenia ostatecznej decyzji administracyjnej o mianowaniu go policjantem wbrew jego słusznemu interesowi i wobec oczywistego braku interesu społecznego w tej sprawie. Ponadto zwrócił uwagę na nieuprawnione nadanie przedmiotowemu rozkazowi rygoru natychmiastowej wykonalności i powołanie się na treść art. 130 § 4 k.p.a. Komendant Główny Policji, po rozpoznaniu odwołania, rozkazem personalnym z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżony rozkaz personalny. W uzasadnieniu stwierdził, że zgodnie z art. 41 ust. 3 powołanej ustawy o Policji, policjanta zwalnia się ze służby w terminie 3 miesięcy od dnia pisemnego zgłoszenia przez niego wystąpienia ze służby. Użycie w powyższym przepisie zwrotu "zwalnia się" oznacza, że zwolnienie ze służby na tej podstawie ma charakter obligatoryjny. Organowi przyznano jednak swobodę w zakresie określenia daty, w jakiej nastąpi zwolnienie policjanta, z tym zastrzeżeniem, że moment zwolnienia musi zamykać się w okresie 3 miesięcy od złożenia wniosku. Zdaniem organu wniesienie przez K.W. raportu o zwolnienie go ze służby w Policji obligowało Komendanta Wojewódzkiego Policji w P. do wydania rozstrzygnięcia w przedmiocie zwolnienia ze służby, nie później niż w terminie 3 miesięcy od daty złożenia wniosku. Komendant Główny Policji wskazał, że w orzecznictwie sądów administracyjnych ukształtował się pogląd, iż żądanie policjanta dotyczące zwolnienia go ze służby w Policji jest oświadczeniem woli, w rozumieniu ogólnych zasad dotyczących oświadczeń woli i w tym zakresie zastosowanie mają przepisy Kodeksu cywilnego. Zgodnie z art. 60 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. (Dz. U. Nr 16, poz. 93 ze zm.), z zastrzeżeniem wyjątków w ustawie przewidzianych, wola osoby dokonującej czynności prawnej może być wyrażona przez każde zachowanie się tej osoby, która ujawnia jej wolę w sposób dostateczny, w tym również poprzez ujawnienie tej woli w postaci elektronicznej. Stosownie zaś do art. 61 § 1 k.c. oświadczenie woli, które ma być złożone innej osobie, jest złożone z chwilą, gdy doszło do niej w taki sposób, że mogła zapoznać się z jego treścią. Odwołanie takiego oświadczenia jest skuteczne, jeżeli doszło jednocześnie z tym oświadczeniem lub wcześniej. W orzecznictwie sądowym wielokrotnie podkreślano, że z chwilą gdy raport o zwolnieniu dotarł do organu Policji, nie ma innej możliwości, jak tylko zwolnić policjanta. W ocenie organu w tym stanie faktycznym i prawnym brak jest możliwości wycofania złożonego przez funkcjonariusza oświadczenia woli z dnia [...] lutego 2010 r. w przedmiocie zwolnienia go ze służby, które wpłynęło do Komendy Wojewódzkiej Policji w P. w dniu [...] lutego 2010 r. Wynika to z faktu, że odwołanie tego oświadczenia dotarło do organu w dniu [...] lutego 2010 r., a zatem później niż samo oświadczenie woli dotyczące wystąpienia ze służby. Tak więc, oświadczenie K.W. złożone w przedmiotowym raporcie o zwolnienie go ze służby zostało przyjęte zgodnie z dyspozycją zawartą w art. 65 § 1 k.c. Odnośnie zaś zarzutu dotyczącego art. 130 § 2 k.p.a. organ wskazał, że wniesienie przez funkcjonariusza odwołania od rozkazu personalnego w przedmiocie zwolnienia go ze służby w Policji wstrzymało wykonanie zaskarżonej decyzji, albowiem rozstrzygnięciu temu nie nadano rygoru natychmiastowej wykonalności na podstawie art. 108 k.p.a. Rozstrzygnięcie to opatrzono klauzulą wynikającą z art. 130 § 4 k.p.a, ale przepis ten nie może mieć zastosowania, gdy w sprawie występuje tylko jedna strona postępowania, a decyzja realizuje w pełni jej żądanie. Kontynuowanie dobrowolnie wykonania decyzji jest uzależnione od zachowania się strony postępowania, a więc gdy wniesie ona odwołanie od tej decyzji to prawo dobrowolnego wykonania wygasa. W takiej sytuacji należy przyjąć, że wykonanie decyzji nieostatecznej przed upływem terminu do wniesienia odwołania upada i zastosowanie ma art. 130 § 2 k.p.a., zgodnie z którym wniesienie odwołania w terminie wstrzymuje wykonanie decyzji. Oznacza to, że po rozpatrzeniu przedmiotowego odwołania należało uchylić zaskarżony rozkaz personalny w części dotyczącej daty zwolnienia ze służby w Policji i ustalić nową na dzień [...] kwietnia 2010 r. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie K.W. wniósł o uchylenie rozkazu personalnego Komendanta Głównego Policji z dnia [...] marca 2010 r. oraz poprzedzającego go rozkazu personalnego organu pierwszej instancji. Wnoszący skargę podkreślił, iż w dacie wydania rozkazu personalnego z dnia [...] lutego 2010 r. Komendantowi Wojewódzkiemu Policji w P. znana była treść raportu z dnia [...] lutego 2010 r., którym to wycofał swoje wcześniejsze oświadczenie o wystąpieniu ze służby, bowiem organ powziął tą informację jeszcze przed jego wydaniem. Tak więc, w dacie wydania tego rozkazu personalnego organ nie posiadał takiego oświadczenia, gdyż skutecznie je wycofał w formie pisemnej, przy czym treść oświadczenia o odwołaniu żądania zwolnienia ze służby była mu znana już w tej dacie. Skarżący podał, że w przeciwieństwie do procedury cywilnej, przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie regulują kwestii związanych z odwołaniem oświadczeń składanych przez strony w postępowaniu administracyjnym. Nie ulega zatem wątpliwości, że łączący go z organem stosunek prawny nie jest stosunkiem cywilnoprawnym (stosunkiem pracy), a ma charakter stosunku administracyjnoprawnego. Sprawy wynikające ze stosunku służbowego funkcjonariuszy Policji nie są więc sprawami cywilnymi w rozumieniu przepisów Kodeksu cywilnego, tylko są sprawami administracyjnymi i jako takie muszą być rozpoznawane według norm postępowania administracyjnego. Podkreślił, że organ w rozstrzygnięciu nie wskazał konkretnej normy, z której wprost wynikałoby, że do stosunku administracyjnego znajdą zastosowanie w tym przypadku przepisy prawa regulujące stosunki cywilne i w związku z tym organ stosując przepisy Kodeksu cywilnego, dotyczące kwestii składania i odwoływania oświadczeń woli, narusza prawo. Zdaniem skarżącego nawet gdyby uznać stanowisko organu, iż posiłkowo do wykładni przepisu art. 41 ust. 3 ustawy o Policji stosuje się przepis art. 61 k.c. to i tak należało uznać przy zastosowaniu wykładni systemowo-celowościowej, iż oświadczenie woli wraz z jego odwołaniem wpłynęło do organu jednocześnie, bo przed datą wydania rozkazu personalnego z dnia [...] lutego 2010 r., a więc w momencie zapoznania się przez organ z treścią składanego przez niego odwołania oświadczenia. Jednocześnie podał, że w niniejszej sprawie brak było podstaw do zastosowania do oświadczenia z dnia [...] lutego 2010 r. o odwołaniu prośby o zwolnienie go ze służby rygoru określonego w art. 61 § 1 k.p.a. W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Policji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe argumenty faktyczne i prawne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Podstawę materialnoprawną zaskarżonego rozkazu personalnego stanowił art. 41 ust. 3 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2007 r. Nr 43, poz. 277 ze zm.), zgodnie z którym, policjanta zwalnia się ze służby w terminie do 3 miesięcy od dnia pisemnego zgłoszenia przez niego wystąpienia ze służby. Powyższe oznacza, że organowi administracji pozostawiono swobodę w zakresie określenia daty, w jakiej nastąpi zwolnienie policjanta, z tym zastrzeżeniem, że moment zwolnienia musi zamykać się w okresie 3 miesięcy od daty złożenia wniosku. Uzasadnieniem dla takiej normy jest z jednej strony ochrona policjanta przed nadmiernie odległym wyznaczeniem daty zwolnienia ze służby, co mogłoby prowadzić do zniweczenia dobrowolnego charakteru służby w Policji, z drugiej zaś strony wzgląd na dobro służby, które może wymagać, aby policjant przez jakiś czas wykonywał jeszcze swoje obowiązki (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 listopada 2001 r., sygn. akt II SA 1866/01, LEX nr 121908 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 kwietnia 2006 r., sygn. akt I OSK 958/05, niepublikowany). Ponadto użycie w tym przepisie zwrotu "zwalnia się" oznacza, że zwolnienie ze służby na tej podstawie ma charakter obligatoryjny, a zatem nie zostało pozostawione uznaniu administracyjnemu. W takim razie wnioskować należy, iż w sytuacji, w której policjant składa raport o zwolnienie ze służby w Policji z propozycją konkretnej daty zwolnienia, to data ta nie jest wiążąca dla organu, który ma swobodę w jej określeniu, pod warunkiem, że zawiera się ona w granicach 3 miesięcy od daty złożenia wniosku. W rozpoznawanej sprawie bezspornym jest, że K.W. raportem z dnia [...] lutego 2010 r. zwrócił się do Komendanta Wojewódzkiego Policji w P. z prośbą o zwolnienie go ze służby w Policji z dniem [...] lutego 2010 r. Następnie, skarżący po doręczeniu tego raportu adresatowi w dniu [...] lutego 2010 r. podjął działania zmierzające do cofnięcia tej prośby, Komendant Główny Policji nie wyraził jednak zgody na jej cofnięcie. Biorąc powyższe pod uwagę, w ocenie Sądu, rozstrzygnięcia wymaga kwestia charakteru omawianego wystąpienia oraz ocena skuteczności oświadczeń woli składanych przez wyżej wymienionego w toku postępowania o zwolnienie go ze służby. Prośba policjanta o zwolnienie ze służby nie ma charakteru wyłącznie procesowego żądania wszczęcia postępowania administracyjnego, a ważność i skuteczność oświadczeń strony składanych w toku przedmiotowego postępowania należy oceniać posiłkując się przepisami Kodeksu cywilnego. Nie do przyjęcia jest bowiem odmienne, prezentowane przez skarżącego stanowisko, że policjant, który wystąpił o rozwiązanie z nim stosunku służbowego jest jedynym i swobodnym dysponentem złożonego oświadczenia woli, może je zatem w każdym czasie wycofać, bez zgody jakiegokolwiek innego podmiotu, a w konsekwencji wycofanie prośby o zwolnienie sprawia, że wcześniej zgłoszone żądanie nie wywołuje żadnych skutków prawnych. Przedmiotowe wystąpienie jest czynnością o charakterze mieszanym, w której elementy materialnoprawne i procesowe występują łącznie. Nie jest to zatem żądanie, o którym mowa w art. 61 § 1 k.p.a. Wystąpienie to nie tylko wszczyna postępowanie administracyjnoprawne, ale przede wszystkim wywołuje skutki w zakresie prawa materialnego. Policjant ma prawo żądać rozwiązania z nim stosunku służbowego, a organ zobowiązany jest wydać w zakreślonym terminie stosowną decyzję o zwolnieniu funkcjonariusza ze służby. Prawo zgłoszenia wystąpienia ze służby jest zatem elementem wyznaczającym materialnoprawny status policjanta. Wskazuje na dobrowolny, a nie przymusowy charakter służby. Policjant, występując o rozwiązanie z nim stosunku służbowego, składa oświadczenie woli skierowane do określonego adresata, to jest przełożonego właściwego w sprawach osobowych. Ustawa o Policji i inne przepisy prawa administracyjnego nie regulują zasad składania oświadczeń woli w administracyjnoprawnych stosunkach służbowych. W omawianym zakresie występuje luka w prawie. W takich przypadkach jedną z dopuszczalnych form wykładni jest analogia "z prawa" (analogia iuris). Przy interpretacji przepisów prawa administracyjnego - w doktrynie i orzecznictwie - dopuszcza się przy tym możliwość korzystania z analogicznych rozwiązań przyjętych w prawie cywilnym. Nie ma żadnych racjonalnych przesłanek, aby także i do omawianych oświadczeń policjantów nie stosować przepisów art. 61 Kodeksu cywilnego (takie stanowisko zajmował w wielu orzeczeniach Naczelny Sąd Administracyjny - np. wyrok z dnia 1 sierpnia 2007 r., sygn. akt I OSK 597/07, niepublikowany; wyrok z dnia 1 września 2007 r., sygn. akt I OSK 360/07, niepublikowany; wyrok z dnia 28 listopada 2008 r., sygn. akt I OSK 1816/07, niepublikowany). Zgodnie z art. 61 k.c. oświadczenie adresowane do innego podmiotu wywiera skutki prawne z chwilą, gdy dotarło do adresata w takiej formie, iż mógł się on zapoznać z treścią tego oświadczenia. Odwołanie takiego oświadczenia jest skuteczne jedynie wówczas, gdy doszło do adresata jednocześnie z tym oświadczeniem. W świetle tej regulacji oświadczenie woli złożone drugiej stronie wiąże osobę, która oświadczenie takie złożyła. Może być ono skutecznie odwołane po tym jak doszło do wiadomości adresata tylko za jego zgodą. W rozpoznawanej sprawie adresat wystąpienia z dnia [...] lutego 2010 r. zapoznał się z jego treścią przed złożeniem przez K.W. kolejnego raportu cofającego to oświadczenie woli. Organ I instancji mógł przychylić się do prośby skarżącego o cofnięcie wystąpienia ze służby, ale nie był do tego zobowiązany. Skoro zgody takiej nie wyraził, to odwołanie przez skarżącego wystąpienia dotyczącego zwolnienia go ze służby w Policji, w myśl art. 61 k.c., było bezskuteczne. Przy ocenie skutków oświadczenia woli o wystąpieniu ze służby przepisy Kodeksu cywilnego nie mogą być zastosowane wprost, należy przepisy te interpretować łącznie z przepisami ustawy o Policji. Przepis art. 41 ust. 3 ustawy o Policji wyraźnie przewiduje, że organ policji ma obowiązek rozwiązania stosunku służbowego nie później niż w terminie 3 miesięcy od zgłoszenia takiej prośby Powracając do stanu faktycznego niniejszej sprawy, podkreślić należy, iż nie zachodzi tu żadna ze wskazanych wyżej sytuacji faktycznych, jak zgoda organu na cofnięcie zgłoszenia wystąpienia ze służby, czy też jednoczesność wpływu do organu zgłoszenia wystąpienia wraz z jego odwołaniem. Zatem działania Komendanta Wojewódzkiego Policji w P., zainicjowane złożeniem przez skarżącego raportu o zwolnienie ze służby zakończone rozkazem personalnym o zwolnieniu go ze służby utrzymanym w mocy przez zaskarżony rozkaz personalny, znajdowały oparcie zarówno w powołanych wyżej przepisach prawa oraz utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych w tym zakresie. W tym kontekście podniesione zarzuty naruszenia art. 65 k.c. poprzez jego niezastosowanie oraz art. 8 k.p.a. nie zasługują na uwzględnienie. Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.