II SA/Wa 2046/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Marcinkowska (spr.) Sędziowie WSA Adam Lipiński Janusz Walawski Protokolant Maria Zawada po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 marca 2010 r. sprawy ze skargi A. P. przedstawicielki ustawowej małoletniego syna B. P. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] października 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku oddala skargę Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej: Prezes ZUS) decyzją nr [...] z dnia [...] października 2009 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy swoją wcześniejszą decyzję z dnia [...] lutego 2009 r. o odmowie przyznania na rzecz małoletniego B. P. renty rodzinnej w drodze wyjątku. Do wydania powyższych decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym: Wnioskiem z dnia 13 października 2009 r. A. P. działająca w imieniu małoletniego syna B. P. wystąpiła do Prezesa ZUS o przyznanie renty rodzinnej w drodze wyjątku po zmarłym ojcu dziecka J. P. W uzasadnieniu wniosku podniosła, że Prezes ZUS odmówił przyznania na rzecz małoletniego renty rodzinnej w trybie zwykłym z uwagi na niespełnienie przesłanek ustawowych. Podkreśliła, że zmarłemu zabrakło jedynie 6 miesięcy do uzyskania wymaganych prawem okresów składkowych i nieskładkowych, aby mogła być przyznana renta rodzinna w trybie zwykłym. Podniosła też, że jej mąż pracował od 1976 r. w ciężkich i szkodliwych dla zdrowia warunkach, przez co w 2000 r. stał się niezdolny do pracy i musiał przerwać pracę. Obecnie sama wychowuje syna, jej sytuacja finansowa jest bardzo ciężka. Pracuje w [...] w Z. na stanowisku [...], a otrzymywane zarobki ledwie wystarczają jej na utrzymanie siebie i syna. Do wniosku załączyła zaświadczenie o zarobkach, z którego wynikało, że otrzymuje wynagrodzenie miesięczne w kwocie 2.447,86 zł brutto. Ze złożonego oświadczenia o stanie rodzinnym, majątkowym i o sytuacji materialnej wynikało ponadto, że na jej utrzymaniu pozostaje pełnoletni syn M. P., który jest bezrobotny. Prezes ZUS decyzją z dnia [...] lutego 2009 r., wydaną na podstawie art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2004 r. Nr 39, poz. 353 ze zm.), odmówił przyznania renty rodzinnej w drodze wyjątku dla małoletniego B. P. W uzasadnieniu decyzji, powołując się na treść art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych organ stwierdził, iż przyznanie świadczenia w drodze wyjątku możliwe jest wyłącznie w przypadku, gdy wnioskodawca spełnia łącznie wszystkie wymienione w tym przepisie przesłanki. Przyznanie renty rodzinnej na podstawie ww. przepisu możliwe jest zatem, gdy spełnione są następujące przesłanki: wnioskodawca jest lub był osobą ubezpieczoną w rozumieniu ustawy emerytalnej lub jest członkiem rodziny pozostałym po ubezpieczonym, nie spełnia warunków ustawowych do uzyskania świadczenia wskutek szczególnych okoliczności, nie może podjąć pracy lub innej działalności objętej ubezpieczeniami społecznymi z uwagi na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek i nie posiada niezbędnych środków utrzymania. Organ wyjaśnił jednocześnie, że renta rodzinna jest świadczeniem pochodnym świadczenia, jakie przysługiwałoby osobie zmarłej. W związku z tym w pierwszej kolejności rozpatrzeniu podlega spełnienie powyższych przesłanek przez osobę zmarłą, a następnie przez wnioskodawcę. Z dokumentacji zawartej w aktach rentowych wynika natomiast, że zmarły w wieku 49 lat ojciec małoletniego B. P. posiadał udowodniony okres składkowy i nieskładkowy wynoszący 24 lata, 6 miesięcy i 23 dni. Po zaprzestaniu pobierania zasiłku dla bezrobotnych w sierpniu 2000 r. do dnia śmierci w grudniu 2007 r., tj. przez ponad 7 lat ojciec dziecka nie wykonywał zatrudnienia lub innej działalności objętej ubezpieczeniami emerytalnymi i rentowymi. Nie zostały wykazane też szczególne okoliczności uniemożliwiające przezwyciężenie przeszkód w podjęciu zatrudnienia, ponieważ w wymienionej przerwie ojciec dziecka nie miał orzeczonej całkowitej niezdolności do pracy i nie istniały przeszkody do kontynuowania ubezpieczenia w celu nabycia uprawnień do świadczenia w trybie zwykłym. Ponadto sytuacja materialna małoletniego nie wskazuje na brak niezbędnych środków utrzymania. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy A. P. wskazała na trudną sytuację materialną jej oraz małoletniego syna. Wyjaśniła też, że ojciec dziecka nie podejmował w ostatnich latach życia żadnej pracy, gdyż był alkoholikiem i nie chciał poddać się leczeniu. Prezes ZUS, w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, decyzją z dnia [...] października 2009 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy swoją poprzednią decyzję z dnia [...] lutego 2009 r. o odmowie przyznania renty rodzinnej w drodze wyjątku dla małoletniego B. P. W uzasadnieniu decyzji organ podtrzymał wcześniejszą argumentację podkreślając, iż przy orzekaniu w przedmiocie świadczeń w drodze wyjątku kluczowe są powody niespełnienia przez ubezpieczonego wymogów koniecznych do uzyskania świadczenia w trybie zwykłym. Konieczne jest więc zbadanie, czy brak tych uprawnień nie był spowodowany szczególnymi okolicznościami w postaci trudnych do przezwyciężenia przeszkód, zdarzeń lub trwałych stanów, na które osoba ubezpieczona nie miała wpływu. Za szczególną okoliczność, na potrzeby stosowania art. 83 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, uważa się zaś tylko takie zdarzenie bądź trwały stan wykluczający aktywność zawodową konkretnej osoby z powodu niemożności przezwyciężenia ich skutków. Muszą to być przeszkody przynajmniej w jakimś czasie nieusuwalne, eliminujące ubezpieczonego z grona pracowników w szerokim tego słowa znaczeniu. Z akt sprawy nie wynikają natomiast szczególne okoliczności, na skutek których ojciec dziecka nie nabył uprawnień do świadczenia na zasadach ogólnych. W okresie od ustania ostatniego okresu składkowego jakim było pobieranie zasiłku dla bezrobotnych w dniu 25 sierpnia 2000 r. do śmierci w dniu [...] grudnia 2007 r., tj. przez okres wynoszący ponad 7 lat nie udowodniono jakiegokolwiek okresu zatrudnienia popartego opłacaniem składek na ubezpieczenia emerytalne i rentowe, co spowodowało brak uprawnień do świadczenia w trybie zwykłym. Analiza przebiegu ubezpieczenia zmarłego prowadzi do wniosku, że niespełnienie warunków na zasadach ogólnych, nie było następstwem zdarzeń o charakterze szczególnym, bowiem w wyżej wymienionym okresie nie została ustalona u ojca dziecka przez lekarza orzecznika ZUS całkowita niezdolność do pracy. Zatem nie istniały przeciwwskazania, uniemożliwiające kontynuowanie ubezpieczenia, w celu nabycia uprawnień do świadczenia na zasadach ogólnych. Zgodnie natomiast z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, choroba alkoholowa nie jest uznawana za okoliczność usprawiedliwiającą przerwy w zatrudnieniu. Poprzez podjęcie skutecznego leczenia odwykowego ojciec dziecka miał bowiem możliwość przezwyciężenia skutków zdarzenia, które doprowadziło do tego, że nie wykonywał pracy i nie odprowadzał składek na ubezpieczenia społeczne. W związku z powyższym, po przeanalizowaniu wszystkich okoliczności sprawy pod kątem przesłanek wynikających z art. 83 ustawy emerytalnej, nie można uznać, że w sprawie zachodzą szczególne okoliczności, które były powodem niespełnienia warunków do świadczenia na zasadach ogólnych. Ponadto w sprawie nie stwierdza się braku niezbędnych środków utrzymania. Wykazany dochód na osobę w rodzinie wynoszący 815,95 zł (brutto), przekracza bowiem kwotę najniższej emerytury i nie pozwala na uznanie, iż w sprawie zachodzi brak niezbędnych środków utrzymania. Organ podkreślił przy tym, że przepis art. 83 ust. 1 ustawy uzależnia przyznanie świadczenia w drodze wyjątku od wykazania braku niezbędnych, a nie niewystarczających środków utrzymania. Ocena tej niezbędności musi być zaś dokonana z uwzględnieniem potrzeb służących zaspokojeniu minimum egzystencji (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 kwietnia 2002 r., sygn. akt II SA 4189/01). W skardze na powyższą decyzję skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie A. P. zarzuciła, że jest ona dla niej krzywdząca, a organ nie zapoznał się z całością jej sytuacji. W uzasadnieniu skargi ponownie powołała się na trudną sytuację materialną podkreślając, że po uiszczeniu stałych opłat związanych z eksploatacją mieszkania pozostaje jej niewiele na utrzymanie siebie i syna. Z pieniędzy tych musi przeznaczać pewne kwoty na zakup leków dla siebie oraz przedmiotów niezbędnych dziecku do szkoły. Na małoletniego syna nie otrzymuje zaś żadnych świadczeń pieniężnych. Prezes ZUS w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Odpowiadając na zarzuty skargi organ podkreślił, że sama trudna sytuacja materialna nie stanowi wystarczającej przesłanki do przyznania świadczenia w drodze wyjątku, nie jest to bowiem świadczenie socjalne, przyznawane tylko stosownie do potrzeb wnioskodawcy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów, Sąd stwierdził, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. Nr 162, poz. 1118 ze zm.), ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków przewidzianych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą – ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek – podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych może przyznać w drodze wyjątku świadczenia w wysokości nieprzekraczającej odpowiednich świadczeń przewidzianych w ustawie. Z treści powołanego przepisu wynikają trzy przesłanki warunkujące ubezpieczonemu bądź też pozostałym po nim członkom rodziny przyznanie świadczenia w drodze wyjątku. Po pierwsze, niespełnienie wymagań dających prawo do emerytury lub renty musi być spowodowane szczególnymi okolicznościami; po drugie, ubiegający się o to świadczenie nie może podjąć pracy lub innej działalności zarobkowej objętej ubezpieczeniem społecznym z powodu całkowitej niezdolności do pracy lub wieku; po trzecie, osoba ta nie ma niezbędnych środków utrzymania. Przyznanie przedmiotowego świadczenia ustawa uzależnia od łącznego (kumulatywnego) spełnienia wszystkich trzech wymienionych przesłanek. Brak choćby jednej z nich wyklucza tę możliwość. Wyjaśnienia również wymaga, że wnioskowana przez A. P. renta rodzinna w drodze wyjątku jest świadczeniem pochodnym od świadczenia jakie przysługiwałoby osobie zmarłej. Organ był zatem obowiązany, w pierwszej kolejności zbadać spełnienie ww. przesłanek przez zmarłego ojca małoletniego, a następnie przez samego małoletniego. Z przepisu art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych wynika, iż przede wszystkim konieczne było wykazanie, że ubezpieczony, którego praca stanowi źródło uprawnień do świadczenia z ubezpieczenia społecznego, nie wypracował prawa do "normalnego" świadczenia ubezpieczeniowego na skutek jakichś szczególnych okoliczności. W ocenie Sądu, w stanie faktycznym niniejszej sprawy, w oparciu o zebrany w sprawie materiał dowodowy, organ prawidłowo wywiódł, iż w przypadku zmarłego ojca małoletniego nie można stwierdzić, iż na skutek szczególnych okoliczności nie spełnił on warunków przewidzianych w ustawie do uzyskania prawa do świadczenia w trybie zwykłym. Zmarły J. P. utracił zatrudnienie w 2000 r. i od tego czasu do daty zgonu nie ma dowodów na to, że przejawiał jakąkolwiek aktywność w poszukiwaniu pracy i podjęciu zatrudnienia. Nie była też w stosunku do niego orzeczona przez lekarza orzecznika ZUS całkowita lub częściowa niezdolność do pracy. Z wyjaśnień przekazanych przez matkę małoletniego we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wynika, że ojciec małoletniego nie podejmował w ostatnich 7 latach życia żadnej pracy z tej przyczyny, że był alkoholikiem i nie chciał poddać się leczeniu, mimo podejmowanych przez nią działań w celu skierowania go na leczenie odwykowe. We wskazanym okresie życia ubezpieczonego nie można zatem doszukać się takich zdarzeń lub sytuacji, na które nie miał on wpływu, a które przeszkodziły mu w podejmowaniu zatrudnienia. Wręcz przeciwnie, nie podejmując leczenia uzależnienia alkoholowego, a takie warunki były mu stwarzane, dokonał świadomego wyboru dalszej drogi życiowej. Tym samym, nie można twierdzeniu Prezesa ZUS odmówić racji, iż przyczyną braku uprawnień do renty na podstawie ustawy nie był stan zdrowia lub inne zdarzenie zewnętrzne, niezależne od woli wymienionego, którego nie można było przewidzieć i któremu nie można było zapobiec. W świetle ugruntowanego orzecznictwa sądów administracyjnych choroba alkoholowa nie może być kwalifikowana jako spełniająca przesłankę ustawową "szczególnej okoliczności". Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 stycznia 2003 r., sygn. akt II SA 3404/02 (publik. LEX nr 142371) stwierdził, iż uzależnienie alkoholowe nie stanowi niedającej się usunąć przeszkody, która uniemożliwiałaby świadczenie pracy. Nie jest też zdarzeniem skutkującym niezdolnością do pracy i jako takie nie może być uznane za szczególną okoliczność w rozumieniu art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. W ocenie Sądu, w stanie faktycznym niniejszej sprawy, Prezes ZUS prawidłowo też wywiódł, iż w przypadku małoletniego B. P. nie została spełniona, przewidziana w art. 83 ust. 1 ww. ustawy, przesłanka braku niezbędnych środków utrzymania. Brak niezbędnych środków utrzymania, jako przesłanka do przyznania świadczenia w drodze wyjątku nie jest pojęciem zdefiniowanym w ustawie o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Należy zgodzić się z organem, iż przepis art. 83 ust. 1 ww. ustawy uzależnia przyznanie świadczenia w drodze wyjątku od wykazania braku niezbędnych (a nie niewystarczających) środków utrzymania. Dlatego środki, którymi dysponuje osoba ubiegająca się o przyznanie tego świadczenia, mogą nie wystarczać na zaspokojenie jej wszystkich potrzeb. Zgodnie ze stanowiskiem prezentowanym w orzecznictwie sądowoadministracyjnym dla oceny przesłanki braku niezbędnych środków utrzymania należy posiadane przez wnioskodawcę środki utrzymania oceniać na tle wysokości minimalnej emerytury, renty z tytułu całkowitej niezdolności do pracy i renty rodzinnej, której wysokość w dacie orzekania przez organ w niniejszej sprawie wynosiła 675,10 zł (vide: wyrok NSA z dnia 27 września 2006 r., sygn. akt I OSK 1112/06, LEX nr 321169; wyrok WSA w Warszawie z dnia 17 stycznia 2007 r., sygn. akt II SA/Wa 2148/06, niepubl.). Należy również zwrócić uwagę na przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362), której zadaniem jest wspieranie osób i rodzin w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwienia im życia w warunkach odpowiadających godności człowieka (art. 3 ustawy o pomocy społecznej). Przepisy powołanej ustawy w art. 8 ust. 1 wskazują kryteria dochodowe, które uprawniają do prawa do świadczeń z pomocy społecznej, a więc wyznaczają granicę niezbędnych środków utrzymania. I tak prawo do świadczeń pieniężnych przysługuje osobie samotnie gospodarującej, której dochód nie przekracza kwoty 477 zł, zwanej dalej "kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej", osobie w rodzinie, w której dochód na osobę nie przekracza kwoty 351 zł, zwanej dalej "kryterium dochodowym na osobę w rodzinie" oraz rodzinie, której dochód nie przekracza sumy kwot kryterium dochodowego na osobę w rodzinie, zwanej dalej "kryterium dochodowym rodziny". Porównując dochód na osobę w rodzinie skarżącej z wysokością najniższej emerytury należy wykluczyć możliwość uznania, że jej rodzina nie posiada niezbędnych środków utrzymania, a brak spełnienia tego warunku jest już wystarczającą podstawą do odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku na podstawie art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Sąd nie kwestionuje faktu, że sytuacja bytowa i materialna małoletniego B. P. jest trudna, a środki, którymi dysponuje skarżąca na jego utrzymanie, mogą nie wystarczać na zaspokojenie wszystkich jego potrzeb. Jednak przepis art. 83 ust. 1 ww. ustawy uzależnia przyznanie świadczenia w drodze wyjątku od wykazania braku niezbędnych (a nie niewystarczających) środków utrzymania. Tymczasem skarżąca posiada stałą pracę, osiągając miesięczne wynagrodzenie w wysokości gwarantującej pokrycie niezbędnych wydatków małoletniego dziecka. Wprawdzie Prezes ZUS nie dokonał w zaskarżonej decyzji wyczerpującej analizy tych dochodów, co jest niewątpliwie jej mankamentem, jednak zebrany w sprawie materiał dowodowy uzasadnia stwierdzenie poczynione w konkluzji uzasadnienia decyzji, iż dochód przypadający na osobę w rodzinie nie wskazuje, aby skarżąca pozostawała wraz z dzieckiem bez niezbędnych środków utrzymania. Z załączonego do wniosku zaświadczenia o zarobkach wynika, że matka małoletniego z tytułu zatrudnienia uzyskuje wynagrodzenie miesięczne w kwocie 2.447,86 zł brutto. Uwzględniając zatem fakt, iż na jej utrzymaniu w dacie składania wniosku pozostawał ponadto pełnoletni, bezrobotny syn M. P., oraz że wspólnie z nimi zamieszkiwała także pełnoletnia córka N. G. uprawniona do renty socjalnej i zasiłku pielęgnacyjnego, to jednak nie sposób uznać, że kwota dochodu na osobę w rodzinie skarżącej nie zabezpiecza niezbędnych środków utrzymania dziecka w rozumieniu art. 83 ust. 1 ustawy, a więc środków o charakterze podstawowym, bo tylko takich dotyczyć może świadczenie w drodze wyjątku. Organ prawidłowo zatem wywiódł, iż w stanie faktycznym niniejszej sprawy nie zostały spełnione kumulatywnie przesłanki określone w art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, a tym samym nie mógł uwzględnić wniosku skarżącej o przyznanie renty rodzinnej na rzecz małoletniego w tym trybie. Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja Prezesa ZUS z dnia [...] lutego 2009 r. odpowiadają prawu. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.