II SA/Wa 2048/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Góraj, Sędzia WSA Danuta Kania, Sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.), , Protokolant starszy specjalista Ewa Kielak-Niedźwiedzka, , po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 lutego 2025 r. sprawy ze skargi Związku Zawodowego Pracowników Ośrodka Pomocy Społecznej Dzielnicy [...] na decyzję Dyrektora Ośrodka Pomocy Społecznej Dzielnicy [...] z dnia [...] września 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję w zakresie w jakim utrzymano nią w mocy decyzję Dyrektora Ośrodka Pomocy Społecznej Dzielnicy [...] z dnia [...] sierpnia 2020 r. nr [...] w części w jakiej odmówiono udostępnienia informacji publicznej co do wskazania kwoty brutto podwyżki wynagrodzenia pracowników zatrudnionych na stanowiskach starszy pracownik socjalny i specjalista pracy socjalnej, 2. zasądza od Dyrektora Ośrodka Pomocy Społecznej Dzielnicy [...] na rzecz Związku Zawodowego Pracowników Ośrodka Pomocy Społecznej Dzielnicy [...] kwotę 680 (słownie: sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżoną decyzją – przywołując art. 16 ust. 1 i 2 i art. 17 ust. 2 w zw. z art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2019 r., poz. 1429), zwanej dalej "ustawą o informacji", oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a." - utrzymano w mocy decyzję z [...] sierpnia 2020 r., którą odmówiono Związkowi Zawodowemu Pracowników Ośrodka Pomocy Społecznej Dzielnicy [...], zwanemu dalej "Wnioskodawcą", udostępnienia informacji publicznej w części dotyczącej 15 pracowników Ośrodka Pomocy Społecznej Dzielnicy [...] (dalej jako "Ośrodek"), wymienionych w uzasadnieniu decyzji - z uwagi na ochronę ich prawa do prywatności. W uzasadnieniu zaskarżonego aktu przywołano następujące okoliczności faktyczne i prawne uwarunkowania sprawy: - pismem z [...] sierpnia 2020 r. Wnioskodawca zwrócił się o udzielenie informacji w przedmiocie: "1. Wskazania kwoty brutto podwyżki wynagrodzenia poszczególnych pracowników OPS [...] według zajmowanego stanowiska wraz z przypisanym imieniem i nazwiskiem każdego pracownika oraz nazwą komórki organizacyjnej ośrodka, w której pracownik ten jest zatrudniony i według każdego miesiąca dokonanej podwyżki wynagrodzenia oraz jej kwotą w okresie od stycznia 2019 r. do lipca 2020 r. 2. Wskazania listy awansowanych pracowników OPS [...] według zajmowanego stanowiska wraz z imieniem i nazwiskiem każdego pracownika oraz nazwą komórki organizacyjnej, w której ten pracownik jest zatrudniony za okres od stycznia 2019 r. do lipca 2020 r.", - podmiot obowiązany do udostępnienia informacji – dyrektor niebędącego organem władzy publicznej Ośrodka, zwany dalej "organem" - udzielił stosownych informacji, dotyczących pracowników, pełniących funkcje publiczne lub mających związek z pełnieniem tych funkcji; w odniesieniu natomiast do 15 pracowników pomocniczych i obsługi, wydał decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej - w zakresie wysokości kwoty brutto podwyżki wynagrodzenia; wymieniono personalia 15 osób, których dotyczyła decyzja, - wobec żądania wnioskodawcy sprawę rozpoznawano ponownie, - organ podtrzymał stanowisko zawarte w decyzji z [...] sierpnia 2020 r., - organ nie podzielił stanowiska Wnioskodawcy, co do uznania omawianych 15 osób - zatrudnionych na stanowiskach pomocniczych i obsługi - za osoby pełniące funkcje publiczne lub mające związek z pełnieniem tych funkcji; jego zdaniem, praca tych osób pozostawała bowiem bez wpływu na decydowanie o sprawach publicznych i nie polegała na realizowaniu zadań o znaczeniu publicznym, - nie każda związana z zatrudnieniem w administracji samorządowej informacja jest publiczną; musi istnieć bowiem powiązanie żądanej informacji z pełnieniem owych funkcji publicznych; brak takiego związku - co do zasady - powoduje, że dana informacja nie ma charakteru publicznej; tym samym nie podlega udostępnieniu, - zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądów w niniejszej sprawie, użyte w art. 5 ust. 2 ustawy o informacji, pojęcie "osoby pełniącej funkcję publiczną" obejmuje każdą, która ma wpływ na kształtowanie spraw publicznych w rozumieniu art. 1 ust. 1 tego aktu - na sferę publiczną, - w judykaturze podkreśla się konieczność każdorazowego badania zakresu uprawnień zatrudnionych w sektorze publicznym osób, który - dla przypisania im przymiotu pełnienia takich funkcji - winien obejmować kompetencję m.in. do dysponowania majątkiem publicznym lub zarządzania nim albo wykonywania innych zadań z zakresu spraw publicznych; istotne jest więc posiadanie prawa do działania wyraźnie wpływającego na podejmowanie decyzji (nie tylko w sensie procesowych rozstrzygnięć) w tej materii (tak wyrok NSA o sygn. akt l OSK 1044/13, dostępny na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query - w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, zwanej dalej "CBOSA"), - takiej indywidualnej oceny dokonano w odniesieniu do każdej z wymienionych w decyzji osób; organ podtrzymał dotychczasowe stanowisko - także w odniesieniu do przywołanych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy - obowiązków osób, zatrudnionych na stanowiskach pomocniczych i obsługi; pozostają one bez wpływu na kształtowanie spraw publicznych. W skardze zarzucono wydanie kwestionowanej decyzji z naruszeniem art 4, 13 oraz 16 ust. 1 ustawy o informacji - wobec braku częściowej realizacji wniosku o udostępnienie informacji publicznej z [...] sierpnia 2020 r. Wniesiono o zobowiązanie organu do ponownego rozpatrzenia wniosku oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego. W szerszym uzasadnieniu rozwinięto zarzuty skargi. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. W dodatkowym piśmie procesowym (k. 34-35) Wnioskodawca zażądał dopuszczenia dowodu z zobowiązujących w okresie 2020 roku umów i zakresów obowiązków zatrudnionych w Ośrodku pracowników. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - wyrokiem z 29 stycznia 2021 r. (sygn. akt II SA/Wa 2051/20) - oddalił skargę, zaś - wobec wniesienia przez Wnioskodawcę, reprezentowanego przez pełnomocnika (radcę prawnego), skargi kasacyjnej - Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 12 listopada 2024 roku (sygn. akt III OSK 5321/21) uchylił orzeczenie wydane w I. instancji - w części, w jakiej oddalono skargę na zaskarżoną decyzję, w zakresie odmowy udostępnienia informacji publicznej co do wskazania kwoty brutto podwyżki wynagrodzenia pracowników Ośrodka, zatrudnionych na stanowiskach [...] i [...]. Sprawę przekazano w tej części do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. W uzasadnieniu orzeczenia wskazano m.in.: - "[...] przy ocenie tego czy pracownik pełni funkcje publiczne, zachodzi konieczność badania uprawnień pracowników, których dotyczą żądane informacje. Należało zatem indywidualnie ocenić każdą osobę, której dotyczy żądana informacja, pod kątem spełnienia przesłanek do zakwalifikowania jej jako osoby, która nie pełni funkcji publicznych. Związek Zawodowy w odwołaniu i skardze szeroko zaakcentował tę kwestię i opisał uprawnienia poszczególnych pracowników, których obejmowała zaskarżona decyzja. [...] organ, co prawda w zaskarżonej decyzji podał, że wnikliwie przeanalizował zakres obowiązków pracowników, których dotyczy zaskarżona decyzja i uznał, że nie sprawują oni funkcji publicznych, to jednak dowodów na to, że rzeczywiście dokonał takiej analizy, zarówno w decyzji jak i w aktach sprawy brakuje. Organ częściowo odniósł się do tej kwestii w odpowiedzi na skargę a obszernie w odpowiedzi na skargę kasacyjną.", - "Sąd nie dokonał bowiem koniecznej indywidualnej oceny zakresu obowiązków poszczególnych osób, które zajmują stanowiska o skrajnie różnym zakresie obowiązków ([...] i [...] - [...] i [...]), pomimo podnoszenia tej kwestii przez Związek Zawodowy w skardze i piśmie do Sądu z 24 listopada 2020 r., w którym to dodatkowo zawnioskowano o przeprowadzenie dowodów z umów i zakresów obowiązków pracowników, których dotyczyła zaskarżona decyzja. Sąd I instancji nie odniósł się do tego wniosku.", - "Sąd dokonując kwalifikacji osób zajmujących stanowiska [...] i [...] winien rozważyć dokonanie analizy przepisów ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, szczególnie regulujących status pracowników socjalnych, tj. art. 119 ust. 1 pkt 1-9 i art. 121 ust. 2. Istotna dla wyniku sprawy może bowiem być, wynikająca z tej analizy odpowiedź na pytanie, czy ochrona prawna dla funkcjonariuszy publicznych, przewidziana również dla pracowników socjalnych, ma wpływ na kwalifikowanie tych pracowników jako osób pełniących funkcje publiczne w rozumieniu art. 5 ust. 2 u.d.i.p.", - "Okoliczności i argumentacja wskazane przez skarżącego kasacyjnie i organ w postępowaniu kasacyjnym, w większości nie znajdują oparcia w zebranym w aktach sprawy materiale dowodowym.". W trakcie rozprawy 26 lutego 2025 r. Sąd postanowił nie uwzględnić wniosku dowodowego sformułowanego na karcie 34 akt. Sąd zważył, co następuje: Sąd jest związany wykładnią prawa wyrażoną w wyroku o sygn. akt III OSK 5321/21 – tak art. 190 zd. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.). W tym świetle skarga zasługuje na uwzględnienie. Co wynika z uzasadnienia wyroku o sygn. akt III OSK 5321/21, kluczową kwestią dla oceny legalności zaskarżonej decyzji - w zakresie, w jakim odmówiono nią udostępnienie informacji co do pracowników Ośrodka, zatrudnionych na stanowiskach [...] i [...] (a więc w aktualnych ramach sprawy) - jest analiza ich kompetencji na podstawie zakresu obowiązków. Jak tymczasem wskazał Sąd, organ: "[...] podał, że wnikliwie przeanalizował zakres obowiązków pracowników, których dotyczy zaskarżona decyzja i uznał, że nie sprawują one funkcji publicznych, to jednak dowodów na to, że rzeczywiście dokonał takiej analizy, zarówno w decyzji jak i w aktach sprawy brakuje.". W takiej sytuacji nie sposób uznać sprawy za stosownie wnikliwie wyjaśnioną przed wydaniem skażonego aktu - mimo formułowania stosownych żądań przez stronę na etapie złożenia wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy. Musiałoby to znaleźć bowiem odzwierciedlenie zarówno w zgromadzonym materiale dowodowym, jak i treści uzasadnienia. Orzekając w sprawie uchybiono więc, mającym w tym przypadku odpowiednie zastosowanie, przepisom K.p.a. - tak art. 77 § 1, art. 80 i 107 § 3 w zw. z art. 8 § 1 i art. 11 Kodeksu. Trafne są więc zarzuty skargi, co do naruszenia stosownych przepisów w danym zakresie. W takiej sytuacji Sąd nie uwzględnił żądania Wnioskodawcy przeprowadzenia dowodu. Skoro sprawy nie wyjaśniono stosownie wnikliwie w kluczowej kwestii na etapie przed wydaniem skarżonego aktu, koniecznych ustaleń nie można było dokonywać na etapie postępowania przed Sądem - wobec treści art. 133 § 1 ustawy - Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wskazano tam, jako podstawę orzekania, akta sprawy. W takiej sytuacji przeprowadzenia dowodu nie można było uznać za niezbędne dla wyjaśnienia istotnych wątpliwości, w rozumieniu art. 106 § 3 wskazanego aktu. Sąd nie mógł także na tym etapie uwzględnić szerszych wyjaśnień i wywodów organu - zamieszczonych w odpowiedzi na skargę oraz w stanowisku strony wobec wniesienia skargi kasacyjnej. Istotne ustalenia faktyczne organu, muszą bowiem znajdować odzwierciedlenie w treści uzasadnienia orzeczenia, jako potwierdzenie ich faktycznego dokonania na etapie przed wydaniem decyzji. Przedwczesne byłoby z kolei zajmowanie przez Sąd stanowiska wobec zarzutów skargi, co do naruszenia przepisów prawa materialnego, zakreślających powinność udostępniania informacji publicznej, w kontekście przewidywanych przez prawodawcę w danym zakresie wyłączeń – np. w art. 5 ust. 1 ustawy o informacji. Rolą organu - wobec zakresu prac przygotowawczych, wymaganych dla udzielenie żądanej informacji - będzie także rozpatrzenie sprawy pod kątem ograniczeń, wynikających z reguł udostępniania informacji przetworzonej, w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 in fine ustawy o informacji - w razie uznania, że żądana ma taki charakter. Wobec ocen, sformułowanych w uzasadnieniu wyroku o sygn. akt III OSK 5321/21, Sąd miał także na uwadze treść normatywną art. 119 ust. 1 oraz art. 121 ust. 2 ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (opubl. wówczas w Dz.U. z 2019 r. poz. 1507 ze zm.). Z art. 119 ust. 1, gdzie wymieniono szereg zadań - przypisywanych z mocy samej ustawy osobom, wykonującym zadania pracownika socjalnego - nie wynika wprost, aby - przy uwzględnieniu ich rodzaju (tak m.in. pojęcia: przeprowadzanie wywiadów, dokonywanie analizy diagnozy i oceny, udzielanie informacji, pomoc w uzyskiwanie poradnictwa, udzielanie pomocy, pobudzanie aktywności, inicjowanie, współuczestniczenie) - należało je zaliczać a priori do osób. określanych przez prawodawcę mianem "pełniących funkcje publiczne" - wedle nomenklatury zastosowanej w art. 5 ust. 2 zd. 2 ustawy o informacji. Należy jednak podkreślić, że użyte w zdaniu wstępnym przepisu sformułowania "w poszczególności", nie wyłącza możliwości przypisania im innych zadań, zaś określenie "udzielanie pomocy z zasadami etyki zawodowej" (pkt 5), nie wyklucza upoważnienia poszczególnych osób do podejmowania decyzji administracyjnych. Kwestia ta będzie przedmiotem analizy przez organ na etapie ponownego rozpoznawania sprawy - w kontekście analizy zakresu obowiązków, wedle wskazań zawartych w uzasadnieniu wyroku o sygn. akt III OSK 5321/21. Także samego przypisania pracownikowi socjalnemu ochrony prawnej, przewidzianej dla funkcjonariuszy publicznych - w myśl art. 121 ust. 2 - nie można uznać za okoliczność przesądzającą o kwalifikacji tychże osób, jako pełniących funkcje publiczną, w rozumieniu art. 5 ust. 2 ustawy o informacji. Nie determinuje to bowiem przypisania kompetencji o charakterze władczym. Zasadna jest więc dalsza analiza okoliczności faktycznych sprawy - w kontekście jej indywidualnych uwarunkowań. Sąd uznał za niezbędne wyeliminowanie z obrotu stosownej części – w zakresie, w jakim zaskarżona decyzja nie stała się prawomocna, wobec granic skargi kasacyjnej – jedynie rozstrzygnięcia wydanego wobec wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy. W świetle zarzutów skargi ani też z urzędu nie dopatrzył się, aby było niezbędne - w rozumieniu art. 135 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - uchylenie także w stosownym zakresie decyzji organu z [...] sierpnia 2020 r. Ponownie rozpoznając sprawę odniesie się on do sformułowanych w środkach odwoławczych zarzutów Wnioskodawcy. Z przytoczonych wyżej przyczyn, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz pkt 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w pkt 1 sentencji wyroku. O zwrocie kosztów postępowania rozstrzygnięto w pkt 2 sentencji, w myśl art. 200 w zw. z art. 205 § 2 powyższej ustawy oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2018 r., poz. 265). Do kosztów zaliczono wynagrodzenie pełnomocnika w kwocie 480 zł, oraz wpis sądowy od skargi – 200 zł. Rozpatrując ponownie sprawę organ uwzględni ocenę prawną, sformułowaną w niniejszym uzasadnieniu.