II SA/Wa 2065/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Kube (spr.), Sędzia WSA Iwona Maciejuk, Asesor WSA Karolina Kisielewicz, Protokolant specjalista Sylwia Mikuła, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 marca 2019 r. sprawy ze skargi Dyrektora Zakładu Emerytalno-Rentowego Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji na decyzję Centralnej Komisji Lekarskiej podległej ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję [...] Rejonowej Komisji Lekarskiej podległej ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych w [...] z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...], 2. zasądza od Centralnej Komisji Lekarskiej podległej ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych na rzecz Dyrektora Zakładu Emerytalno-Rentowego Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji kwotę 680 (słownie: sześćset osiemdziesiąt) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. Centralna Komisja Lekarska (CKL) orzeczeniem z [...] sierpnia 2018 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 196 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257, z późn. zm.) w zw. z art. 4 ustawy z dnia 28 listopada 2014 r. o komisjach lekarskich podległych ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych (Dz. U. z 2018 r. poz. 481), po rozpatrzeniu odwołania Dyrektora Zakładu Emerytalno-Rentowego Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji, utrzymała w mocy orzeczenie [...] Rejonowej Komisji Lekarskiej podległej ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych w [...] ([...]RKL) z [...] lipca 2018 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia w całości postępowania w sprawie P. N., zamieszkałego w [...], w związku ze skierowaniem do [...]RKL, celem uznania funkcjonariusza zwolnionego ze służby za inwalidę lub uznania go za niezdolnego do samodzielnej egzystencji, jak również ustalenia związku albo braku związku inwalidztwa ze służbą i wydania orzeczenia w trybie zaocznym zgodnie z rozporządzeniem Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 987/2099 z dnia 16 września 2009 r. dotyczącego wykonywania rozporządzenia (WE) nr 883/2004 w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (Dz. U. UE. C. z 2010 r. Nr 149, poz. 5). W uzasadnieniu rozstrzygnięcia CKL wskazała, że skierowanie P. N., wystawione przez organ kierujący – Zakład Emerytalno-Rentowy Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji [...] czerwca 2018 r. z załączonym szczegółowym raportem lekarskim ze stroną dodatkową nr 4 PL z [...] lipca 2017 r. wpłynęło do [...]RKL [...] czerwca 2018 r. Zgodnie z art. 21a ust. 2 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2018 r. poz. 132); zwanej dalej ustawą zaopatrzeniową, nie przeprowadza się badań kontrolnych inwalidów po ukończeniu przez kobiety 55 lat życia, przez mężczyzn 60 lat życia lub gdy inwalidztwo trwa nieprzerwanie dłużej niż 10 lat. Organ na podstawie dokumentacji dołączonej do skierowania ustalił, że inwalidztwo P. N. trwa nieprzerwanie od [...] maja 2007 r. i w związku z tym uznał, że badanie kontrolne powinno zostać przeprowadzone przed [...] maja 2017 r. W przedmiotowej sprawie kontrolne badanie lekarskie zostało przeprowadzone [...] lipca 2017 r. wobec czego orzeczenie [...]RKL o umorzeniu postępowania została wydane prawidłowo. Podnoszona przez organ kierujący w odwołaniu data wszczęcia postępowania nie jest terminem wiążącym dla komisji lekarskiej, według ustawy zaopatrzeniowej, istotna jest bowiem data przeprowadzenia badania. W tej kwestii organ powołał się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 26 lipca 2016 r. sygn. akt II SA/Wa 542/16. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Dyrektor Zakładu Emerytalno-Rentowego Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o uchylenie orzeczenia CKL z [...] sierpnia 2018 r. oraz orzeczenia organu pierwszej instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucił: 1. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: a) art. 21a ust. 2 ustawy zaopatrzeniowej, poprzez bezpodstawne przyjęcie, że inwalidztwo P. N. trwa nieprzerwanie przez ponad 10 lat, w sytuacji gdy termin badania kontrolnego wyznaczony został na czerwiec 2015 r., a zatem inwalidztwo istnieje maksymalnie 8 lat od jego powstania, b) art. 21 ust. 1 oraz art. 21a ust. 3 powołanej ustawy w zw. z art. 10 ust. 3 oraz art. 12 pkt 2 ustawy o komisjach lekarskich podległych ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych, poprzez nieprzeprowadzenie badania kontrolnego pomimo uznania w orzeczeniu Wojewódzkiej Komisji Lekarskiej MSWiA we [...] z [...] czerwca 2010 r. nr [...], iż inwalidztwo P. N. ma charakter czasowy i niezbędne dla ustalenia dalszego jego trwania jest przeprowadzenie kolejnych badań kontrolnych, 2. naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 105 § 1 K.p.a. w zw. z art. 4 ustawy o komisjach lekarskich podległych ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych oraz art. 21a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej, poprzez bezpodstawne umorzenie postępowania i nieprzeprowadzenie badania kontrolnego, wyznaczonego w orzeczeniu Wojewódzkiej Komisji Lekarskiej MSWiA z [...] czerwca 2010 r. nr [...]. Skarżący wskazał, że w art. 21a ust. 2 ustawy zaopatrzeniowej nie chodzi o upływ dziesięcioletniego okresu pobierania świadczenia rentowego, ale o stwierdzenie kolejnymi orzeczeniami komisji lekarskich, że inwalidztwo, będące przesłanką ustalenia prawa do policyjnej renty inwalidzkiej, trwało nieprzerwanie przez okres dłuższy niż 10 lat, rozumiany jako okres liczony od daty powstania inwalidztwa do daty ostatniego badania kontrolnego, wykonanego nawet po upływie dziesięciu lat. Podał, że z orzeczenia Wojewódzkiej Komisji Lekarskiej MSWiA we [...] z [...] sierpnia 2008 r. nr [...] wynika, że inwalidztwo u P. N. istnieje od [...] maja 2007 r. i ma charakter czasowy. Termin badań kontrolnych wyznaczony był na 2010 r. Następnie Wojewódzka Komisja Lekarska MSWiA we [...] orzeczeniem z [...] czerwca 2010 r. nr [...] zaliczyła P. N. ponownie do III grupy inwalidzkiej, wyznaczając termin badania kontrolnego na czerwiec 2015 r. Wyjaśnił, że postępowanie w sprawie skierowania funkcjonariusza na kontrolne badanie lekarskie celem wydania orzeczenia przez [...]RKL o aktualnej grupie inwalidzkiej zostało wszczęte z urzędu [...] marca 2015 r. Z uwagi na długotrwałość postępowania międzypaństwowego w sprawie ustalenia stanu zdrowia i zgromadzenia stosownej dokumentacji medycznej niezbędnej do wydania orzeczenia w sprawie, wystawienie skierowania możliwe stało się [...] czerwca 2018 r. Kompletna dokumentacja medyczna funkcjonariusza niezbędna do wystawienia przedmiotowego skierowania na badania została przesłana przez instytucję [...] dopiero [...] czerwca 2018 r. po wielokrotnych monitach. Pomimo upływu okresu 10 lat od daty powstania inwalidztwa nieuzasadnione jest przyjęcie, że inwalidztwo P. N. w ciągu tego okresu istniało nieprzerwanie. Istnienie inwalidztwa funkcjonariusza po 2015 r. nie zostało bowiem stwierdzone orzeczeniem komisji lekarskiej. Ostatnie orzeczenie w tej kwestii wskazywało przewidywany okres istnienia tego inwalidztwa do czerwca 2015 r. W związku z powyższym, w ocenie skarżącego, błędne jest stanowisko komisji lekarskich pierwszej i drugiej instancji uznające, że inwalidztwo P. N. trwa nieprzerwanie ponad 10 lat i związku z powyższym niedopuszczalne jest dalsze orzekanie w tym zakresie przez komisje lekarskie, co skutkowało umorzeniem postępowania w sprawie. Zaznaczył, że jak wynika z dokumentacji znajdującej się w aktach rentowych u P. N. inwalidztwo istnieje maksymalnie 8 lat, tj. w przedziale od 2007 r. do 2015 r., na który to rok wyznaczono termin kolejnego badania kontrolnego funkcjonariusza. Podał, że zgodnie z art. 21a ust. 3 ustawy zaopatrzeniowej, komisja lekarska może orzec, że badanie kontrolne jest zbędne, jeżeli przebieg choroby powodującej inwalidztwo wskazuje, że zmiana grupy inwalidzkiej ustalonej w orzeczeniu nie nastąpi w ogóle. W rozpatrywanym przypadku takiej decyzji komisji lekarskiej nie wydano. Wojewódzka Komisja Lekarska MSWiA we [...] w orzeczeniu z [...] czerwca 2010 r. uznała, że badanie kontrolne jest niezbędne i powinno zostać przeprowadzone w czerwcu 2015 r. Zwrócił uwagę, że CKL niezasadnie powołała się w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 26 lipca 2016 r., sygn. akt II SA/Wa 542/16, bowiem dotyczył on cenzury wiekowej jednoznacznie określonej przez ustawodawcę. W niniejszej sprawie przesłanką orzeczenia jest kwestia istnienia inwalidztwa dla jej wypełnienia niezbędne jest jego trwanie, potwierdzone orzeczeniem komisji lekarskiej przez okres nieprzerwanych 10 lat. Bezprzedmiotowa jest zatem ocena w zakresie terminu, w jakim wystawione zostało skierowanie na badanie kontrolne czy termin ich przeprowadzenia. Dodatkowo podkreślił, że P. N. pomimo potwierdzenia orzeczeniami komisji lekarskich istnienia inwalidztwa jedynie przez okres 8 lat, a zatem niezrealizowania żadnej z przesłanek w art. 21a ust. 2 ustawy zaopatrzeniowej (w tym limitu wieku) uzyskał dożywotnio prawo do policyjnej renty inwalidzkiej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym orzeczeniu. Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2107), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Skarga oceniana wedle tych kryteriów zasługuje na uwzględnienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, iż w tej konkretniej sprawie jest właściwy do rozpoznania skargi Dyrektora Zakładu Emerytalno-Rentowego Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji na decyzję Centralnej Komisji Lekarskiej utrzymującej w mocy decyzję [...] Rejonowej Komisji Lekarskiej w przedmiocie uznania funkcjonariusza zwolnionego ze służby za inwalidę lub uznania go za niezdolnego do samodzielnej egzystencji, jak również ustalenia związku albo braku związku inwalidztwa ze służbą ze względu na fakt, że zostało wydane na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. Zaskarżone rozstrzygnięcie w przedmiocie umorzenia postępowania w całości postępowania w tym zakresie nie jest zatem rozstrzygnięciem merytorycznym - od którego w zależności od zakresu rozstrzygnięcia i przedmiotu przysługuje albo skarga do sądu administracyjnego albo odwołanie do sądu powszechnego. Tego typu orzeczenie, wydane przez organ administracji, jakim niewątpliwie jest Centralna Komisja Lekarska nie podlega kognicji sądu powszechnego i wobec tego uznanie w tej sprawie braku kognicji sądu administracyjnego co do oceny zasadności od strony formalnoprawnej takiego rozstrzygnięcia organu orzeczniczego w istocie pozostawiałoby takie rozstrzygnięcie poza kontrolą zarówno sądu administracyjnego jak i sądu powszechnego. Przy czym należy zwrócić uwagę, że przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2014 r. o komisjach lekarskich podległych ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych nie przewidują umorzenia postępowania orzeczniczego z przyczyn merytorycznych, czyli oceny medycznej co do stanu zdrowia (por. postanowienia NSA z 22 lutego 2018 r. sygn. akt I OSK 247/18 oraz I OSK 248/18 - dostępne w internetowej bazie orzeczeń pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W myśl art. 1 ustawy zaopatrzeniowej, funkcjonariuszom zwolnionym ze służby, przysługuje z budżetu państwa, na zasadach określonych w ustawie, zaopatrzenie emerytalne z tytułu wysługi lat lub w razie całkowitej niezdolności do służby. Stosownie do art. 19 tej ustawy, renta inwalidzka przysługuje funkcjonariuszowi zwolnionemu ze służby, który stał się inwalidą wskutek stałego lub długotrwałego naruszenia sprawności organizmu w czasie pełnienia służby lub w określonym czasie po zwolnieniu ze służby. Według art. 20 ust. 1 ustawy, ustala się trzy grupy inwalidztwa dla funkcjonariuszy całkowicie niezdolnych do służby: I grupę - obejmującą całkowicie niezdolnych do pracy, II grupę - obejmującą częściowo niezdolnych do pracy oraz III grupę, która obejmuje zdolnych do pracy. Z przepisów tych odczytywanych łącznie wynika, że warunkiem prawa do policyjnej renty inwalidzkiej jest istnienie inwalidztwa powodującego całkowitą niezdolność do służby w formacjach mundurowych, choćby nawet zachowana została w pełni zdolność do wykonywania pracy zarobkowej poza nimi. O inwalidztwie funkcjonariuszy, emerytów i rencistów orzekają komisje lekarskie podległe ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych (art. 21 ust. 1 pkt 1). Komisje te przeprowadzają również badania kontrolne inwalidów i wyznaczają terminy tych badań, kierując się przewidywanym przebiegiem chorób powodujących inwalidztwo (art. 21a ust. 1), za wyjątkiem przypadków wymienionych w art. 21a ust. 2, w tym sytuacji, gdy inwalidztwo trwa nieprzerwanie dłużej niż 10 lat. W takim wypadku badania kontrolne nie są przeprowadzane. Przepis art. 21a ustawy zaopatrzeniowej reguluje zatem kwestie odnoszące się do przeprowadzania badań kontrolnych i adresowany jest do komisji lekarskich. Wynika z niego tylko tyle, że w określonych okolicznościach badania kontrolne nie są przeprowadzane, a tym samym komisja lekarska nie wyznacza ich terminu. Jedną z takich okoliczności jest trwanie inwalidztwa dłużej niż 10 lat. W art. 21a ust. 2 ustawy zaopatrzeniowej nie chodzi o upływ dziesięcioletniego okresu pobierania świadczenia rentowego, ale o stwierdzenie kolejnymi orzeczeniami komisji lekarskich, że inwalidztwo, będące przesłanką ustalenia prawa do policyjnej renty inwalidzkiej, trwało nieprzerwanie przez okres dłuższy niż 10 lat, rozumiany, jako okres liczony od daty powstania inwalidztwa do daty ostatniego badania kontrolnego, wykonanego po upływie dziesięciu lat (por. wyrok Sądu Najwyższego z 11 kwietnia 2017 r. sygn. akt II UK 134/16 - Lex nr 2306370). Z ustaleń stanowiących podstawę zaskarżonego wyroku wynika, że inwalidztwo skarżącego powstało [...] maja 2007 r. i ma charakter czasowy, co ustalone zostało orzeczeniem Komisji Lekarskiej przy MSWiA we [...] nr [...] z [...] sierpnia 2008 r., następnie, po przeprowadzeniu wyznaczonych badań kontrolnych Komisja Lekarska przy MSWiA we [...] orzeczeniem z [...] czerwca 2010 r. nr [...] zaliczyła P. N. ponownie do III grupy inwalidzkiej, wyznaczając termin kolejnego badania kontrolnego na czerwiec 2015 r. Pomimo, że w dacie wystawienia skierowania na badania kontrolne [...] czerwca 2018 r. upłynęło 10 lat od daty powstania inwalidztwa nieuzasadnione było przyjęcie, że inwalidztwo P. N. w ciągu tego okresu istniało nieprzerwanie. Istnienie inwalidztwa funkcjonariusza po 2015 r. nie zostało bowiem stwierdzone orzeczeniem komisji lekarskiej. Ostatnie orzeczenie w tej kwestii wskazywało przewidywany okres istnienia tego inwalidztwa do czerwca 2015 r. Takie procedowanie było zgodne z przepisem § 9 ust. 1 obowiązującego wówczas rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z 16 stycznia 1995 r. w sprawie zasad orzekania o inwalidztwie funkcjonariuszy Policji, Urzędu Ochrony Państwa, Straży Granicznej, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Więziennej, emerytów i rencistów policyjnych, tryb postępowania i właściwość komisji lekarskich w tych sprawach, sposób przeprowadzania kontrolnych badań lekarskich oraz wzywanie inwalidów na te badania (Dz. U. Nr 8 poz. 41), które utraciło moc 1 stycznia 2015 r., w myśl którego - co do zasady - pierwsze badania kontrolne inwalidy przeprowadzało się po upływie trzech lat od wydania orzeczenia o inwalidztwie, a następne badania kontrolne - nie rzadziej niż co pięć lat. Nieprzerwane trwanie inwalidztwa u P. N. przez okres dłuższy niż 10 lat mogło zatem wynikać dopiero z orzeczenia komisji lekarskiej wydanego w wyniku badania kontrolnego, co stanowiłoby podstawę zaniechania przez komisję wyznaczenia terminu kolejnego badania - aktualnie art. 21a ust. 2 ustawy zaopatrzeniowej (wcześniej § 9 ust. 4 powołanego rozporządzenia z 1995 r.). Niezależnie od powyższego należy stwierdzić, że przepis art. 21a ust. 2 ustawy zaopatrzeniowej nie ustanawia zakazu weryfikowania przez organ emerytalny stanu inwalidztwa rencisty policyjnego po upływie 10 lat nieprzerwanego trwania inwalidztwa. Takiemu rozumieniu powołanego przepisu przeczy art. 34 ust. 1 tej ustawy, zgodnie z którym w celu ustalenia okoliczności mających wpływ na prawo do świadczeń pieniężnych z tytułu zaopatrzenia emerytalnego lub ich wysokości oraz na wypłatę albo wstrzymanie tych świadczeń organ emerytalny może, między innymi, żądać od osób uprawnionych do świadczeń przedstawienia dowodów uzasadniających dalsze istnienie prawa do tych świadczeń (pkt 3) i kierować te osoby do komisji lekarskich w celu stwierdzenia stopnia ich niezdolności do pracy i służby (pkt 4). Jednocześnie osoby te są obowiązane uczynić zadość żądaniu organu emerytalnego przez poddanie się badaniom lekarskim (ust. 2). Z kolei z art. 39 ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej wprost wynika, że prawo do świadczeń ustaje, między innymi, gdy przestanie istnieć którykolwiek z warunków wymaganych do uzyskania prawa do świadczenia (pkt 1) oraz jeżeli osoba pobierająca świadczenie uzależnione od inwalidztwa lub niezdolności do pracy, pomimo skierowania na badania lekarskie, nie poddała się tym badaniom bez uzasadnionej przyczyny (pkt 3). Żaden z powołanych przepisów nie zawiera uregulowania (wprost lub przez stosowne zastrzeżenie), z którego wynikałby dla organu emerytalnego zakaz kierowania na badania przez komisje lekarskie rencistów policyjnych, których inwalidztwo trwało nieprzerwanie przez okres dłuższy niż 10 lat, a w konsekwencji - zachowanie przez nich prawa do policyjnego świadczenia rentowego niezależnie od istnienia warunku inwalidztwa. Reasumując, organy obu instancji błędnie przyjęły, że inwalidztwo P. N. trwa nieprzerwanie ponad 10 lat i bezpodstawnie umorzyły postępowanie w sprawie przyjmując, że nie było podstaw do dalszego orzekania w tym zakresie. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.) oraz art. 135 tej ustawy, orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. O kosztach orzeczono, na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 tej ustawy w pkt 2 sentencji wyroku.