II SA/Wa 2069/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Ewa Marcinkowska Sędzia WSA Joanna Kube (spr.) Sędzia WSA Adam Lipiński Protokolant Elwira Sipak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 kwietnia 2010 r. sprawy ze skargi P. W. na decyzję Dyrektora Generalnego Służby Więziennej z dnia [...] października 2009 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie przyznania prawa do równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji, 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej w S. decyzją z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...], działając na podstawie art. 156 § 1 pkt 2, art. 157 § 1 i 2 oraz art. 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) – dalej: kpa, art. 6 ust. 5 i art. 88 ust. 1 ustawy z dnia 26 kwietnia 1996 r. o Służbie Więziennej (t.j. Dz. U. z 2002 r. Nr 207, poz. 1761 z późn. zm.), stwierdził nieważność decyzji Dyrektora Zakładu Karnego w G. nr [...] z dnia [...] stycznia 2005 r., uznającej spełnienie przez P. W. warunków do otrzymania równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego i przyznającej mu ten równoważnik, z uwagi na rażące naruszenie prawa. Dyrektor Generalny Służby Więziennej, po rozpatrzeniu odwołania P. W., decyzją z dnia [...] października 2009 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 156 § 1 pkt 2 kpa oraz art. 88 ust. 1 ustawy z dnia 26 kwietnia 1996 r. o Służbie Więziennej (Dz. U. z 2002 r. Nr 207, poz. 1761 z późn. zm.) utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w S. z dnia [...] lipca 2009 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazano, że decyzja Dyrektora Zakładu Karnego w G. nr [...] z dnia [...] stycznia 2005 r. została wydana z rażącym naruszeniem art. 88 ust. 1 i art. 91 ust. 1 ustawy o Służbie Więziennej, albowiem pozostaje w oczywistej sprzeczności z ich treścią, w związku z czym należało ją wyeliminować z obrotu prawnego. Interpretacja wskazanych wyżej przepisów prowadzi do wniosku, że jeżeli funkcjonariusz lub jego małżonek zajmują lokal mieszkalny na podstawie jednego z tytułów prawnych określonych w art. 91 ust. 1 ustawy, funkcjonariuszowi przysługuje równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu, a w sytuacji gdy ani funkcjonariusz, ani jego małżonek nie legitymują się tytułem prawnym, o którym mowa w art. 91 ust. 1 ww. ustawy, do zajmowanego przez nich mieszkania i w związku z tym funkcjonariusz otrzymuje równoważnik pieniężny z tytułu braku mieszkania, to nie przysługuje mu równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego. Tym samym w takiej sytuacji przyznanie funkcjonariuszowi równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego stanowiłoby w istocie finansowanie ze środków Skarbu Państwa również osób trzecich, niebędących funkcjonariuszami Służby Więziennej. Organ podał, że takie stanowisko znalazło odbicie w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 23 października 2008 r. sygn. akt III SA/Wa Łd 341/08. Skoro więc funkcjonariusz na dzień 1 stycznia 2005 r. i 2006 r. nie posiadał mieszkania i zamieszkiwał na podstawie umowy użyczenia w lokalu położonym w N. przy ul. [...], należacym do jego ojca, to nie przysługiwał mu równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie P. W., kwestionując decyzję Dyrektora Generalnego Służby Więziennej z dnia [...] października 2009 r. nr [...] stwierdził, iż zajmowanie przez niego lokalu mieszkalnego stanowiącego własność jego ojca nie stanowiło przeszkody do przyznania mu równoważnika za remont lokalu. Zdaniem skarżącego zarówno przepisy ustawy o Służbie Więziennej, jak i rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 24 czerwca 2003 r. w sprawie szczegółowego trybu przyznawania i wypłaty oraz zwrotu nienależnie pobranego równoważnika za remont (Dz. U. Nr 132, poz. 1234), nie wskazują, że równoważnik za remont zajmowanego lokalu przysługuje wyłącznie na podstawie tytułu prawnego do zajmowanego lokalu mieszkalnego. Ponadto zwrócił uwagę, że we wzorze oświadczenia mieszkaniowego, stanowiącego załącznik do ww. rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 24 czerwca 2003 r., w "kategorii lokalu" wymieniono m.in. pozycję "inne", w związku z czym zakwalifikowanie użyczenia lokalu mieszkalnego do tej właśnie kategorii uznał za właściwe i prawidłowe. W odpowiedzi na skargę organ uznał skargę za bezzasadną i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Innymi słowy, sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego. Skarga analizowana pod tym kątem zasługuje na uwzględnienie. Przepis art. 16 kpa ustanawia ogólną zasadę trwałości decyzji ostatecznych, co oznacza, że decyzje te mogą być wzruszone tylko na zasadach i w trybie określonym w kpa. Jednym z przypadków, kiedy decyzja ostateczna może być wzruszona jest stwierdzenie jej nieważności w trybie art. 156 § 1 kpa, zgodnie z którym organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która: wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości (pkt 1), wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2), dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną (pkt 3), została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie (pkt 4), była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały (pkt 5), w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą (pkt 6), zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa (pkt 7). Powyższe wymaga bezspornego ustalenia, że oceniana decyzja dotknięta jest jedną z wad w tym przepisie określonych. Podstawą materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy art. 156 § 1 pkt 2, art. 157 § 1 i 2 oraz art. 158 § 1 kpa. Brzmienie art. 156 § 1 pkt 2 kpa, wskazuje, że organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Podkreślić należy, iż elementy tego przepisu są wobec siebie alternatywne, oddzielne. O rażącym naruszeniu prawa można mówić w sytuacji naruszenia przepisu prawnego, którego treść bez żadnych wątpliwości interpretacyjnych może być ustalona w bezpośrednim rozumieniu. Powyższe oznacza, że cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą. Podkreślić należy, iż w sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, tzn. taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Istnienie przesłanek z art. 156 § 1 kpa musi być oczywiste, a nie być kwestią przypuszczeń czy dociekań. Wynikiem rażącego naruszenia prawa jest zaś powstanie skutków niemożliwych do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności, czy też niemożność akceptacji zaskarżonego orzeczenia, jako aktu wydanego przez organ praworządnego państwa. Materialnoprawną podstawą ocenianej w trybie nadzoru decyzji Dyrektora Zakładu Karnego w G. z dnia [...] stycznia 2005 r., stanowił art. 88 ust. 1 ustawy z dnia 26 kwietnia 1996 r. o Służbie Więziennej oraz § 2 ust. 1 i 2, § 3 ust. 4 i § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 24 czerwca 2003 r. w sprawie równoważnika pieniężnego przysługującego funkcjonariuszom Służy Więziennej za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego. Przepis art. 88 ust. 1 powołanej wyżej ustawy stanowi, że funkcjonariuszowi przysługuje równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego. Brak ustawowej definicji określenia "zajmowany lokal mieszkalny" wywołał rozbieżności interpretacyjne. W wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 sierpnia 2005 r. sygn. akt I SA/Wa 1065/04 - dostępnym w internetowej bazie orzeczeń sądów administracyjnych (http://orzeczenia.nsa.gov.pl) przyjęto, że ani przepisy ustawy o Służbie Więziennej, ani też żaden z przepisów rozporządzenia wykonawczego nie upoważniają do przyjęcia, że równoważnik pieniężny przysługuje za remont lokalu zajmowanego wyłącznie na podstawie tytułu prawnego. Odmienne natomiast stanowisko zajął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w wyroku z dnia 23 października 2008 r. sygn. akt III SA/Łd 341/08 - dostępnym w internetowej bazie orzeczeń sądów administracyjnych (http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Sąd ten bowiem uznał, że w sytuacji gdy funkcjonariusz, jak również jego małżonek, nie legitymuje się tytułem prawnym, o którym mowa w art. 91 ust. 1 ustawy, do zajmowanego mieszkania i w związku z tym otrzymuje równoważnik pieniężny z tytułu braku lokalu mieszkalnego, to nie przysługuje mu równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu. Zdaniem Sądu, w takiej sytuacji przyznanie funkcjonariuszowi równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu stanowiłoby w istocie finansowanie ze środków Skarbu Państwa również osób trzecich, niebędących funkcjonariuszami Służby Więziennej. Na powyższe rozbieżności w orzecznictwie, dotyczące interpretacji art. 88 ust. 1 ustawy o Służbie Więziennej zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 listopada 2009 r. sygn. akt I OSK 19/09 - dostępnym w internetowej bazie orzeczeń sądów administracyjnych (http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W wyroku tym Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, że równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego przysługuje funkcjonariuszowi Służby Więziennej na podstawie art. 88 ust. 1 ustawy o Służbie Więziennej bez względu na rodzaj zajmowanego przez niego lokalu oraz że odmienna interpretacja tego przepisu byłaby niezgodna z jego brzmieniem oraz brzmieniem przepisów rozporządzenia wykonawczego wydanego na podstawie art. 88 ust. 2 ww. ustawy. Powyższe dowodzi, że zestawienie treści ocenianej w trybie nadzoru decyzji z treścią przepisów stanowiących podstawę jej wydania nie prowadzi do wniosku, że pozostają one względem siebie w oczywistej sprzeczności. W związku z tym, że nie mamy tu do czynienia z niewątpliwym stanem prawnym, to nie sposób uznać, że doszło do rażącego naruszenia prawa. Reasumując, skoro w ocenianej sprawie nie doszło do rażącego naruszenia prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa, to eliminacja decyzji Dyrektora Zakładu Karnego w G. z dnia [...] stycznia 2005 r. w drodze stwierdzenia jej nieważności nastąpiła z naruszeniem tego przepisu. Z uwagi na powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1a oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), orzekł, jak w sentencji wyroku.