II SA/Wa 2069/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas, Sędzia WSA Karolina Kisielewicz (spr.), Sędzia WSA Andrzej Wieczorek, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 17 stycznia 2022 r. sprawy ze skargi M. B. na decyzję Prezesa Agencji Mienia Wojskowego z dnia [...] marca 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przydziału kwatery albo innego lokalu mieszkalnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Wojskowego w [...] z dnia [...] lutego 2021 r., nr [...] M. B. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzję z [...] marca 2021 r. (nr [...]), którą Prezes Agencji Mienia Wojskowego utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Mienia Wojskowego w [...] z [...] lutego 2021 r. (nr [...]) odmawiającą skarżącemu przydziału kwatery albo innego lokalu mieszkalnego. Z okoliczności faktycznych sprawy wynika, że w dniu 18 grudnia 2020 r. M. B. (żołnierz zawodowy służby kontraktowej) wystąpił do Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Mienia Wojskowego w [...] o przyznanie prawa do zakwaterowania w formie przydziału kwatery albo innego lokalu mieszkalnego, o którym mowa w art. 21 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. z 2020 r., poz. 2017). W piśmie z 7 stycznia 2021 r. podał, że przed podjęciem służby wojskowej był funkcjonariuszem Policji i na podstawie decyzji Komendanta Powiatowego Policji w [...] z [...] kwietnia 2020 r. otrzymał pomoc finansową w kwocie 14.592 zł. na uzyskanie lokalu mieszkalnego. Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Mienia Wojskowego w [...] decyzją z [...] lutego 2021 r., wydaną na podstawie art. 21 ust. 6 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 17 ust. 3 ustawy z dnia 10 lipca 2015 r. o Agencji Mienia Wojskowego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2308 ze zm.) odmówił skarżącemu przydziału kwatery albo innego lokalu mieszkalnego. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji podniósł, że wniosek skarżącego o przyznanie kwatery (lokalu mieszkalnego) nie mógł zostać uwzględniony, ponieważ pełniąc służbę w Policji otrzymał z budżetu państwa pomoc w zabezpieczeniu potrzeb mieszkaniowych Organ odwołał się do art. 21 ust. 6 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej i stwierdził, że skorzystanie z prawa do zakwaterowania przez żołnierza, który uprzednio w trakcie służby w innej niż Siły Zbrojne formacji mundurowej otrzymał pomoc finansową ze środków Skarbu Państwa, wyklucza ponowne skorzystanie z prawa do zakwaterowania. M. B. w piśmie z 9 marca 2021 r. złożył odwołanie od tej decyzji. Odwołujący się zarzucił, że została wydana z naruszeniem art. 24 ust. 1 i 3 w zw. z art. 21 ust. 1, ust. 2, ust. 4 i ust. 6 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 6, art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. i wniósł o jej uchylenie. Odwołujący się podniósł m. in., że prawo do zakwaterowania (niezależnie od formy) jest sposobem, za pomocą którego państwo zapewnia dyspozycyjność osób, które dobrowolnie podjęły się służby wojskowej i mają podporządkować się jej rygorom oraz że z ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej nie wynika generalny zakaz korzystania z pomocy w zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych przez państwo przez osoby będące uprzednio funkcjonariuszami innej formacji, jeżeli otrzymały jakąkolwiek pomoc finansową przed powołaniem do służby wojskowej. M. B. dodał; że NSA w wyroku z 3 maja 1985 r. sygn. akt II SA 112/85 (ONSA 1985, nr 1m poz. 27) wywiódł, że jeżeli przepis szczególny wprowadza dla określonych w nim sytuacji i w przewidzianych w nim warunkach możliwość ograniczenia praw obywatela, stosowanie tego przepisu w drodze analogii do sytuacji innych niż w nim wymienione, choćby nawet były to sytuacje zbliżone, jest niedopuszczalne. Po rozpoznaniu odwołania skarżącego, Prezes Agencji Mienia Wojskowego decyzją z [...] marca 2021 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. i art. 21 ust. 1, ust. 2 i ust. 4, art. 24 ust. 1 w zw. z art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu. Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy podzielił zapatrywanie Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Mienia Wojskowego w [...] co do tego, że skoro prawo skarżącego do lokalu mieszkalnego zostało zrealizowane przy udziale państwa, to oznacza, że skarżący nie może ubiegać się o realizację tego prawa, po wstąpieniu do zawodowej służby wojskowej. Organ odwołując się art. 2 i art. 32 Konstytucji RP, do wykładni funkcjonalnej i celowościowej art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy oraz racjonalności prawodawcy, stwierdził, że żołnierzowi zawodowemu nie przysługuje prawo do zakwaterowania, jeżeli on sam lub jego małżonek kiedykolwiek wcześniej, pełniąc służbę w innej formacji, uzyskali pomoc finansową na cele mieszkaniowe. Z przepisu art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych wynika, że przydział lokalu nie może nastąpić, gdy żołnierz zawodowy lub jego małżonek otrzymał pomoc finansową wypłaconą w formie zaliczkowej lub bezzwrotnej do dnia 31 grudnia 1995 r. na podstawie przepisów ustawy z dnia 20 maja 1976 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych (Dz. U. z 1992 r. poz. 19 oraz z 1994 r. poz. 36). Ustawa ta określała, że pomoc finansowa przysługiwała żołnierzom pełniącym zawodową służbę wojskową jako służbę stałą i była przyznawana ze środków budżetu Państwa. Przyznanie pomocy miało na celu pomoc w zabezpieczeniu potrzeb mieszkaniowych żołnierza i jego rodziny i było obok przydziału kwatery stałej trwałą realizacją prawa do zakwaterowania. Określenie cezury tj., do 31 grudnia 1995 r. wynikało z faktu, że od 1 stycznia 1996 r. została wprowadzona ustawa o zakwaterowaniu i wówczas zastąpiono pomoc finansową - ekwiwalentem pieniężnym w zamian za rezygnację z kwatery. Przy kolejnej nowelizacji ustawy o zakwaterowaniu, w 2004 r., ustawodawca zrezygnował z wypłaty ekwiwalentu pieniężnego w zamian za rezygnację z kwatery. Wówczas została wprowadzona kolejna forma finansowa zabezpieczenia potrzeb mieszkaniowych przysługująca żołnierzowi po zwolnieniu z zawodowej służby wojskowej, o ile nabył prawo do emerytury wojskowej lub wojskowej renty inwalidzkiej - odprawa mieszkaniowa. Prezes Agencji Mienia Wojskowego stwierdził, że niezależnie od obecnie użytego nazewnictwa określającego wsparcie żołnierzy w zabezpieczeniu potrzeb mieszkaniowych i odesłania w art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy jedynie do pomocy finansowej uzyskanej na podstawie ustawy z dnia 20 maja 1976 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych, wszystkie służą wsparciu w zabezpieczeniu potrzeb mieszkaniowych. Organ powołał się na art. 17a ustawy z 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, art. 12 i art. 13 ust. 1 pkt 2 ustawy z 10 października 1993 r. o zaopatrzeniu żołnierzy zawodowych, art. 12 ustawy z 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy i stwierdził, że przepisy te wprost zrównują prawa nabyte przez funkcjonariuszy, którzy przeszli do służby w Siłach Zbrojnych RP. Organ odwoławczy podkreślił, że zamierzeniem ustawodawcy było wyłączenie z uprawnienia do zakwaterowania osób, które już raz skorzystały z pomocy państwa na cele mieszkalne. W przeciwnym wypadku funkcjonariusz (dobrowolnie) zmieniając czy kontynuując służbę w strukturach wojskowych, dwukrotnie otrzymywałby wsparcie Państwa na ten sam zabezpieczenia potrzeb mieszkaniowych. Zatem byłby w pozycji uprzywilejowanej w stosunku do nie tylko innych żołnierzy zawodowych, ale także innych funkcjonariuszy, co jest niezgodne z art. 2 i art. 32 Konstytucji RP. Zdaniem organu, ograniczenie się tylko do literalnego zastosowania art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu, powodowałby zaprzeczenie celu przepisów, wspólnych dla służb mundurowych. Prowadzi to do wniosku, że w przypadku skarżącego istnieje podstawa do zastosowania art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej. Skarżący nie może otrzymać ponownego wsparcia ze Skarbu Państwa, na ten sam cel, obecnie w formie przydziału kwatery albo innego lokalu mieszkalnego, ponieważ jego potrzeby mieszkaniowe zostały już zaspokojone. M. B. skardze do Sądu na opisaną decyzję Prezesa Agencji Mienia Wojskowego z [...] marca 2021 r. zarzucił, że została wydana z naruszeniem: art. 2 i art. 32 Konstytucji RP, art. 21 ust. 6 pkt 4, art. 21 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 , art. 21 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 24 ust. 3 i w zw. z art. 21 ust. 6 pkt 4, art. 24 ust. 1 i ust. 3 w zw. z art. 21 ust. 1, ust. 2, ust. 4 i ust. 6 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 6 k.p.a. w zw. z art. 7 Konstytucji RP, art. 7, art. 8, art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80, art.. 107 § 3 k.p.a. i wniósł o jej uchylenie oraz uchylenie utrzymanej nią w mocy decyzji Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Mienia Wojskowego w [...] z [...] lutego 2021 r. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł m. in., że wbrew zapatrywaniu organów obu instancji, spełnia wymogi dla uzyskania prawa do zakwaterowania na czas pełnienia służby wojskowej. Pomoc mieszkaniową na zakup lokalu mieszkalnego w [...], otrzymał będąc policjantem, a więc na podstawie innych przepisów prawnych, niż dotyczące zakwaterowania Sił Zbrojnych. Organy obu instancji, odmawiając udzielenia pomocy w zakresie zakwaterowania, zastosowały przepis prawny do stanu faktycznego nieobjętego jego dyspozycją. W uzasadnieniu tego "zapożyczenia" Prezes Agencji Mienia Wojskowego powołał się na wykładnię celowościową, historyczną i systemową art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych, pomijając całkowicie jego wykładnię językową (jako wykładnię podstawową), mimo że powołany przepis nie przysparza trudności interpretacyjnych. Przepis ten nie daje prawa do zakwaterowania żołnierzowi, który otrzymał pomoc finansową wypłaconą w formie zaliczkowej lub bezzwrotnej do dnia 31 grudnia 1995 r. na podstawie przepisów ustawy z dnia 20 maja 1976 r. o zakwaterowaniu sił zbrojnych, a nie jakąkolwiek inną pomoc finansową na zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych, z jakiegokolwiek innego tytułu prawnego. M. B., uzasadniając postawione w skardze zarzuty naruszenia Konstytucji RP odwołał się do wyroku TK z 7 marca 2000 r., sygn. akt K 26/98 i stwierdził, że sytuacja żołnierzy zawodowych nie jest taka sama jak sytuacja policjantów. Siły Zbrojne i Policja nie mają w świetle Konstytucji RP takiego samego statusu prawnego. Siły Zbrojne RP służą bowiem ochronie suwerenności państwa, niepodzielności jego terytorium oraz zapewnieniu bezpieczeństwa i nienaruszalności jego granic i ich pozycja jest nieporównywalna z pozycją innych struktur i organów państwa, np. Policji. Skarżący dodał, że w demokratycznym państwie prawa organy administracji publicznej zobowiązane są podejmować decyzje w oparciu o wyraźną podstawę prawną, przewidzianą w powszechnie obowiązujących przepisach prawa, a nie bazując na domysłach czy analogiach. Organy nie mogą wydawać rozstrzygnięć "obok" ustawy, tylko "na podstawie i w granicach ustawy" bądź przepisów wykonawczych, wydanych na podstawie i w ramach wyraźnego upoważnienia zawartego w ustawie. Prezes Agencji Mienia Wojskowego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona. W zaskarżonej decyzji Prezes Agencji Mienia Wojskowego podzielił stanowisko organu I instancji (Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Mienia Wojskowego w [...]) o braku podstaw prawnych do uwzględnienia wniosku skarżącego o przydział kwatery lub innego lokalu mieszkalnego, na podstawie art. 24 ust. 1 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej. W uzasadnieniu tego stanowiska organ podał, że co prawda skarżący nie otrzymał pomocy finansowej wypłaconej w formie zaliczkowej lub bezzwrotnej do dnia 31 grudnia 1995 r. na podstawie przepisów ustawy z dnia 20 maja 1976 r. o zakwaterowaniu sił zbrojnych, niemniej jako funkcjonariusz Policji otrzymał pomoc finansową na zakup lokalu mieszkalnego (na podstawie art. 94 ust. 1 i art. 97 ust. 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji, Dz. U. z 2021 r., poz. 1882) i ta okoliczność wyklucza przyznanie mu, jako żołnierzowi, prawa do zakwaterowania w formie przydziału kwatery lub innego lokalu mieszkalnego. Sąd orzekający w niniejszej sprawie nie podziela tego zapatrywania Prezesa Agencji Mienia Wojskowego i stwierdza, że stanowisko wyrażone przez organ w zaskarżonej decyzji nie znajduje uzasadnienia w okolicznościach faktycznych sprawy oraz w obowiązujących w tym zakresie przepisach prawa. W rozpatrywanej sprawie spór dotyczy tego, czy na podstawie art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej, stanowiącego, że żołnierzowi nie przysługuje prawo do zakwaterowania, jeżeli on lub jego małżonek, z zastrzeżeniem ust. 10, otrzymał pomoc finansową wypłaconą w formie zaliczkowej lub bezzwrotnej do dnia 31 grudnia 1995 r. na podstawie przepisów ustawy z dnia 20 maja 1976 r. o zakwaterowaniu sił zbrojnych (Dz. U. z 1992 r. poz. 19 oraz z 1994 r. poz. 36), można odmówić przyznania żołnierzowi prawa do zakwaterowania, jeżeli wcześniej, jego żona, jako funkcjonariusz Służby Więziennej, skorzystała z pomocy państwa na cele mieszkaniowe. Inaczej mówiąc, czy pomoc finansową, o której mowa w tym przepisie należy rozumieć szeroko, czyli odnosząc ją także do pomocy finansowej udzielonej innym formacjom mundurowym, na podstawie innych przepisów prawa niż dotyczące zakwaterowania Sił Zbrojnych. Sąd zauważa, że przepis art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP jest jednoznaczny pod względem językowym. Nie daje prawa do zakwaterowania żołnierzowi, który otrzymał (lub którego małżonek otrzymał) pomoc finansową wypłaconą w formie zaliczkowej lub bezzwrotnej do dnia 31 grudnia 1995 r. na podstawie przepisów ustawy z dnia 20 maja 1976 r. o zakwaterowaniu sił zbrojnych, a nie jakąkolwiek inną pomoc finansową na zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych, z jakiegokolwiek innego tytułu prawnego. Kierując się tą metodą wykładni można wyprowadzić z niego tylko jeden wniosek - tylko osoba zachowująca status żołnierza nie może ponownie skorzystać z prawa do zakwaterowania na podstawie tych samych przepisów, dotyczących zakwaterowania Sił Zbrojnych RP. Nie ulega też wątpliwości, że w rozpoznawanej sprawie mamy do czynienia z odmiennym stanem faktycznym. Skarżący otrzymał bowiem pomoc mieszkaniową będąc funkcjonariuszem Policji, na podstawie innych przepisów prawnych niż dotyczące zakwaterowania Sił Zbrojnych. W istocie więc organ odmawiając skarżącemu - udzielenia pomocy w zakresie zakwaterowania zastosował przepis prawny do stanu faktycznego, nieobjętego jego dyspozycją. W uzasadnieniu tego "zapożyczenia" powołał się na wykładnię celowościową art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej, popełniając przy tym dość oczywistą niekonsekwencję. Przyznał bowiem prymat wykładni językowej w procesie stosowania prawa, jednocześnie odrzucił jej oczywiste wyniki na rzecz wyników wykładni celowościowej, powołując się na zasady konstytucyjne, bez głębszej analizy ich treści i szczegółowego odniesienia do rozpatrywanej sprawy. W krajowym porządku prawnym zasadnicze znaczenie i zarazem pierwszeństwo ma wykładnia językowa, pozostałym metodom wykładni, w tym wykładni celowościowej przypisać należy znaczenie subsydiarne (pomocnicze, wspierające). Może się bowiem okazać, że sens przepisu, okaże się wątpliwy, gdy go skonfrontujemy z innymi przepisami lub weźmiemy pod uwagę cel regulacji prawnej. Jest to bardzo istotne, jeśli zważy się chociażby na to, że jednym z najmocniejszych argumentów o poprawności interpretacji jest okoliczność, że wykładnia językowa, systemowa i funkcjonalna dają zgodny wynik (por. M. Zieliński, Wykładnia prawa. Zasady, reguły, wskazówki, Warszawa 2010, s. 291 in. L. Morawski, op. cit., Toruń 2010, s. 74-83, a także wyroki WSA w Warszawie z dnia 17 lipca 2020 r. sygn. akt II SA/Wa 2715/19 i z dnia 21 lipca 2020 r. sygn. akt II SA/Wa 2169/19 i powołane tam orzecznictwo). Trzeba dodać, że względy celowościowe w żadnym jednak razie nie mogą być wykorzystane do podważenia i w rezultacie odrzucenia zastosowania normy prawnej, która na gruncie językowym nie budzi żadnych wątpliwości. Z tych względów Sąd nie podziela stanowiska organu co do tego, że posłużenie się wykładnią celowościową (w sposób zaprezentowany w zaskarżonej decyzji) jest zasadne m. in. wówczas, gdy wynik wykładni językowej prowadzi do sprzeczności z fundamentalnymi wartościami konstytucyjnymi (abstrahując od tego, czy rzeczywiście czy zastosowanie wyłącznie wykładni językowej rodzi zagrożenie dla przywalonych przez organ wartości konstytucyjnych). Rozpatrując niniejszą sprawę Sąd miał również na uwadze, że rozstrzygając podobne sprawy sądy administracyjne przyjmowały, że ratio legis art. 21 ustawy o zakwaterowaniu jest zakwaterowanie żołnierza i jego rodziny w jeden ze sposobów przewidzianych w tym przepisie, a takie wyjątkowe prawo, jak zakup mieszkania z bonifikatą lub z uwzględnieniem pomniejszenia w cenie nabycia, rodzina żołnierza może wykorzystać tylko jeden raz. Tak ogólne sformułowanie art. 21 ust. 6 pkt 3 ustawy - jak wskazywano w orzeczeniach - pozwala przyjąć, że zamiarem ustawodawcy było szerokie ujęcie omawianego wyłączenia, obejmujące przypadki, gdy żołnierzowi lub jego małżonkowi kiedykolwiek udzielono pomocy ze środków publicznych na cele mieszkalne tam wskazane. Sądy uznawały jednocześnie, że oczywiste jest, że podobnie, jak w pozostałych przypadkach wymienionych w art. 21 ust. 6 ustawy, w których żołnierzowi zawodowemu nie przysługuje prawo do zakwaterowania, wskazane zdarzenia dotyczyć mogą zdarzeń zaistniałych w przeszłości, przed datą wprowadzenia zmiany ustawy, która obowiązuje od dnia 1 lipca 2010 r. (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 grudnia 2013 r., sygn. akt I OSK 3038/12, LEX nr 1469530). Sąd miał również na względzie fakt, że w wyroku z dnia 17 listopada 2018 r., sygn. akt I OSK 1418/18, Naczelny Sąd Administracyjny, ustosunkowując się do zarzutu naruszenia art. 21 ust. 6 pkt 3 ustawy o zakwaterowaniu uznał, że "Nie można zgodzić się z poglądem skarżącego, że z ustawy o zakwaterowaniu nie wynika zakaz korzystania z pomocy w zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych przez Państwo więcej niż raz w życiu. Owszem taki zakaz nie jest wyrażony wprost, tym niemniej wynika on z sensu przepisów obowiązujących wcześniej i obecnie". Sąd miał na względzie również to, że w uzasadnieniu wspomnianego wyroku NSA z dnia 17 listopada 2018 r. wskazano, że organ zasadnie przyjął, że "(...) zaakceptowanie poglądu skarżącego byłoby równoznaczne z uznaniem, że każdy podmiot, w tym również ten, który skorzystał z pomocy państwa z racji pełnienia służby w innej, niż siły zbrojne, formacji mundurowej, będzie mógł, w przypadku powołania do zawodowej służby wojskowej - kolejny raz otrzymać pomoc Państwa w celu zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych. Taka interpretacja przepisów art. 21 ust. 6 ustawy stoi w sprzeczności z ich treścią oraz funkcją, jaką miały pełnić, czyli wykluczenia możliwości parokrotnego korzystania z pomocy Państwa, tym bardziej, że przepisy dotyczące nabycia lokali od Agencji, czy też Skarbu Państwa, jak już wcześniej wskazano, są wspólne m. in. dla żołnierzy, policjantów, strażaków, funkcjonariuszy BOR, czy funkcjonariuszy Straży Granicznej". Zdaniem Sądu, powyższe wywody sądów administracyjnych nie mogą mieć jednak zastosowania w niniejszej sprawie, w której organ odmowę przydziału kwatery albo innego lokalu mieszkalnego oparł na przepisie art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej. O ile bowiem ogóle sformułowanie art. 21 ust. 6 pkt 3 ustawy pozwala przyjąć, że zamiarem ustawodawcy było szerokie ujęcie wyłączenia prawa do zakwaterowania, obejmujące przypadki, gdy żołnierzowi lub jego małżonkowi kiedykolwiek udzielono pomocy we wskazanej formie, o tyle taka interpretacja nie jest możliwa w odniesieniu do art. 21 ust. 6 pkt 4 tej ustawy (por. np. wyrok NSA z 9 lutego 2021 r., sygn. akt III OSK 3338/21, wyroki WSA w Warszawie z 15 stycznia 2021 r., sygn. akt II SA/Wa 1507/20, z 22 czerwca 2021 r., sygn. akt II SA/Wa 2177/20). W demokratycznym państwie prawa, organy administracji publicznej - rozstrzygając o prawach obywatela - zobowiązane są podejmować decyzje na podstawie wyraźnej podstawy prawnej przewidzianej w powszechnie obowiązujących przepisach prawa. Zastosowany przez organ przepis art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu jest jasny i brak jest podstaw do przyjęcia, że ta jasna wypowiedź prawodawcy nie jest adekwatna do jego zamysłu. Nie ma więc podstaw do przyjęcia, że interpretowany przepis ma szerszy zakres zastosowania. Niejako na marginesie można zauważyć, że ustawa o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej była wielokrotnie nowelizowana. Ustawodawca nie zdecydował jednak o poszerzeniu katalogu przesłanek negatywnych przyznania prawa do zakwaterowania żołnierza zawodowego poprzez wyeliminowanie tego uprawnienia w stosunku do żołnierza zawodowego, który przed powołaniem do służby wojskowej pełnił służbę w innej formacji i uzyskał tam pomoc finansową. Należy dodać, że wykorzystywanie analogii w procesach stosowania prawa stanowi jeden ze sposobów eliminowania luk prawnych, jednakże analogia może być stosowana w prawie administracyjnym jedynie wyjątkowo. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 3 maja 1985 r. sygn. akt II SA 112/85 (ONSA 1985, Nr 1, poz. 27) przyjął: "Jeżeli przepis szczególny wprowadza dla określonych w nim sytuacji i w przewidzianych w nim warunkach możliwość ograniczenia praw obywatela, stosowanie tego przepisu w drodze analogii do sytuacji innych niż w nim wymienione, choćby nawet były to sytuacje zbliżone, jest niedopuszczalne" (por. B. Adamiak [w:] B .Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2017 str. 67). W konsekwencji przyjąć należało, że w sprawie niniejszej organy powołały się na pozaustawową przesłankę. Uzasadnienie odmowy przydziału kwatery albo innego lokalu mieszkalnego argumentami celowościowymi, które można uznać za słuszne, nie daje podstaw do przyjęcia, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Sąd administracyjny dokonuje bowiem kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.). Reasumując Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdza, że stanowisko organu (niedostatecznie zresztą uzasadnione), co do kwestii ewentualnego naruszenia zasady równości i sprawiedliwości w razie zastosowania w rozpatrywanej sprawie art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej według jego literalnej wykładni, nie zasługuje na akceptację. Po pierwsze w tej sprawie mamy do czynienia z osobą, która zmieniała formację - przeszła z policji do wojska. Nie wchodzi zatem w grę dwukrotne przyznanie prawa do zakwaterowania osobie posiadającej status żołnierza. Usprawiedliwienie zaś sformułowanego przez organ zakazu udzielenia pomocy w zakresie zakwaterowania żołnierzowi, który otrzymał taką pomoc wcześniej, na innej podstawie prawnej i w innej formacji wymagałoby wykazania nie tylko, że z takiej możliwości nie mogą korzystać żołnierze przechodzący do służby w policji, a gdyby tak było - dowiedzenia, że takie zróżnicowanie pomiędzy policjantami i żołnierzami stanowi nieuzasadnione uprzywilejowanie żołnierzy, a więc jest dyskryminujące dla policjantów. Dowód taki byłby trudny do przeprowadzenia, jako że trudno byłoby wskazać racje, dla których osoby służące w tych dwóch formacjach powinny być w zakresie prawa do zakwaterowania równo traktowane w sposób absolutny. Na potwierdzenie tej wątpliwości warto przywołać wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 7 marca 2000 r. sygn. akt K 26/98 (publ. OTK ZU z 2000 r. Nr 2, poz. 57), w którym Trybunał stwierdził m. in., że Siły Zbrojne i Policja nie mają w świetle Konstytucji RP takiego samego statusu prawnego. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, sytuacja żołnierzy zawodowych, których status, rola i zadania w zostały unormowane w Konstytucji RP (art. 26), nie może być porównywalna z sytuacją policjantów. Państwo ma zapewnić żołnierzom zawodowym warunki umożliwiające pełne oddanie się służbie Narodowi i Ojczyźnie, zapewnić godziwe życie, poprzez przyznanie szczególnych uprawnień, również członkom ich rodzin, rekompensujących odpowiednio trud i wyrzeczenia związane z pełnieniem zawodowej służby wojskowej. Przedstawione rozważania prowadzą do wniosku, że zaskarżona przez M. B. decyzja Prezesa Agencji Mienia Wojskowego z dnia [...] marca 2021 r. oraz utrzymana nią w mocy decyzja Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Mienia Wojskowego w [...] z [...] lutego 2021 r. zostały wydane z naruszeniem art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 6 i art. 8 k.p.a. Biorąc powyższe pod uwagę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), uchylił decyzje organów obu instancji. Niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, w trybie uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 2 ustawy procesowej.