II SA/Wa 2072/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Radziszewska - Krupa, Sędzia WSA Andrzej Wieczorek (spr.), Sędzia WSA Izabela Głowacka - Klimas, Protokolant sekretarz sądowy Marcin Rusinowicz-Borkowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 grudnia 2021 r. sprawy ze skargi J. N. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] marca 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów ustawy 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz skarżącej J. N. kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji (zwany dalej MSWiA/Organem) decyzją z dnia [...] marca 2021 r. nr [...] (zwana dalej decyzją z dnia [...] marca 2021 r.) po rozpatrzeniu wniosku Pani J. N. (zwanej dalej Wnioskodawcą/Skarżącą), o zastosowanie wobec niej art. 8a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz.U. z 2018 r. poz. 132, z późn. zm.; dalej ustawa zaopatrzeniowa), odmówił wyłączenia stosowania wobec Wnioskodawcy art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej. Organ ustalił, że skarżąca wnioskiem z dnia [...] stycznia 2017 r. wystąpiła do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji o zastosowanie wobec niej art. 8a ustawy zaopatrzeniowej. W uzasadnieniu wniosku opisała swoją służbę w Służbie Bezpieczeństwa i poinformowała, że pracowała w Wojewódzkim Urzędzie Spraw Wewnętrznych w B. na stanowisku [...] i [...]. Podkreśliła, że po pozytywnej weryfikacji podjęła pracę w Policji, gdzie służyła 26 lat. Wskazała, że podczas służby była wielokrotnie wyróżniana nagrodami pieniężnymi, awansowana, a jej praca była doceniana. Strona dodała, że została odznaczona brązową odznaką "Zasłużony Policjant". Z akt sprawy wynika, że Skarżąca została zwolniona ze służby w Komendzie Wojewódzkiej Policji w B. w dniu [...] sierpnia 2016 r. i ma ustalone prawo do emerytury i renty inwalidzkiej, których wysokość ustalono z uwzględnieniem odpowiednio art. 15c i 22a ustawy zaopatrzeniowej, przy czym nie wypłaca się renty inwalidzkiej z uwagi na posiadanie prawa do korzystniejszej emerytury. Podniosła, że zgodnie z pismem z dnia [...] lutego 2017 r. Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu stanowiącym Informację o przebiegu służby Nr [...], ww. pełniła służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ustawy zaopatrzeniowej, od dnia [...] czerwca 1986 r. do dnia [...] lipca 1990 r., czyli przez 4 lata i 2 miesiące. W sprawie ustalono, że całkowity okres służby ww. wynosi 30 lat, 2 miesiące i 1 dzień, tj. od dnia [...] czerwca 1986 r. do dnia [...] sierpnia 2016 r. MSWiA decyzją z dnia [...] marca 2019 r. nr [...], odmówił wyłączenia stosowania wobec Wnioskodawcy art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 5 grudnia 2019 r. sygn. akt II SA/Wa 1192/19 uchylił zaskarżoną decyzję. Przedmiotowy wyrok uprawomocnił się z uwagi na niezłożenie skargi kasacyjnej przez organ. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że Organ wydając zaskarżoną decyzję dopuścił się naruszenia art. 7, 77 § 1, 107 § 3 Kpa. w związku z art. 8 oraz 11 Kpa. Sąd wskazał, że służba na rzecz państwa totalitarnego pełniona przez Skarżącą miała charakter krótkotrwały oraz, że Skarżąca rzetelne wykonywała swoje zadania i obowiązki po dniu 12 września 1989 r. W ocenie Sądu w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Minister nie odniósł się do zaistnienia przesłanki dotyczącej szczególnych osiągnięć w służbie. Sąd wskazał, że Skarżąca był awansowana i nagradzana. W ocenie Sądu, skoro Minister nie kwestionował rzetelnego wykonywania przez Skarżącą zadań i obowiązków w trakcie pełnienia służby po 12 września 1989 r. w szczególności z narażeniem życia i zdrowia, to powinien w sposób pełny i wyczerpujący odnieść się do zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Zauważył, że Organ, nie czyniąc własnych rozważań, poprzestał wyłącznie na stanowiskach przedstawionych przez IPN. Po rozpatrzeniu sprawy, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] marca 2021 r. ponownie odmówił wyłączenia stosowania wobec Skarżącej art. 15c, art. 22a i art. 24a. W uzasadnieniu swojej decyzji organ, polemizując z oceną prawną zawartą w wyroku z dnia 5 grudnia 2019 r., podtrzymał swoje stanowisko, że służba Skarżącej na rzecz totalitarnego państwa nie miała charakteru krótkotrwałego oraz, nie kwestionując, że Skarżąca rzetelnie wykonywała swoje obowiązki po dniu 12 września 1989 r., uznał, że w jej przypadku nie zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek". Ostatnie ustalenie Organ argumentował tym, że w trakcie pełnienia służby w Służbie Bezpieczeństwa miała podwyższane uposażenie, awansowała oraz dobrze wywiązywała się z powierzonych zadań. Skargę na powyższą decyzję wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Skarżąca, wskazując, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego i procesowego, które to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy: 1. art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej, polegające na nieuzasadnionym przyjęciu, że okres służby wynoszący 4 lata i 2 miesiące nie spełnia przesłanki krótkotrwałości służby, sprzecznie z wykładnią zawartą w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 grudnia 2019 r., sygn. akt II SA/Wa 1192/19, co stanowi również naruszenie art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi" (tekst jedn. Dz.U. z 2019, poz. 2325, zwaną dalej P.p.s.a.), 2. art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej poprzez błędną wykładnię pojęcia "szczególnie uzasadniony przypadek". Wskazała, że w niniejszej sprawie Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wydał pierwszą swoją decyzję w dniu [...] marca 2019 r. nr [...]. Decyzja ta była przedmiotem skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 5 grudnia 2019 r. sygn. akt II SA/Wa 1192/19 uchylił zaskarżoną decyzję. Przedmiotowy wyrok uprawomocnił się z uwagi na niezłożenie skargi kasacyjnej przez organ. Podniosła, że po rozpatrzeniu sprawy, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] marca 2021 r. ponownie odmówił wyłączenia stosowania wobec Skarżącej art. 15c, art. 22a i art. 24a. Jej zdaniem w uzasadnieniu decyzji Organ, polemizując z oceną prawną zawartą w wyroku z dnia 5 grudnia 2019 r., podtrzymał swoje stanowisko, że służba Skarżącej na rzecz totalitarnego państwa nie miała charakteru krótkotrwałego oraz, nie kwestionując, że Skarżąca rzetelnie wykonywała swoje obowiązki po dniu 12 września 1989r., uznał, że w jej przypadku nie zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek". Zdaniem Skarżącej z przedmiotową decyzją nie można się zgodzić, ponieważ została ona wydana z naruszeniem wskazanych powyżej przepisów ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym a przede wszystkim z naruszeniem art. 153 P.p.s.a. Zauważyła, że stosownie do art. 153 P.p.s.a, "Ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie." Zauważyła, że wskazania co do dalszego postępowania stanowią konsekwencję oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie. Uznała, że organ podtrzymując swoje stanowisko i argumentację jakoby służba Skarżącej na rzecz państwa totalitarnego nie miała charakteru krótkotrwałego dopuścił się naruszenia art. 153 P.p.s.a. Nadto argumentacja Organu stanowi również naruszenie art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej. Skarżąca, z ostrożności, podtrzymuje swoje dotychczasowe stanowisko, że służba wynosząca 14% ogółu służby pełnionej zarówno w Służbie Bezpieczeństwa jak i Policji wyczerpuje znamiona służby krótkotrwałej zaś Organ nie wykazał dlaczego tak nie jest w odniesieniu do osoby Skarżącej. Odnosząc się do kwestii "szczególnie uzasadnionego przypadku", kwestionuje stanowisko Organu jakoby "całokształt służby w/w a w szczególności jej charakter przed dniem 31 lipca 1990r., a także wyżej opisana postawa zainteresowanej w okresie służby w strukturach Służbie Bezpieczeństwa, w tym niespotykane zaangażowanie w realizację operacyjnych w w/w formacji, w ocenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, przesądzają że przedmiotowa sprawa nie stanowi szczególnie uzasadnionego przypadku." Skarżąca wskazała, że pełniąc służbę na stanowisku [...] wykonywała zwykłe czynności związane z zadaniami jakie miała do wykonania na swoim stanowisku. Nie wykonywała żadnych specyficznych czynności, które mogłyby zostać zakwalifikowane jako działalność przeciwko działaczom opozycji, Kościołowi czy też naruszające szeroko rozumiane prawa człowieka. Jej zdaniem czynienie zarzutu, że miała podwyższane uposażenie, awansowała, była sumiennym pracownikiem, zaangażowanym w realizację zadań służbowych, zdyscyplinowanym, jest niezasadne. W związku z powyższym wnosiła o uchylenie przedmiotowej decyzji w całości oraz o przyznanie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem skargi jest decyzja Organu z dnia [...] marca 2021 r. o odmowie wyłączenia stosowania wobec Skarżącej art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U. z 2021 r., poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanych przepisów cyt. ustawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w zakresie swojej właściwości, ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną, postanowienie, czy też inny akt lub czynność z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tego aktu lub podjęcia spornej czynności. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (vide: art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej P.p.s.a.). Powyższa decyzja została wydana w następstwie uprawomocnienia się wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 grudnia 2019 r. sygn. akt II SA/Wa 1192/19, który uchylił decyzję Ministra z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów, w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a.. W tym stanie rzeczy Sąd był obowiązany dokonać oceny zaskarżonej decyzji z dnia [...] marca 2021 r. w kontekście art. 153 P.p.s.a., zgodnie z którym ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. W pojęciu "ocena prawna" mieści się wykładnia przepisów prawa materialnego i procesowego, która zmierza do wyjaśnienia istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym wypadku w związku z rozpoznawaną sprawą. Wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencję oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości, w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych (por. wyrok NSA z dnia 6 lutego 2013 r., sygn. akt II GSK 2101/11, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Przepis art. 153 P.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, a zatem zarówno organ administracji, jak i sąd, obowiązane są zastosować się do oceny prawnej i zaleceń zawartych w prawomocnym wyroku (por. wyrok NSA z dnia 1 września 2010 r., sygn. akt I OSK 920/10, publ. LEX 745376). Ocena prawna traci moc wiążącą tylko w przypadku zmiany prawa czyniącej pogląd sądu nieaktualnym, zmiany istotnych okoliczności faktycznych sprawy (ale tylko zaistniałych po wydaniu wyroku, a nie w wyniku odmiennej oceny znanych i już ocenionych faktów i dowodów) oraz w wypadku wzruszenia we właściwym trybie orzeczenia zawierającego ocenę prawną. Powyższe przesłanki nie zaistniały po uprawomocnieniu się ww. wyroku WSA w Warszawie z dnia z dnia 5 grudnia 2019 r. sygn. akt II SA/Wa 1192/19. W niniejszej sprawie znajduje również zastosowanie art. 170 P.p.s.a., zgodnie z którym orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych, także inne osoby. W ocenie Sądu orzekającego w niniejszej sprawie, wydając zaskarżoną decyzję Organ nie uwzględnił w pełni oceny prawnej zawartej w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 grudnia 2019 r. sygn. akt II SA/Wa 1192/19 i nie zrealizował sformułowanych w nim wytycznych co do dalszego postępowania. Należy zatem zarzucić Organowi naruszenia art. 153 w związku z art. 170 P.p.s.a.. Sąd w sprawie o sygn. akt II SA/Wa 1192/19 przyjął, że Wnioskodawczyni pełniła służbę na rzecz totalitarnego państwa przez okres 4 lat i 2 miesięcy natomiast całkowity okres służby ww. wynosił 30 lat, 2 miesiące i 1 dzień. Skarżąca przez około 14 % całego okresu służby pełniła służbę na rzecz totalitarnego państwa, która, w ocenie Sądu, zarówno w ujęciu bezwzględnym – długości tego okresu, jak i w ujęciu proporcjonalnym – stosunku długości tego okresu do całego okresu służby, może być oceniona jako krótkotrwała. Sąd w powołanym wyżej orzeczeniu stwierdził, że z pisma z dnia [...] listopada 2017 r., Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu - nie wynika, aby Skarżąca nierzetelnie wykonywała zadania i obowiązki w okresie pełnienia służby po dniu 12 września 1989 r. Komendant Główny Policji w piśmie z dnia [...] lutego 2018 r., przekazał informacje dotyczące przebiegu służby Skarżącej. Ze zgromadzonych w sprawie dokumentów wynika, że ww. po dniu 12 września 1989 r. rzetelnie wykonywała zadania i obowiązki służbowe. Z informacji dotyczącej przebiegu służby Wnioskodawczyni wynika, że w trakcie służby zajmowała kolejne, wyższe stanowiska służbowe, miała podwyższane uposażenie, była awansowana w stopniu i otrzymywała nagrody. Wobec tego Sąd uznał, że Skarżąca rzetelnie wykonywała zadania i obowiązki po dniu 12 września 1989 r. W tym stanie rzeczy WSA w Warszawie w wyroku z dnia 5 grudnia 2019 r. sygn. akt II SA/Wa 1192/19 jednoznacznie przesądził o istnieniu przesłanki krótkotrwałości i rzetelności. Zdaniem Sądu orzekającego w przedmiotowej sprawie, Minister wbrew zaleceniom Sądu, nie dokonał wszechstronnej, wyczerpującej i przekonującej oceny "szczególnie uzasadnionego przypadku". Podstawę zaskarżonej decyzji stanowił art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej, zgodnie z którym minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b, ze względu na: (1) krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz (2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Do osób, o których mowa w ust. 1, stosuje się odpowiednio przepisy art. 15, art. 22 i art. 24 (ust. 2). Wydając decyzję odmowną w oparciu o ww. przepis, pomimo zobowiązania, Organ nie rozważył w sposób wszechstronny i rzetelny wszystkich okoliczności sprawy, a w konsekwencji naruszył zasady procesowe, wymienione w art. 7, art. 77 § 1, art. 78 Kpa. i art. 80 Kpa.. Uzasadnienie tej decyzji nie spełnia wymogów z art. 107 § 3 w związku z art. 11 i art. 8 Kpa.. Zdaniem Sądu, motywy które legły u podstaw wydania zaskarżonej decyzji nie są wystarczające do przyjęcia, że ocena zaistnienia szczególnie uzasadnionego przypadku, umożliwiającego zastosowanie wobec Skarżącej art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, została dokonana w granicach uznania administracyjnego. Ocena materiału dowodowego w przedmiotowej sprawie została bowiem dokonana w sposób wybiórczy i jednostronny, a użyta w zaskarżonym rozstrzygnięciu argumentacja nie jest ani przekonująca, ani adekwatna. Zdaniem Sądu, ocena została dokonana w oderwaniu od realiów prawnych sprawy i wskazówek interpretacyjnych, wynikających ze stanowiska wyrażonego w wyroku sądu administracyjnego. Zwrócić ponadto należy uwagę, że przepisy Kpa., normujące materię postępowania dowodowego, nie posługują się pojęciem domniemania, lecz dowodem/dowodami. Stąd domniemania Ministra, dotyczące utożsamiania się przez Skarżącą z ustrojem totalitarnym, nie mogą mieć decydującego znaczenia w sprawie. Ważne są bowiem dowody, na podstawie których czynione są ustalenia i dokonywane są oceny. Zgodnie z art. 107 § 3 Kpa., w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji należy podać fakty, które organ uznał za udowodnione, dowody, na których się oparł oraz przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Tym samym Organ nie dokonał w przedmiotowej sprawie rzetelnej oceny zaistnienia "szczególnie uzasadnionego przypadku" w oparciu o okoliczności, na które wskazał WSA w Warszawie w wyroku z dnia 5 grudnia 2019 r. sygn. akt II SA/Wa 1192/19. Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem wskazanych wyżej przepisów, co doprowadziło do wydania decyzji z naruszeniem art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej, a przede wszystkim art. 153 w związku z art. 170 P.p.s.a., który zobowiązywał Organ do zastosowania się do oceny prawnej i wskazań w zakresie dalszego postępowania, wyrażonych w orzeczeniu sądu. Powoduje to konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. O zwrocie kosztów Sąd postanowił w oparciu o przepis art. 200 w związku z art. 205 § 2 P.p.s.a..