II SA/Wa 2080/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Góra-Błaszczykowska, Sędzia WSA Joanna Kube (spr.), Sędzia WSA Iwona Maciejuk, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 24 lutego 2022 r. sprawy ze skargi T. M. na decyzję Prezesa Agencji Mienia Wojskowego z dnia [...] marca 2021 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu świadczenia mieszkaniowego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymana nią w mocy decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Mienia Wojskowego w [...] z dnia [...] lutego 2021 r. nr [...]; 2. zasądza od Prezesa Agencji Mienia Wojskowego na rzecz T. M. kwotę 480 (słownie: czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Prezes Agencji Mienia Wojskowego, dalej: "Prezes Agencji", działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 21 ust. 6 pkt 4 i art. 48d ust. 1, 12 i 13 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2020 r., poz. 2017), dalej: ustawa o zakwaterowaniu, decyzją z dnia [...] marca 2021 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Mienia Wojskowego w [...], dalej: "Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji", z dnia [...] lutego 2021 r. (nr [...]) o zwrocie nienależnie wypłaconego świadczenia mieszkaniowego za okres od [...] listopada 2018 r. do [...] października 2020 r. Organ ustalił, że w dniu [...] listopada 2018 r. do Oddziału Regionalnego Agencji wpłynął wniosek T. M. o wypłatę świadczenia mieszkaniowego. Ze złożonego wniosku wynikało, iż wnioskodawca jest żołnierzem pełniącym zawodową służbę wojskową, jako służbę kontraktową, oraz został wyznaczony na stanowisko służbowe w [...]. Batalionie Lekkiej Piechoty ([...][...] Brygada Obrony Terytorialnej) w [...] od dnia [...] listopada 2018 r. W wyniku pozytywnego rozpatrzenia wniosku T. M. zostało przyznane świadczenie mieszkaniowe od dnia [...] listopada 2018 r., wypłacane comiesięcznie do dnia [...] października 2020 r. O fakcie przyznania świadczenia mieszkaniowego T. M. został poinformowany pismem z dnia [...] grudnia 2018 r. oraz dodatkowo pouczony, że zgodnie z art. 24 ust. 5 ustawy o zakwaterowaniu, żołnierz zawodowy zobowiązany jest niezwłocznie powiadomić Dyrektora Oddziału Regionalnego o wszelkich okolicznościach mających wpływ na jego prawo do zakwaterowania, a skutki braku powiadomienia organu Agencji o zaistniałych zmianach obciążają żołnierza. W dniu [...] listopada 2020 r. T. M. złożył kolejny wniosek o wypłatę świadczenia mieszkaniowego. Z przedłożonych przez niego dokumentów wynika, iż pełniąc służbę w [...] Oddziale Straży Granicznej w [...] otrzymał pomoc finansową na uzyskanie domu w 2013 r. na podstawie decyzji nr [...] Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej w [...] z dnia [...] lipca 2013 r., w kwocie 16.632,00 zł. T. M. pismem z dnia [...] grudnia 2020 r. został wezwany do zwrotu nienależnie wypłaconego świadczenia mieszkaniowego za okres od [...] listopada 2018 r. do [...] października 2020 r. w wysokości 11.917,00 zł w terminie 14 dni od daty otrzymania niniejszego wezwania. Wobec braku dokonania zwrotu wypłaconego świadczenia mieszkaniowego, Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji pismem z dnia [...] stycznia 2021 r., na podstawie art. 61 § 1 k.p.a., zawiadomił skarżącego o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie wydania decyzji dotyczącej obowiązku zwrotu nienależnie wypłaconego świadczenia mieszkaniowego i następnie, na podstawie art. 48d ust. 12 w zw. z art. 21 ust. 1 i 3, ust. 4 oraz art. 48d ust. 1 i 7 ustawy o zakwaterowaniu, wydał w dniu [...] lutego 2021 r. decyzję nr [...] o zwrocie nienależnie wypłaconego świadczenia mieszkaniowego. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że w okresie od [...] listopada 2018 r. do [...] października 2020 r. T. M. nie przysługiwało prawo do zakwaterowania realizowane w formie wypłaty świadczenia mieszkaniowego, w związku z czym powstała nadpłata z tytułu wypłaty świadczenia w łącznej wysokości 11.917,00 zł. Organ odwołał się do art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu, zgodnie z którym żołnierzowi zawodowemu nie przysługuje prawo do zakwaterowania, jeżeli otrzymał pomoc finansową wypłaconą w formie zaliczkowej lub bezzwrotnej do dnia 31 grudnia 1995 r. na podstawie przepisów ustawy z dnia 20 maja 1976 r. o zakwaterowaniu sił zbrojnych (Dz. U. z 1992 r. Nr 5, poz. 19 oraz z 1994 r. Nr 10, poz. 36). Prezes Agencji, po rozpoznaniu odwołania T. M., decyzją z dnia [...] marca 2021 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji i podzielił zapatrywanie Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji co do tego, że skoro T. M. pełniąc służbę w [...] Oddziale Służby Granicznej w [...] na podstawie decyzji Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej nr [...] z dnia [...] lipca 2013 r. otrzymał pomoc finansową na uzyskanie domu jednorodzinnego, to w świetle przepisu art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu stanowi to negatywną przesłankę do wypłacenia skarżącemu świadczenia mieszkaniowego w okresie od [...] listopada 2018 r. do [...] października 2020 r. Zdaniem organu, istota sprawy sprowadza się do wykładni przepisu art. 21 ust. 6 pkt 4 w związku z art. 21 ustawy o zakwaterowaniu. Przepis ten zawiera zakaz realizacji prawa do zakwaterowania w formie przydziału kwatery albo innego lokalu mieszkalnego, gdy żołnierz zawodowy lub jego małżonek otrzymał pomoc finansową wypłaconą w formie zaliczkowej lub bezzwrotnej do dnia 31 grudnia 1995 r. na podstawie przepisów ustawy z dnia 20 maja 1976 r. o zakwaterowaniu sił zbrojnych (Dz. U. z 1992 r. Nr 5, poz. 19 z późn. zm.). Ustawa ta określała, że pomoc finansowa przysługiwała żołnierzom pełniącym zawodową służbę wojskową, jako służbę stałą, i była przyznawana ze środków budżetu Państwa. Przyznanie pomocy miało na celu pomoc w zabezpieczeniu potrzeb mieszkaniowych żołnierza i jego rodziny i było, obok przydziału kwatery stałej, trwałą realizacją prawa do zakwaterowania. Od 1 stycznia 1996 r. obowiązuje ustawa o zakwaterowaniu, na podstawie której zastąpiono pomoc finansową ekwiwalentem pieniężnym w zamian za rezygnację z kwatery. Przy kolejnej nowelizacji ustawy o zakwaterowaniu, w 2004 r., ustawodawca zrezygnował z wypłaty ekwiwalentu pieniężnego w zamian za rezygnację z kwatery. Wówczas została wprowadzona kolejna forma finansowa zabezpieczenia potrzeb mieszkaniowych, przysługująca żołnierzowi po zwolnieniu z zawodowej służby wojskowej, o ile nabył prawo do emerytury wojskowej lub wojskowej renty inwalidzkiej - odprawa mieszkaniowa. Prezes Agencji stwierdził, że niezależnie od obecnie użytego nazewnictwa, określającego wsparcie żołnierzy w zabezpieczeniu potrzeb mieszkaniowych, i odesłania w art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy jedynie do pomocy finansowej uzyskanej na podstawie ustawy z dnia 20 maja 1976 r. o zakwaterowaniu sił zbrojnych, wszystkie ww. formy służą wsparciu w zabezpieczeniu potrzeb mieszkaniowych. Analogicznie, z ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej (Dz. U. z 2020 r. poz. 305 z późn. zm.) wynikało (w czasie wypłaty T. M. pomocy finansowej) i wynika, że funkcjonariuszowi, który nie otrzymał lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej o przydziale, przysługuje pomoc finansowa na uzyskanie lokalu mieszkalnego w spółdzielni mieszkaniowej lub towarzystwie budownictwa społecznego albo domu jednorodzinnego lub lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość na podstawie art. 98 ust. 1 ww. ustawy. Co istotne funkcjonariusz, który skorzystał z pomocy finansowej na uzyskanie lokalu lub domu traci możliwość przydziału lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej (art. 99 ust. 1 pkt 1). Z akt sprawy wynika, że T. M. została wypłacona pomoc finansowa w wysokości 16.632,00 zł na uzyskanie domu jednorodzinnego. Organ, mając na uwadze powyższe podniósł, że cel pomocy finansowej, przyznawanej funkcjonariuszowi Straży Granicznej, jest jasny i skonkretyzowany i pomoc ta nie może być przeznaczona na inny dowolny cel. Skoro zatem uprawnienia T. M., jako funkcjonariusza Straży Granicznej, zostały zrealizowane poprzez przyznanie ww. pomocy finansowej na uzyskanie domu jednorodzinnego, to na gruncie ustawy o Straży Granicznej, funkcjonariusz ten traktowany jest jako osoba, której potrzeby mieszkaniowe zostały zaspokojone przy udziale Państwa. Wobec tego, że T. M. została wypłacona pomoc finansowa na konkretny cel, zatem ubieganie się przez niego o realizację prawa do zakwaterowania w formie wypłaty świadczenia mieszkaniowego nie jest uprawnione. Zdaniem organu, zarówno cel, jak i sens rozwiązań prawnych przyjętych w ustawie o zakwaterowaniu i ustawie o Straży Granicznej stanowią podstawę uznania, że realizacja przez Państwo uprawnień mieszkaniowych na rzecz żołnierza bądź funkcjonariusza innej służby mundurowej w formie określonej tymi przepisami, następuje tylko raz. Zdaniem Prezesa Agencji, tak wyjątkowe prawo, jak prawo do zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych żołnierza (rodziny żołnierza) można wykorzystać tylko jeden raz. Zamierzeniem ustawodawcy w art. 21 ust. 6 ustawy o zakwaterowaniu było bowiem wyłączenie z powyższego uprawnienia osób, które już skorzystały z pomocy Państwa (ze środków publicznych) na cele mieszkalne wynikające ze stosunku służby. W rozpatrywanej sprawie zaistniała zatem negatywna przesłanka, określona w art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu, ponieważ przepis ten znajduje zastosowanie w każdej sytuacji, w której z pomocą Państwa zrealizowane zostało prawo do zakwaterowania. Tym samym, przepisy te wprost zrównują prawa nabyte przez funkcjonariuszy, którzy przeszli do służby w Siłach Zbrojnych RP. T. M. pismem z dnia 26 kwietnia 2021 r. skierował skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Prezesa Agencji z dnia [...] marca 2021 r. nr [...], wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych. Skarżący zarzucił naruszenie: 1) art. 21 ust. 6 ustawy o zakwaterowaniu i stwierdził, że organy obu instancji błędnie uznały, iż fakt skorzystania przez niego z pomocy finansowej na uzyskanie domu jednorodzinnego w okresie pełnienia służby w Straży Granicznej pozbawia go, jako żołnierza zawodowego, prawa do zakwaterowania na gruncie przepisów ustawy o zakwaterowaniu; 2) art. 7a k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na rozstrzygnięciu wątpliwości interpretacyjnych w niniejszej sprawie na niekorzyść strony, mimo iż sprawa dotyczy ograniczenia lub odebrania stronie uprawnienia, 3) naruszenie art. 8 § 1 i § 2 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na: a. odstąpieniu bez uzasadnionej przyczyny przez organ od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym, b. wydaniu niekorzystnej dla strony decyzji w oparciu jedynie o zmianę interpretacji obowiązujących przepisów, co godzi w zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa. Prezes Agencji w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga podlega uwzględnieniu. Zaskarżona decyzja i decyzja Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Mienia Wojskowego w [...] z dnia [...] lutego 2021 r. wydane zostały z naruszeniem przepisów prawa materialnego, tj. art. 21 ust. 1 w zw. z art. 21 ust. 2, ust. 4 i ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu, które to uchybienie miało wpływ na wynik sprawy. Organy obu instancji naruszyły też art. 6 k.p.a., stanowiący realizację art. 7 Konstytucji RP, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zarzuty skargi Sąd uznał za zasadne. Organ odwoławczy naruszył nadto art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., albowiem utrzymał w mocy decyzję wydaną z naruszeniem materialnego i prawa procesowego. W konsekwencji niewłaściwego zastosowania art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu organ niezasadnie uznał, że skarżącemu nie przysługuje prawo do zakwaterowania (w formie wypłaty świadczenia mieszkaniowego) w okresie, który obejmuje decyzja. Nietrafnie tym samym stwierdził, że wypłacone świadczenie mieszkaniowe było nienależne i niezasadnie uznał, że nastąpiła nadpłata tego świadczenia mieszkaniowego. W konsekwencji, organ bezpodstawnie nakazał zwrot tego świadczenia mieszkaniowego. W świetle przepisów zastosowanych przez organy w tej sprawie, skarżącemu, jako żołnierzowi zawodowemu służby kontraktowej, przysługuje prawo do zakwaterowania na czas pełnienia służby wojskowej w miejscowości, w której żołnierz pełni służbę, albo w miejscowości pobliskiej albo za jego zgodą w innej miejscowości (art. 21 ust. 1 ustawy o zakwaterowaniu). Ustawodawca zdecydował, że żołnierzowi służby kontraktowej prawo do zakwaterowania realizuje się, na jego wniosek, w pierwszej kolejności w formie przydziału kwatery albo innego lokalu mieszkalnego. W przypadku nieprzydzielenia kwatery albo innego lokalu mieszkalnego żołnierz ten wybiera, na swój wniosek, jedną z form zakwaterowania, o których mowa w ust. 2 pkt 2 i 3 (art. 21 ust. 4 ustawy o zakwaterowaniu). Przepis art. 21 ust. 2 pkt 2 powołanej ustawy stanowi o przydziale miejsca w internacie albo kwaterze internatowej, zaś kolejny punkt stanowi o wypłacie świadczenia mieszkaniowego (pkt 3). Zastosowany w tej sprawie przez organ przepis art. 21 ust. 6 pkt 4 powołanej ustawy nie stanowi podstawy do stwierdzenia, że skarżącemu nie przysługuje prawo do zakwaterowania (w tym przypadku w formie wypłaty świadczenia mieszkaniowego za wskazany w decyzji okres). Zgodnie z tym przepisem, żołnierzowi zawodowemu nie przysługuje prawo do zakwaterowania, jeżeli on lub jego małżonek, z zastrzeżeniem ust. 10, otrzymał pomoc finansową wypłaconą w formie zaliczkowej lub bezzwrotnej do dnia 31 grudnia 1995 r. na podstawie przepisów ustawy z dnia 20 maja 1976 r. o zakwaterowaniu sił zbrojnych (Dz. U. z 1992 r. poz. 19 oraz z 1994 r. poz. 36). Podstaw do zastosowania tego przepisu nie daje okoliczność, że skarżący przed powołaniem do zawodowej służby wojskowej (służba kontraktowa), będąc funkcjonariuszem Straży Granicznej, otrzymał pomoc finansową na uzyskanie lokalu mieszkalnego. Zgodnie z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Powtórzeniem zasady praworządności ustanowionej w art. 7 Konstytucji jest przepis art. 6 k.p.a., wedle którego organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Działanie na podstawie prawa w postępowaniu administracyjnym obejmuje dwa zasadnicze elementy, a mianowicie ustalenie przez organ administracji publicznej zdolności prawnej do prowadzenia postępowania w danej sprawie oraz zastosowanie przepisów prawa materialnego i przepisów prawa procesowego przy rozpoznaniu i rozstrzygnięciu sprawy. Działanie każdego organu władzy publicznej powinno opierać się na wyraźnie sformułowanym przepisie prawa (v. wyrok NSA z dnia 9 lutego 2021 r. sygn. akt III OSK 3338/21, orzeczenia.nsa.gov.pl). W państwie praworządnym wszelka działalność władcza wymaga podstaw prawnych. Przyjmując, że sfera praw i wolności obywatelskich należy do materii ustawowej, podstawę materialnoprawną decyzji administracyjnej stanowić może tylko ustawa bądź przepisy wykonawcze wydane na podstawie i w ramach wyraźnego upoważnienia zawartego w ustawie. W sprawie niniejszej organ zastosował wobec skarżącego art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu, choć skarżący nie otrzymał pomocy finansowej wypłaconej w formie zaliczkowej lub bezzwrotnej do dnia 31 grudnia 1995 r. na podstawie przepisów ustawy z dnia 20 maja 1976 r. o zakwaterowaniu sił zbrojnych (Dz. U. z 1992 r. poz. 19 oraz z 1994 r. poz. 36). Organ uznał jednakże, że skoro skarżący w trakcie służby w Straży Granicznej, a zatem przed powołaniem do służby wojskowej (kontraktowej), otrzymał pomoc finansową, to fakt ten stanowi przesłankę wykluczającą realizację prawa do zakwaterowania żołnierza zawodowego, a w konsekwencji - wobec dokonanej wypłaty świadczenia mieszkaniowego za okres wskazany w decyzji - stwierdził jego nadpłatę i nakazał zwrócić wypłacone świadczenie mieszkaniowe. Zdaniem Sądu, stwierdzenie organu nie znajduje podstawy prawnej w obowiązujących przepisach ustawy o zakwaterowaniu, co w konsekwencji oznacza, że decyzja o zwrocie świadczenia mieszkaniowego wypłaconego za okres wskazany w decyzji, wydana w trybie art. 48d ust. 12 i 13 ustawy o zakwaterowaniu, narusza przepisy prawa materialnego, tj. art. 21 ust. 1 w zw. z ust. 2 pkt 3 i ust. 4 w zw. z art. 21 ust. 6 pkt 4 powołanej ustawy. Rozpoznając sprawę Sąd wziął pod uwagę, że wykorzystywanie analogii w procesach stosowania prawa stanowi jeden ze sposobów eliminowania luk prawnych, jednakże - według Sądu - analogia może być stosowana w prawie administracyjnym jedynie wyjątkowo. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 3 maja 1985 r. sygn. akt II SA 112/85 (ONSA 1985, Nr 1, poz. 27) przyjął: "Jeżeli przepis szczególny wprowadza dla określonych w nim sytuacji i w przewidzianych w nim warunkach możliwość ograniczenia praw obywatela, stosowanie tego przepisu w drodze analogii do sytuacji innych niż w nim wymienione, choćby nawet były to sytuacje zbliżone, jest niedopuszczalne" (v. B.Adamiak [w:] B.Adamiak, J.Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2017 str. 67). Prawo do zakwaterowania jest samoistnym prawem żołnierza zawodowego wynikającym z łączącego go stosunku służbowego. Ustawodawca jednoznacznie określił w art. 21 ust. 6 pkt 1-5 ustawy o zakwaterowaniu katalog przesłanek wyłączających dopuszczalność realizacji prawa do zakwaterowania (w tym wypłaty świadczenia mieszkaniowego). Zastrzegł jednocześnie w art. 21 ust. 10 tej ustawy, że prawo do zakwaterowania realizowane w formie przydziału miejsca w internacie albo kwaterze internatowej (a zatem formie wymienionej w art. 21 ust. 2 pkt 2 ustawy, która w przypadku nieprzydzielenia kwatery albo innego lokalu mieszkalnego może być również wybrana, w tym przez żołnierza służby kontraktowej) przysługuje żołnierzowi zawodowemu, jeżeli on lub jego małżonek w miejscowości, w której pełni służbę, albo w miejscowości pobliskiej nie skorzystał z uprawnień, o których mowa w ust. 6, albo on lub jego małżonek nie posiada w tej miejscowości lokalu mieszkalnego wybudowanego lub nabytego z wykorzystaniem uprawnień, o których mowa w ust. 6. Zastrzeżenie poczynione przez ustawodawcę w ust. 10 art. 21 ustawy o zakwaterowaniu wzmacnia wątpliwości co do stanowiska organu wyrażonego w zaskarżonej decyzji. Nadto, uregulowanie art. 21 ust. 6 powołanej ustawy stanowi o ograniczeniu prawa do zakwaterowania od momentu wyznaczenia na pierwsze stanowisko służbowe. Wykładanie przepisu o charakterze wyjątku od obowiązującej zasady w sposób rozszerzający narusza jedną z podstawowych reguł wykładni o niedopuszczalności wykładni rozszerzającej wyjątku od zasady. Przepisy przewidujące wyjątki mogą być interpretowane wyłącznie dosłownie (literalnie). Nie jest dopuszczalne stosowanie funkcjonalnych dyrektyw wykładni w celu skorygowania językowego rezultatu wykładni na niekorzyść obywatela, zwłaszcza, gdy norma wyinterpretowana z jasnego językowo przepisu nie narusza systemu wartości przypisywanych prawodawcy. Organ, dokonując w zaskarżonej decyzji interpretacji rozszerzającej ograniczenia ustanowionego w art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu powołał się na podobieństwo sytuacji funkcjonariuszy SG i żołnierzy zawodowych. Zwrócić należy jednak uwagę, że sytuacja żołnierzy zawodowych (status unormowany w art. 26 Konstytucji RP) nie jest taka sama jak sytuacja funkcjonariuszy SG. Nawet gdyby przyjąć za organem, że zamierzeniem ustawodawcy w art. 21 ust. 6 ustawy o zakwaterowaniu było wyłączenie z uprawnienia wszystkich osób, które już skorzystały z pomocy Państwa na cele mieszkalne, to nie można pomijać, że ustawodawca ściśle określił przypadki, w których prawo do zakwaterowania (w tym świadczenia mieszkaniowego) nie przysługuje. Organ administracji nie ma kompetencji do "poprawiania" ustawy we własnym zakresie, poprzez nadanie jej innej treści, z uwagi na podnoszony w decyzji fakt "nieuprawnionego różnicowania sytuacji żołnierzy". Ustawa o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP była wielokrotnie nowelizowana. Ustawodawca nie zdecydował jednak, na dzień wydania zaskarżonej decyzji, o poszerzeniu katalogu przesłanek negatywnych przyznania prawa do zakwaterowania żołnierza zawodowego poprzez wyeliminowanie tego uprawnienia (a zatem także prawa do świadczenia mieszkaniowego) w stosunku do żołnierza zawodowego, który przed powołaniem do służby wojskowej pełnił służbę w SG i uzyskał tam pomoc finansową. Sąd podziela prezentowany w orzecznictwie pogląd, zgodnie z którym w procesie wykładni prawa interpretatorowi nie wolno całkowicie ignorować wykładni systemowej lub funkcjonalnej poprzez ograniczenie się wyłącznie do wykładni językowej pojedynczego przepisu. Może się bowiem okazać, że sens przepisu, który wydaje się językowo jasny, okaże się wątpliwy, gdy go skonfrontujemy z innymi przepisami lub weźmiemy pod uwagę cel regulacji prawnej. Jest to bardzo istotne, jeśli zważy się chociażby to, że jednym z najmocniejszych argumentów o poprawności interpretacji jest okoliczność, że wykładnia językowa, systemowa i funkcjonalna dają zgodny wynik (por. uchwały składu siedmiu sędziów NSA z dnia 14 marca 2011 r., sygn. akt II FPS 8/10, a także z dnia 2 kwietnia 2012 r., sygn. akt II FPS 3/11 - publik.: http://orzeczenia.nsa.gov.pl/; podobnie /w:/ postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 26 kwietnia 2007 r., sygn. akt I KZP 6/07, OSNKW 2007/5/37, Biuletyn SN 2007, nr 5, poz. 18; postanowienie NSA z dnia 9 kwietnia 2009 r., sygn. akt II FSK 1885/07; wyroki NSA: z dnia 19 listopada 2008 r., sygn. akt II FSK 976/08, z dnia 2 lutego 2010 r., sygn. akt II FSK 1319/08, z dnia 2 marca 2010 r., sygn. akt II FSK 1553/08, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl/ oraz wypowiedzi doktryny: M. Zieliński, Wykładnia prawa. Zasady, reguły, wskazówki, Warszawa 2010, s. 291 i n., L. Morawski, op. cit., Toruń 2010, s. 74-83). W sprawie niniejszej Sąd nie podzielił stanowiska organu o możliwości zastosowania art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu. W demokratycznym państwie prawa, organy administracji publicznej - rozstrzygając o prawach obywatela - zobowiązane są podejmować decyzje na podstawie wyraźnej podstawy prawnej przewidzianej w powszechnie obowiązujących przepisach prawa. Zastosowany przez organ przepis art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu jest jasny i brak jest podstaw do przyjęcia, że ta jasna wypowiedź prawodawcy nie jest adekwatna do jego zamysłu. Nie ma więc podstaw do przyjęcia, że interpretowany przepis ma szerszy zakres zastosowania. Także w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowany jest pogląd, zgodnie z którym wykładnia językowa art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu prowadzi do wniosku, że chodzi tu wyłącznie o pomoc finansową udzieloną żołnierzowi lub jego małżonkowi na podstawie wskazanej ustawy, a nie o jakąkolwiek inną pomoc finansową na zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych, z jakiegokolwiek innego tytułu prawnego, udzieloną na podstawie innych ustaw (v. wyrok NSA z dnia 5 października 2021 r. sygn. akt III OSK 2985/21, wyrok NSA z dnia 1 czerwca 2021 r. sygn. akt III OSK 3501/21, orzeczenia.nsa.gov.pl). Z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP wynika, że wszyscy są wobec prawa równi, wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne. Zasada równości sprowadza się do jednakowego traktowania wszystkich adresatów norm prawnych charakteryzujących się w takim samym stopniu tą samą, relewantną cechą i jednocześnie dopuszcza odmienne traktowanie podmiotów, które takiej cechy nie posiadają (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 lutego 2014 r., sygn. akt U 2/12, OTK-A 2014/2/12, cz. III pkt 4.2; M. Ziółkowski, Zasada równości w prawie, PiP 2015/5/s. 96, 99). Zróżnicowanie sytuacji określonych podmiotów może mieć konstytucyjne umocowanie (np. art. 19 i 69 Konstytucji RP), ale może też wynikać z posiadania przez nie odmiennych cech relewantnych. W konsekwencji przyjąć należało, że w sprawie niniejszej organy rozstrzygając o obowiązku zwrotu nadpłaconego świadczenia mieszkaniowego powołały się na pozaustawową przesłankę. Uzasadnienie stwierdzenia przez organ nadpłaty świadczenia mieszkaniowego za wskazany w decyzji okres i zobowiązania skarżącego do zwrotu kwoty 11.917,00 zł argumentami celowościowymi, które można uznać za słuszne, nie daje podstaw do przyjęcia, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Sąd administracyjny dokonuje bowiem kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 137). Niezasadnie tym samym organ stwierdził, że skarżącemu nie przysługiwało uprawnienie do otrzymywania świadczenia mieszkaniowego. Nie było tym samym podstaw do stwierdzenia przez organ, że wypłacone skarżącemu, za okres wskazany w decyzji, świadczenie mieszkaniowe zostało nadpłacone. Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 329), dalej: "p.p.s.a., orzekł jak w punkcie 1 wyroku. W punkcie 2 wyroku Sąd orzekł o kosztach postępowania na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a. Do niezbędnych kosztów postępowania strony reprezentowanej przez radcę prawnego Sąd zaliczył koszty zastępstwa procesowego w kwocie 480 zł.