II SA/Wa 2081/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janusz Walawski, Sędziowie WSA Adam Lipiński, Sławomir Antoniuk (spraw.), Protokolant starszy sekretarz sądowy Aneta Duszyńska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 marca 2014 r. sprawy ze skargi R. M. na postanowienie Szefa Służby Celnej z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji – oddala skargę – Szef Służby Celnej (dalej jako Szef SC) postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...], wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a., utrzymał w mocy własne postanowienie z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Dyrektora Izby Celnej w L. z dnia [...] maja 2013 r. nr [...]. W uzasadnieniu powyższego postanowienia Szef SC wskazał, iż pismem z dnia 13 czerwca 2013 r. funkcjonariusz celny R. M. wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji Dyrektora Izby Celnej w L. z dnia [...] maja 2013 r. o zwolnieniu go ze służby. Wnioskodawca podniósł, iż przedmiotowa decyzja posiadała kwalifikowaną wadę prawną, albowiem nie zawierała podpisu oraz imienia i nazwiska osoby wydającej decyzję. Dyrektor Izby Celnej w L. przy piśmie z dnia 19 czerwca 2013 r. przekazał wniosek strony do rozpatrzenia przez Szefa S.C. Jednocześnie wyjaśnił, że funkcjonariusz otrzymał omyłkowo decyzję, której jeden egzemplarz nie był opatrzony pieczęcią i podpisem Dyrektora Izby Celnej w L.. Stronie niezwłocznie został doręczony prawidłowy egzemplarz wraz z pismem przewodnim wyjaśniającym sytuację. Szef SC postanowieniem z dnia [...] lipca 2013 r. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji podnosząc, iż decyzja Dyrektora Izby Celnej w L. z dnia [...] maja 2013 r. w dacie jej doręczenia, tj. w dniu 7 czerwca 2013 r. nie była decyzją administracyjną w rozumieniu prawa. Z uwagi na brak podpisu osoby upoważnionej do jej wydania była jedynie projektem decyzji. Decyzja zaś opatrzona podpisem została doręczona stronie w dniu 18 czerwca 2013 r. Skarżona decyzja w dniu złożenia przez stronę wniosku o stwierdzenie jej nieważności, tj. w dniu 15 czerwca 2013 r. nie funkcjonowała jeszcze w obrocie prawnym i nie wywoływała skutków prawnych, stąd organ stwierdzając brak przedmiotu zaskarżenia, odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności tejże decyzji. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy R. M. powołał się na wyrok NSA z dnia 4 lipca 1997 r. sygn. akt I SA/Kr 88/97, w którym stwierdzono, że decyzja niezawierająca podpisu z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do jej wydania jest nieważna z mocy art.156 § 1 pkt 7 k.p.a. Braku takiej decyzji nie można uzupełnić po jej doręczeniu stronie. Zatem przedmiotowa decyzja nie jest jedynie projektem, bowiem została wprowadzona do obrotu prawnego i wywołała negatywne następstwa. Szef SC uznał zarzuty zawarte we wniesionym środku zaskarżenia za niezasadne i rozstrzygnięciem z dnia [...] sierpnia 2013 r. utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. W motywach rozstrzygnięcia organ wskazał, iż art. 107 § 1 k.p.a. wymienia składniki decyzji, które służą pełnemu określeniu elementów stosunku prawnego zarówno materialnego, jak też procesowego. W literaturze oraz orzecznictwie sądowym zostało przyjęte, że jako minimum elementów traktuje się cztery składniki, tzn. określenie autora, adresata, rozstrzygnięcie i podpis osoby reprezentującej organ. Brak jednego ze składników wskazuje na to, że nie mamy do czynienia z objawem woli organu, czy z czynnością stosowania prawa przez uprawniony podmiot. W przypadku decyzji brak podpisu spowoduje, że dane pismo nie będzie decyzją administracyjną. (wyrok NSA z dnia 30 lipca 1982 r. sygn. akt I SA 547/82, wyrok NSA z dnia 20 lipca 1981 r. sygn. akt SA 1163/81 i sygn. akt II OSK 508/07). Brak podpisu osoby reprezentującej organ na decyzji jest wadą istotną prowadzącą do oceny, że chodzi wówczas o pismo będące projektem decyzji. Konsekwencją tego jest, że projekt taki nie wchodzi do obrotu prawnego i nie wywołuje skutków, z którymi przepisy łączą konsekwencje prawne. W związku z powyższym, wbrew twierdzeniom strony, organ nie miał podstaw prawnych do uczynienia przedmiotem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności - projektu decyzji. Zasadnie zatem po przeprowadzeniu postępowania wstępnego ustalił, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności nie może być wszczęte z uwagi na brak przedmiotu zaskarżenia. Na powyższą ocenę charakteru prawnego skarżonego dokumentu nie mają wpływu wewnętrzne procedury dotyczące obiegu dokumentów i załatwiania spraw w organie. Również doręczenie stronie takiego dokumentu bez podpisu nie konwaliduje go i nie czyni aktem o charakterze władczym, jakim jest decyzja administracyjna. Zwłaszcza, że w dniu 18 czerwca 2013 r. wnioskodawcy została doręczona decyzja zgodna z wymogami art. 107 § 1 k.p.a. Szef SC powołując się na art. 61a k.p.a. stwierdził, że przesłanka przedmiotowa odmowy wszczęcia postępowania pozostaje w związku z przedmiotem postępowania administracyjnego, tj. sprawą rozstrzyganą w formie decyzji. Gdy wnioskodawca domaga się stwierdzenia nieważności dokumentu, który nie jest decyzją administracyjną, z uwagi na brak przedmiotu rozstrzygnięcia nie można merytorycznie rozpoznać wniosku. W takiej sytuacji uzasadniona jest odmowa wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia jego nieważności. Bowiem zgodnie z art. 156 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji. W sytuacji, gdy dokument nie spełnia wymogów decyzji administracyjnej i nie wchodzi do obrotu prawnego, to nie ma potrzeby wszczynania postępowania w celu ewentualnego wyeliminowania takiego dokumentu przy pomocy środków prawnych przewidzianych do wzruszenia decyzji administracyjnej. Organ podkreślił, iż skarżona "decyzja" zarówno w dacie złożenia przedmiotowego wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji w dniu 15 czerwca 2013 r., jak też na dzień wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności, nie wywołała skutku prawnego w postaci zwolnienia wnioskodawcy ze służby. Zwolnienie ze służby R. M. nastąpiło na podstawie decyzji Dyrektora Izby Celnej w L. z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] doręczonej w dniu 18 czerwca 2013 r., z upływem 3 m-cy od dnia doręczenia. Informacyjnie organ podał, iż R. M. odrębnym pismem złożył wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Dyrektora Izby Celnej w L. z dnia [...] maja 2013 r., nr [...] doręczonej w dniu 18 czerwca 2013 r. Wniosek ten stał się przedmiotem odrębnego postępowania. Postanowienie Szefa SC z dnia [...] sierpnia 2013 r. stało się przedmiotem skargi wniesionej przez R. M. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżący powyższemu postanowieniu zarzucił naruszenie: 1) art. 2 i 7 Konstytucji RP, poprzez działanie organów wbrew zasadzie demokratycznego państwa prawa, a także zasadzie działania organów państwa na podstawie i granicach prawa, 2) art. 6 k.p.a., poprzez nieuwzględnienie art. 156 § 1 pkt 2 i 7 k.p.a. i przez to naruszenie zasady praworządności, 3) art. 8 k.p.a., poprzez wydawanie rozstrzygnięcia sprzecznego z ogólnie obowiązującym prawem, orzecznictwem, interpretacją prawą zawartą w wewnętrznych zarządzeniach oraz ustalonym stanem okolicznościami faktycznymi sprawy. Z tych względów skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz stwierdzenie nieważności decyzji Dyrektora Izby Celnej w L. z dnia [...] maja 2013 r. W uzasadnieniu skargi skarżący przedstawił stan faktyczny sprawy podkreślając, iż swój wniosek z dnia 13 czerwca 2013 r. o stwierdzenie nieważności decyzji poparł orzecznictwem oraz literaturą prawniczą, w tym m.in. wyrokiem NSA z dnia 4 lipca 1997 r. sygn. akt I SA/Kr 33/97 w którym stwierdzono, że decyzja nie zawierająca podpisu z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do jej wydania jest nieważna z mocy art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a. Zaś takiego braku decyzji nie można uzupełnić po jej doręczeniu stronie. Skarżący podkreślił, iż przepisy k.p.a., jak też ustawa o Służbie Celnej nie przewidują doręczania projektu decyzji stronie postępowania. Kodeks postępowania administracyjnego nie przewiduje formy "podmieniania decyzji" wydanych z rażącym naruszeniem prawa, ich uzupełniania, bądź wprowadzania do nich dopisków po wprowadzeniu ich do obrotu prawnego. W realiach niniejszej sprawy decyzja Dyrektora Izby Celnej w L. doręczona stronie bez podpisu, w przeciwieństwie do twierdzeń Szefa SC, została wprowadzona do obrotu prawnego i wywołała negatywne skutki w postaci zwolnienia skarżącego ze służby. Na jej podstawie Naczelnik Wydziału Kadr i Szkolenia wydał pismo z dnia [...] maja 2013 r. o stawieniu się w Wydziale Kadr i Szkolenia w dniu ustania stosunku służby celem dokonania formalności związanych z zakończeniem pełnienia służby, w tym m. in. złożenia oświadczenia majątkowego. Wszelkich formalności skarżący dokonał w dniu 10 czerwca 2013 r. Pełnomocnik do Spraw Ochrony Informacji Niejawnych w dniu [...] czerwca 2013 r. umorzył postępowanie sprawdzające. W dniu 10 czerwca 2013 r. Wydział Kadr i Szkolenia w porozumieniu z Wydziałem Finansowym wyliczył ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop. Nadto Szef SC nie sprawdził, czy sporne pismo/decyzja spełnia wymogi projektu decyzji, zgodnie z obowiązującymi przepisami wewnętrznymi (zarządzeniem Ministra Finansów, przepisami wewnętrznymi jednostki, poleceniami regulującymi obieg dokumentów). Przepisy postępowania administracyjnego, orzecznictwo, wytyczne Szefa SC nie przewidują zamiennego wręczania stronie postępowania zamiast decyzji administracyjnej - decyzji w czystopisie (która przewiduje Instrukcja Kancelaryjna Izb Celnych i Urzędów). Sam projekt decyzji w służbowej pragmatyce celnej musi być opatrzony niezbędnymi elementami takimi jak data sporządzenia projektu, podpis sporządzającego, akceptacja przełożonego bądź jego uwagi do projektu z datą ich sporządzenia. Projekty nie zaakceptowane przez przełożonych powinny trafić do akt sprawy. Przekazana decyzja nie spełniała żadnych kryteriów projektu decyzji, na który powołują się obydwie instancje SC. Skarżący podniósł także, iż w tej samej sprawie, dotyczącej stwierdzenia nieważności decyzji Dyrektora Izby Celnej z dnia [...] maja 2013 r. prowadzone były dwa postępowania zakończone dwoma różnymi orzeczeniami. W odpowiedzi na skargę Szef SC wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Odnosząc się zarzutu, iż w tej samej sprawie prowadzone były dwa postępowania zakończone dwoma różnymi rozstrzygnięciami organ stwierdził, iż w sprawie nie doszło do wykazywanych przez skarżącego naruszeń. Skarżone postanowienie dotyczyło projektu decyzji, i z tego względu organ odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Skarżący po otrzymaniu decyzji zwalniającej ze służby, złożył drugi wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji (nie zaś projektu), a pismem z dnia 1 lipca 2013 r. złożył do Szefa SC odwołanie od tej decyzji. Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2013 r. Szef SC odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Dyrektora Izby Celnej w L. z dnia [...] maja 2013 r. W uzasadnieniu wskazał, że R. M. wniósł podanie do rozpatrzenia w dwóch różnych trybach: nieważnościowym i odwoławczym. Organ mając na względzie okoliczność, iż strona po złożeniu wniosku o stwierdzenie nieważności, wniosła w ustawowym trybie odwołanie, a następnie pismo podtrzymujące zawarte w nim argumenty, uznał, że należało sprawę rozpatrzyć w trybie odwoławczym. Tryb taki umożliwiał stronie merytoryczną ocenę argumentów i załatwienie sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu strony. W takiej sytuacji nie można podzielić twierdzeń strony, iż w obrocie prawnym znajdują się dwa sprzeczne postanowienia i dwa różne stanowiska Szefa SC. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Rozpatrywana pod tym względem skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem skargi do Sądu jest postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego, a więc rozstrzygnięcie o charakterze proceduralnym, które ze swej istoty zamyka drogę do merytorycznego rozstrzygnięcia indywidualnej sprawy administracyjnej. Badanie legalności takiego aktu musi zatem ograniczać się do kwestii ściśle procesowych, a do zagadnień prawa materialnego odwoływać się tylko w zakresie niezbędnym dla oceny prawidłowości zastosowanych w zaskarżonym postanowieniu przesłanek odmowy wszczęcia postępowania. Zgodnie z art. 61a § 1 k.p.a., gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 k.p.a. (wniosek o wszczęciu postępowania), zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania nieważnościowego w oparciu o art. 61a § 1 k.p.a. jest zatem możliwe przy zaistnieniu przeszkód o charakterze podmiotowym lub przedmiotowym. Z treści cytowanego przepisu wynika obowiązek organu w zakresie przeprowadzenia wstępnej analizy wniosku pod względem ewentualnego wystąpienia okoliczności uniemożliwiających merytoryczne rozpatrzenie podania. Samo złożenie żądania wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie powoduje automatycznie skutku jego wszczęcia. Na wstępnym etapie rozpoznania sprawy organ administracji przeprowadza badanie pod kątem istnienia przesłanek formalnoprawnych, warunkujących jego dopuszczalność. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że orzeczenie o odmowie wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności można wydać z przyczyn podmiotowych i przedmiotowych, tj. gdy żądanie stwierdzenia nieważności dotyczy decyzji, która jeszcze nie została wydana, która została w określonym trybie wyeliminowana z obrotu prawnego, jak również, gdy podmiot żądający wszczęcia nie ma legitymacji strony. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności rozpoczęte na żądanie strony składa się z dwóch etapów. Pierwszy dotyczy kwestii wszczęcia tego postępowania, drugi zaś - postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 sierpnia 2010 r. sygn. akt I OSK 1366/09). W pierwszej fazie badane są jedynie kwestie formalne, jak m.in. legitymacja danego podmiotu do wystąpienia z żądaniem wszczęcia postępowania, czy wskazanie przez ten podmiot przesłanki określonej w art. 156 § 1 k.p.a. Jak wskazano powyżej, odmowa wszczęcia postępowania nadzorczego jest uzasadniona, gdy żądanie stwierdzenia nieważności dotyczy decyzji, która jeszcze nie została wydana. Wyjaśnienia zatem wymaga, kiedy mamy do czynienia z wydaniem decyzji administracyjnej. W doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, iż decyzja istnieje w sensie prawnym od dnia jej podpisania przez upoważnioną osobę i tylko istniejąca decyzja może być skutecznie doręczona. Taka decyzja jest decyzją, którą organ wydał. Jest on związany tą wydaną decyzją od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia. Wszystkie skutki doręczenia lub ogłoszenia mogą dotyczyć tylko decyzji uprzednio istniejącej, tj. takiej, która nie tylko została sporządzona, lecz także podpisana (por. uzasadnienie uchwały SN z dnia 26 września 2000 r., III CZP 29/00, OSNC 2001, nr 2, poz. 25; Biul. SN 2000, nr 9, poz. 5; Wokanda 2000, nr 11, s. 9; M. Praw. 2001, nr 1, s. 6; Prok. i Pr.-wkł. 2001, nr 2, s. 28; M. Praw. 2001, nr 3, s. 161). Datą wydania decyzji pisemnej nie jest data jej doręczenia stronie. NSA w wyroku z dnia 16 lipca 2010 r. sygn. akt I OSK 216/10 publik. LEX nr 672894 przyjął, że z "chwilą wydania decyzji jest nie data doręczenia stronie, lecz data jej sporządzenia, czyli w przypadku decyzji pisemnej dzień podpisania decyzji". Z chwilą podpisania decyzji administracyjnej mamy do czynienia z wydaniem decyzji w sensie procesowym w tym znaczeniu, że istnieje decyzja administracyjna, a dzień wydania decyzji jest miarodajny dla oceny podstawy prawnej i podstawy faktycznej decyzji. Zasada związania decyzją rozciąga się zatem także na okres między wydaniem decyzji, a jej doręczeniem, bowiem również w tym czasie organ administracji publicznej nie może zmieniać wydanej decyzji, która - jak trafnie podkreśla W. Dawidowicz (Postępowanie administracyjne, 1983, s. 201) – "istnieje już w momencie wydania, choć wywiera skutki prawne dopiero z chwilą doręczenia stronie" – patrz Andrzej Wróbel, Komentarz do art. 110 Kodeksu postępowania administracyjnego, przypis 9, publik. LEX. W tymże komentarzu autor stanowczo stwierdza, iż "... za wydanie decyzji administracyjnej, a tym samym załatwienie sprawy, można uznać datę, w której akt administracyjny zaopatrzony został we wszystkie niezbędne elementy tej formy działania administracji publicznej. Tak w szczególności należy pojmować konieczne elementy decyzji określone w art. 107 § 1 k.p.a. (...) Decyzja administracyjna rozpoczyna swój byt prawny z chwilą jej sporządzenia, doręczenie zaś ma na celu zakomunikowanie stronie zawartego w niej rozstrzygnięcia, które następuje w chwili złożenia na decyzji podpisu osoby uprawnionej (będącej organem administracji publicznej lub przez ten organ upoważnionej zgodnie z art. 268a k.p.a.)". Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, iż skarżący wnioskiem z dnia 13 czerwca 2013 r. wystąpił o stwierdzenie nieważności projektu decyzji (nieopatrzonego podpisem organu administracji), omyłkowo przedwcześnie doręczonego funkcjonariuszowi. Biorąc pod uwagę, że przedmiotowy wniosek nie dotyczył wydanej (podpisanej) decyzji administracyjnej, organ nie mógł wszcząć postępowania nadzorczego i przystąpił do zbadania zasadności zarzutu wskazującego na ziszczenie przesłanki z art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a. Skoro postępowanie nadzorcze na powyższy wniosek nie mogło być wszczęte organ obowiązany był, co też prawidłowo uczynił, wydać postanowienie odmowne na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. Poza zakresem kontroli w niniejszym postępowaniu pozostaje natomiast rozstrzygnięcie Szefa SC wydane na wniosek skarżącego z dnia [...] czerwca 2013 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Dyrektora Izby Celnej w L. z dnia [...] maja 2013 r. (decyzji podpisanej i doręczonej stronie), albowiem dotyczy ono odrębnego postępowania. Prawidłowość postanowienia Szefa S.C. z dnia [...] sierpnia 2013 r. będzie polegać kontroli sądowej w przypadku zaskarżenia postanowienia wydanego po rozparzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej powyższym postanowieniem, bądź może być badana w oparciu o art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) w granicach sprawy dotyczącej decyzji w przedmiocie zwolnienia skarżącego ze służby w SC. Szef SC w decyzji z dnia [...] września 2013 r. utrzymującej w mocy decyzję Dyrektora Izby Celnej w L. z dnia [...] maja 2013 r. przedmiotem kontroli instancyjnego uczynił zarówno wady kwalifikowane, jak i zwykłe wymienionej decyzji organu I instancji. Dopiero w tym postępowaniu można będzie dokonać analizy, czy nie występuje sprzeczność pomiędzy postanowieniem o odmowie wszczęcia postępowania nadzorczego z dnia [...] sierpnia 2013 r., a decyzją z dnia [...] września 2013 r. Mając powyższe ustalenia na uwadze, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł jak w sentencji.