II SA/Wa 2107/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Łukasz Krzycki, Sędzia WSA Andrzej Wieczorek (spr.), Asesor WSA Anna Pośpiech-Kłak, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 6 maja 2025 r. sprawy ze skargi M. D. na rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia [...] października 2024 r. nr [...] w przedmiocie odwołania z zajmowanego stanowiska oddala skargę Adw. A. W. wniosła w imieniu M. D. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji (dalej: KGP) z [...] października 2024 r. nr [...] utrzymujący w mocy Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] (dalej: KWP) z [...] lipca 2024 r. nr [...] w przedmiocie odwołania z zajmowanego stanowiska i przeniesienia do dyspozycji. Zaskarżonym rozkazem personalnym, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r., poz. 572; dalej: k.p.a.), KGP utrzymał w mocy rozkaz personalny KWP, którym na podstawie art. 6c ust. 1, art. 6e ust. 1 i 3 ustawy z 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz.U. z 2024 r., poz. 145; dalej: u.p.) odwołano skarżącego z dniem [...] lipca 2024 r. ze stanowiska Komendanta Powiatowego Policji w [...] (dalej: KPP) i przeniesiono do dyspozycji KWP z dniem [...] lipca 2024 r. z prawem do uposażenia przez okres 6 miesięcy w wysokości przysługującej przed odwołaniem, nadając decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. Jak podniósł KGP w uzasadnieniu zaskarżonego rozkazu personalnego, KWP zwrócił się 22 kwietnia 2024 r. do Starosty [...] o wyrażenie opinii w sprawie zamiaru odwołania skarżącego ze stanowiska KPP. W piśmie z 29 kwietnia 2024 r. Starosta [...] poinformował, że wyraża negatywną opinię w przedmiotowej sprawie. Następnie pismem z 19 czerwca 2024 r. wystąpiono do Przewodniczącego [...] Zarządu Wojewódzkiego NSZZ Policjantów w [...] z prośbą o wydanie opinii w przedmiotowej sprawie. W odpowiedzi zawartej w piśmie z 21 czerwca 2024 r. Przewodniczący wskazanego związku zawodowego wyjaśnił, że Zarząd Terenowy NSZZ Policjantów Komendy Powiatowej Policji w [...] uchylił się od wyrażenia opinii. W dalszej części uzasadnienia, powołując się na interes służby, KGP wskazał, że powołany [...] maja 2024 r. obecny KWP potrzebował określonego czasu na zapoznanie się z funkcjonowaniem podległych jednostek, a także poznanie poszczególnych kierowników tych jednostek W konsekwencji uznał, że koniecznym jest wprowadzenie korekt w zarządzaniu kierowanym przez siebie garnizonem [...] w kontekście ustawowych zadań Policji, a w rezultacie - powierzenie stanowiska KPP innemu oficerowi Policji, który w jego ocenie optymalnie będzie tą jednostką zarządzał i co do którego, co istotne, posiada pełne zaufanie. Jak podniósł KGP, komunikacja na linii KWP - skarżący zdecydowanie nie jest wzorowa, o czym świadczy wyrażane w korespondencji z kierownikami niezadowolenie ze sposobu traktowania skarżącego przez przełożonych. Powyższe doprowadziło do wniosku, że skarżący nie może efektywnie współpracować z KWP, a tym samym prawidłowo wykonywać zadań na stanowisku KPP. KGP wyjaśnił również, że skarżący od [...] kwietnia 2024 r. nie wykonywał obowiązków służbowych na stanowisku KPP, bowiem został delegowany do Komendy Wojewódzkiej Policji w [...] . Od tego dnia na wymienionym stanowisku służbowych powierzone obowiązki miał inny oficer Policji i w interesie służby pozostawało, aby formalnie zajmowane przez skarżącego stanowisko służbowe, niewątpliwie strategiczne i wymagające zapewnienia ciągłości dokonywanych przedsięwzięć oraz bieżącego nadzorowania działań związanych z ustawowymi zadaniami Policji na terenie powiatu [...] zostało niezwłocznie obsadzone. W skardze pełnomocnik skarżącego wniósł o uchylenie rozkazów personalnych obu instancji, zarzucając organom naruszenie: 1) art. 15 w zw. z art. 136 § 1 k.p.a. poprzez przeprowadzenie w nieuprawnionym zakresie postępowania wyjaśniającego, oparcie rozstrzygnięcia na nowych dowodach i nowych ustaleniach faktycznych, wprowadzenie nowych aspektów uzasadnienia decyzji KWP, a w konsekwencji naruszenie zasady dwuinstancyjności; 2) art. 6c ust. 1 i art. 6e ust. 3 u.p. poprzez ich zastosowanie, podczas gdy brak było podstaw faktycznych i prawnych do odwołania skarżącego z zajmowanego stanowiska; 3) art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez odstąpienie od zasady prawdy obiektywnej i nieuwzględnienie przy wydawaniu zaskarżonej decyzji interesu służbowego Policji oraz słusznego interesu odwołującego jako strony niniejszego postępowania, jak również przekroczenie granic uznania administracyjnego, co czyni ją dowolną i arbitralną; 4) art. 11 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie zasadności przesłanek, którymi kierował się organ przy załatwianiu niniejszej sprawy, brak odniesienia się do zarzutów uznanych przez stronę za istotne dla rozstrzygnięcia sprawy, 5) art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. poprzez nienależyte sporządzenie uzasadnienia faktycznego oraz prawnego zaskarżonej decyzji, brak wyjaśnienia w sposób prawidłowy, wyczerpujący i przekonujący powodów wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia, a mających znaczenie w sprawie. W odpowiedzi na skargę KGP wniósł o jej oddalenie oraz o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonym rozkazie personalnym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Stosownie do treści art. 1 § 1-2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r., poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Kontrola sądowoadministracyjna sprowadza się zatem do dokonania oceny, czy organ administracji publicznej nie naruszył daną czynnością norm prawa materialnego, postępowania lub ustrojowych. Jednocześnie na podstawie art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oceniana według powyższych kryteriów skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 6c ust. 1 zd. 1 u.p. komendanta powiatowego Policji powołuje i odwołuje komendant wojewódzki Policji po zasięgnięciu opinii starosty. Zgodnie z art. 6e u.p. odwołać ze stanowiska komendanta powiatowego Policji można w każdym czasie (ust. 1). Policjanta odwołanego ze stanowiska przenosi się do dyspozycji przełożonego policjanta uprawnionego do odwołania ze stanowiska. Policjant przez okres 6 miesięcy ma prawo do uposażenia w wysokości przysługującej przed odwołaniem (ust. 3). Przy wykładni art. 6e ust. 1 u.p. trzeba mieć na uwadze, że stosunek służbowy policjanta jest szczególną postacią stosunku administracyjnoprawnego, którego cechą jest jednostronne ustawowe ustalenie przez państwo indywidualnych warunków zatrudnienia i nierównorzędność stron. Nadrzędność wobec funkcjonariusza Policji wyraża się między innymi w podległości wobec przełożonego, w tym w obowiązku poddania się jednostronnym zmianom treści stosunku służbowego. Jest to najmniej stabilny stosunek prawny, który nie korzysta ze szczególnej ochrony prawnej. Treść art. 6e ust. 1 u.p. nie daje podstaw do przyjęcia, iż odwołanie ze stanowiska komendanta powiatowego Policji powinno być w szczególny sposób uzasadnione. Ustawodawca nie wprowadził żadnych warunków, od spełnienia których uzależnione jest odwołanie z tego stanowiska. Brak konkretnych kryteriów oznacza, że rozstrzygnięcie w tym przedmiocie pozostawiono uznaniu właściwego organu administracji publicznej, który w każdym czasie, oceniając przydatność do kierowania podległą jednostką organizacyjną, ze względu na charakter wykonywanej służby może odwołać policjanta ze stanowiska kierowniczego jednostki. Ocena przydatności zarówno przy powołaniu na stanowisko komendanta powiatowego Policji, jak i przy odwołaniu z tego stanowiska, jest zatem pozostawiona komendantowi wojewódzkiemu Policji, który wykonuje swoje zadania przy pomocy podległych mu komend. Warunkiem powołania, obok fachowości i doświadczenia, jest także zaufanie, jakim osobę powołaną na dane stanowisko darzy organ powołujący, a utrata zaufania koniecznego do wykonywania funkcji jest podstawą odwołania z zajmowanej funkcji. Sąd w składzie rozpoznającym skargę podziela poglądy wyrażane w orzecznictwie, że brzmienie przepisu art. 6e ust. 1 u.p. nie pozostawia wątpliwości, iż odwołanie policjanta ze stanowiska zajmowanego na podstawie powołania jest prerogatywą organu i cechuje się uznaniowością. Z treści tego przepisu nie wynika, aby istniały szczególne przesłanki czy powody do odwołania, gdyż nie zawarto w nim konkretnych kryteriów uzasadniających odwołanie komendanta powiatowego Policji ze stanowiska przez komendanta wojewódzkiego Policji. Określenie "w każdym czasie" bez jakiegokolwiek dopełnienia materialnoprawnymi przesłankami ingerowania w stosunek służbowy sprawia, że regulacja ta zapewnia pełną uznaniowość w podejmowaniu decyzji przez uprawniony organ. Sądowa kontrola decyzji o odwołaniu ze stanowiska funkcyjnego jest ograniczona, co wynika z braku przesłanek, jakimi winien kierować się organ przy odwoływaniu funkcjonariusza ze stanowiska służbowego. Sąd bada bowiem zgodność z prawem decyzji, ale nie wnika w celowość wydanej decyzji i zawartego w niej rozstrzygnięcia. Decyzje takie są wyłączone spod kontroli sądowej w zakresie, w jakim organ administracji kieruje się uznaniem w granicach przyznanych mu w przepisach prawa materialnego. W takich sprawach sąd administracyjny nie może stanowić "trzeciej instancji" administracyjnej i zastępować organu administracji w rozstrzygnięciu sprawy administracyjnej. Specyfika tego rodzaju rozstrzygnięć ogranicza także postępowanie dowodowe uregulowane w k.p.a. Brak przesłanek określających możliwość odwołania ze stanowiska wyłącza konieczność wykazywania zasadności podejmowanych na tej podstawie decyzji i prowadzenia postępowania dowodowego mającego na celu ustalenie wszystkich przyczyn odwołania (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 kwietnia 2008 r., sygn. akt I OSK 648/07 oraz z 10 maja 2011 r., sygn. akt I OSK 1446/10). W wypadku upoważnienia organu administracji publicznej prawem materialnym do działania na zasadzie uznania przyznaje się temu organowi sferę luzu decyzyjnego, który może być częściowo determinowany zasadą uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli wyrażoną w art. 7 k.p.a. Przyjmuje się w orzecznictwie, że przepis ten w odniesieniu do decyzji uznaniowych stanowi pewną wskazówkę interpretacyjną. Zawarta w przepisie art. 7 k.p.a. zasada jest ściśle powiązana z wyprowadzaną z art. 2 i art. 31 Konstytucji RP zasadą proporcjonalności i nakazuje organom administracji publicznej przy wyjaśnianiu i załatwianiu sprawy wyważenie między interesem społecznym i słusznym interesem obywatela. Wprowadzając w art. 7 k.p.a. zasadę uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywatela, ustawodawca chciał zapobiec jednostronnemu akcentowaniu czy to interesu społecznego, czy to interesu jednostki. Organy administracji uprawnione są do własnej oceny interesu społecznego oraz słuszności interesu obywatela i każdorazowo o treści podejmowanego rozstrzygnięcia decydują okoliczności konkretnego przypadku. Akcentuje się przy tym, że interes obywatela powinien być "słuszny" w rozumieniu obiektywnym, ale nie może być wyprowadzany z własnego tylko jego przekonania opartego na poczuciu krzywdy i nierówności. Przenosząc powyższe uwagi o charakterze ogólnym na grunt rozpoznawanej sprawy, należy stwierdzić, że skoro KWP utracił zaufanie do swojego podwładnego, to miał prawo odwołać skarżącego z zajmowanego stanowiska i przenieść go do swojej dyspozycji. Tak też organ uczynił, a dokonał tego na podstawie wyżej wskazanych przepisów prawa materialnego, które dają mu taką możliwość. Warto zauważyć, że organ oparł swoje rozstrzygnięcie o konkretne okoliczności faktyczne, takie jak np. wyrażenie w skierowanych do KWP wiadomościach e-mail z 25 lipca i 20 sierpnia 2024 r. niezadowolenia z wysokości przyznanej mu w II kwartale 2024 r. nagrody pieniężnej oraz zarzucanie przełożonym deprecjonowania jego osoby. Wobec uzasadnienia podjętej przez KWP decyzji zarzut naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. należy uznać za niezasadny. W ocenie Sądu wbrew zarzutom skargi zaskarżony rozkaz personalny nie narusza przepisów proceduralnych, w szczególności art. 7 k.p.a., gdyż nie został wydany wbrew interesowi społecznemu i słusznemu interesowi strony. Gwarancją stabilności stosunku służbowego jest przepis art. 6e ust. 3 w zw. z art. 6c ust. 1 u.p., który stanowi o tym, że policjant odwołany ze stanowiska komendanta powiatowego Policji przenoszony jest do dyspozycji komendanta powiatowego Policji i przez okres 6 miesięcy ma prawo do uposażenia w wysokości przysługującej przed odwołaniem. Ponadto zasada stabilności stosunku służbowego wyraża się w tym, że decyzja o odwołaniu policjanta z pełnienia funkcji organu Policji może być podjęta w każdym czasie, jednakże odwołany w tym trybie policjant pozostaje w dalszym ciągu w służbie. Zmienia się jedynie sytuacja faktyczna i prawna takiego funkcjonariusza, którego status wymaga przeniesienia na odpowiednie stanowisko służbowe. Wskutek odwołania policjanta ze stanowiska zajmowanego na podstawie powołania przestaje on bowiem pełnić funkcję piastuna organu Policji i podlega tym samym regulacjom, jakie obowiązują wszystkich funkcjonariuszy. Należy zgodzić się z KGP, iż w interesie społecznym leży sprawne funkcjonowanie Policji, której zadaniem jest zapewnienie ochrony bezpieczeństwa ludzi oraz utrzymywanie bezpieczeństwa i porządku publicznego. Potrzeba efektywnej realizacji zadań Policji daje właściwym organom Policji prawo doboru kadr na stanowiska kierownicze. Natomiast przekonanie skarżącego, że należycie wykonywał swoje obowiązki i poczucie krzywdy z powodu odwołania z zajmowanego stanowiska nie może być pojmowane jako słuszny interes obywatela w rozumieniu art. 7 k.p.a. Nie jest również zasadny podniesiony w skardze zarzut naruszenia art. 77 § 1 k.p.a. Organy obu instancji w sposób dokładny i wszechstronny poczyniły istotne w sprawie ustalenia faktyczne. Nie mógł odnieść skutku także zarzut naruszenia przez organ II instancji zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Podniesione w skardze naruszenie granic postępowania dowodowego przez organ odwoławczy ma miejsce w sytuacji, w której ów organ przeprowadza znaczną część postępowania dowodowego, które był zobowiązany przeprowadzić organ I instancji. W niniejszej sprawie, jak zasadnie podniósł KGP w odpowiedzi na skargę, organ odwoławczy jedynie uzupełnił zebrany dotychczas materiał dowodowy. Reasumując, zaskarżony rozkaz personalny nie nosi cech dowolności, bowiem organy obu instancji podjęły wszelkie niezbędne czynności celem pełnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy w oparciu o zebrany w sposób wyczerpujący materiał dowodowy. To zaś, że skarżący nie zgadza się z wydanym rozstrzygnięciem nie może być podstawą jego skutecznego podważenia. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł na podstawie art. 151 p.p.s.a. jak w sentencji. Na wniosek KGP i wobec niezgłoszenia przez skarżącego żądania rozprawy sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a.