II SA/Wa 2114/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Kruszewska-Grońska (spr.), Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas, Asesor WSA Arkadiusz Koziarski, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 8 maja 2025 r. sprawy ze skargi S. K. na postanowienie Szefa Centralnego Biura Antykorupcyjnego z dnia [...] października 2024 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania oddala skargę Zaskarżonym w niniejszej sprawie postanowieniem z [...] października 2024 r. nr [...] Szef Centralnego Biura Antykorupcyjnego (dalej: "Szef CBA", "organ"), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r., poz. 572; dalej: "k.p.a."), utrzymał w mocy własne postanowienie z [...] września 2024 r. nr [...] odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia S. K. (dalej: "skarżący") stawki uposażenia zasadniczego. Do wydania zaskarżonego postanowienia doszło w następujących okolicznościach sprawy. Wnioskiem z [...] sierpnia 2024 r. skarżący wystąpił do Szefa CBA o wydanie, na podstawie ustawy z dnia 9 czerwca 2006 r. o Centralnym Biurze Antykorupcyjnym (obecnie tekst jednolity: Dz. U. z 2025 r., poz. 712; dalej: "ustawa o CBA") oraz § 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 16 maja 2024 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie stawek uposażenia zasadniczego na poszczególnych stanowiskach służbowych funkcjonariuszy Centralnego Biura Antykorupcyjnego oraz wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat (Dz. U. z 2024 r., poz. 745; dalej: "rozp. z 2024 r."), o naliczenie oraz wypłatę należnego wynagrodzenia za okres od [...] czerwca 2024 r., powiększonego o 20%. Ponadto skarżący wniósł o wydanie orzeczenia rozstrzygającego o jego uprawnieniu do wzrostu wynagrodzenia o minimum 20%, co bezpośrednio wynika z aktów wyższego rzędu niż rozp. z 2024 r. Po rozpoznaniu ww. wniosku, organ postanowieniem z [...] września 2024 r. nr [...] Szef CBA, w oparciu o art. 61a § 1 k.p.a., odmówił skarżącemu wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia stawki uposażenia zasadniczego. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia organ podał, że sformułowany przez skarżącego wniosek z [...] sierpnia 2024 r. uznał za żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego - w związku z wejściem w życie w dniu 1 lutego 2024 r. z mocą od dnia 1 stycznia 2024 r. ustawy budżetowej na rok 2024 z dnia 18 stycznia 2024 r. (Dz. U. z 2024 r., poz. 122; dalej: "ustawa budżetowa"), oraz wejściem w życie w dniu 1 czerwca 2024 r. z mocą od 1 stycznia 2024 r. rozp. z 2024 r. - i domaganie się wydania decyzji personalnej ustalającej nową wysokość uposażenia zasadniczego, powiększoną o wartość 20% od 1 stycznia 2024 r., czyli o wartość wynikającą z średniorocznego wskaźnika wynagrodzeń w sferze budżetowej, a w konsekwencji ze zwiększenia stawek maksymalnych w załączniku do nowelizowanego rozporządzenia - Tabeli stawek uposażenia zasadniczego funkcjonariuszy Centralnego Biura Antykorupcyjnego. Zdaniem Szefa CBA, w sprawie zaistniała uzasadniona przyczyna, dla której postępowanie nie może być wszczęte, ponieważ decyzja, której wydania domaga się skarżący - w przedmiocie ustalenia wysokości stawki uposażenia zasadniczego - jest aktem z zakresu podległości służbowej. Funkcjonariuszowi CBA (również byłemu funkcjonariuszowi CBA) nie przysługuje roszczenie o awans na wyższy stopień służbowy lub o podwyższenie wysokości stawki uposażenia zasadniczego, a tym samym możliwość żądania wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawach wynikających z relacji między przełożonym i podwładnym. Na poparcie swoje stanowiska organ powołał się na prawomocne postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 31 lipca 2023 r., sygn. akt II SA/Wa 689/23, w którym wskazano, iż "(...) kwestie dotyczące uposażenia zasadniczego funkcjonariuszy CBA, w tym stawek tego uposażenia, nie stanowią odrębnej sprawy administracyjnej w znaczeniu materialnym, lecz są ściśle związane z mianowaniem funkcjonariusza na stanowisko służbowe. Stosownie bowiem do treści przepisów § 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 6 października 2010 r. w sprawie stawek uposażenia zasadniczego na poszczególnych stanowiskach służbowych funkcjonariuszy Centralnego Biura Antykorupcyjnego oraz wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat (...) ustala się stawki uposażenia zasadniczego funkcjonariuszy Centralnego Biura Antykorupcyjnego na poszczególnych stanowiskach służbowych (ust. 1); stawki uposażenia zasadniczego funkcjonariuszy Centralnego Biura Antykorupcyjnego określa tabela, stanowiąca załącznik do rozporządzenia (ust. 2)" - orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej bazie orzeczeń na stronie Naczelnego Sądu Administracyjnego (dalej: "NSA"): orzeczenia.nsa.gov.pl. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, "Takie sprawy należą do spraw z zakresu wewnętrznej sfery działania tego rodzaju jednostek i służb" (vide postanowienie NSA z 7 września 2011 r., sygn. akt I OSK 1382/11). Również w postanowieniu z 5 października 2022 r., sygn. akt III OSK 1672/21, NSA zaznaczył, że stosunek służbowy funkcjonariuszy jest takim stosunkiem administracyjnoprawnym, którego szczególną cechą jest podległość służbowa, a także nadrzędność i podrzędność w stosunkach służbowych. Zakres takiej podległości sprawia, iż w tych stosunkach zatrudnienia nie ma równorzędności podmiotów, inaczej niż jest przy stosunku pracy. Tym samym przełożony zyskuje znaczną władzę kształtowania sytuacji prawnej podwładnego. Niewątpliwie przejawem podległości służbowej funkcjonariusza jest pozostawienie jego przełożonym prawa do decydowania w przedmiocie awansu na wyższy stopień służbowy czy też ustalenie wysokości stawki uposażenia zasadniczego w ramach przedziału kwotowego określonego w tabeli stanowiącej załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 6 października 2010 r. w sprawie stawek uposażenia zasadniczego na poszczególnych stanowiskach służbowych funkcjonariuszy Centralnego Biura Antykorupcyjnego oraz wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat (Dz. U. z 2022 r., poz. 2396 ze zm.; dalej: "rozp. z 2010 r."). Takie sprawy należą do spraw z zakresu wewnętrznej sfery działania tego rodzaju jednostek i służb. Po rozpoznaniu wniosku skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy, powołanym na wstępie postanowieniem Szef CBA utrzymał w mocy swoje rozstrzygnięcie wydane w pierwszej instancji. W uzasadnieniu postanowienia drugoinstancyjnego organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 54 ust. 1 ustawy o CBA, Szef CBA jest właściwy do przyjmowania do służby w CBA, mianowania funkcjonariuszy na stanowiska służbowe oraz ich przenoszenia, delegowania, oddelegowania, zwalniania i odwoływania ze stanowisk służbowych, zawieszania i uchylania zawieszenia w czynnościach służbowych, zwalniania ze służby oraz stwierdzania wygaśnięcia stosunku służbowego. Stosunek służbowy funkcjonariusza CBA, mimo nawiązania go wskutek dobrowolnego zgłoszenia się do służby, charakteryzuje się przede wszystkim silnym podporządkowaniem i dyspozycyjnością funkcjonariuszy. Stosunek służbowy funkcjonariusza CBA opiera się na administracyjnoprawnym stosunku zatrudnienia, którego cechami wyróżniającymi są m.in.: hierarchiczne podporządkowanie, ścisła podległość służbowa, dyspozycyjność i poddanie poleceniom służbowym. Podległość służbowa jest cechą szczególną i charakterystyczną dla stosunków służbowych, której zakres i charakter sprawia, iż nie występuje w nich równorzędność podmiotów je tworzących. Przełożony funkcjonariusza zyskuje bowiem znaczną dyskrecjonalną władzę kształtowania sytuacji prawnej podwładnego. Przejawem podległości służbowej funkcjonariusza jest m.in. pozostawienie Szefowi CBA decyzji o ustaleniu wysokości stawki uposażenia zasadniczego. Nie ma tu równorzędności podmiotów, w przeciwieństwie do stosunku pracy. Zatem decyzje w sprawach dotyczących awansu, podwyższenia wysokości stawki uposażenia zasadniczego czy też ustalenia premii w służbie, jaką jest służba w CBA, są decyzjami uznaniowymi (vide postanowienia NSA z 5 października 2022 r., sygn. akt III OSK 1672/21 i z 16 stycznia 2024 r., sygn. akt III OSK 3256/23). Szef CBA ponownie stwierdził, iż funkcjonariuszowi CBA (również byłemu funkcjonariuszowi CBA) nie przysługuje roszczenie o awans na wyższe stanowisko służbowe lub o podwyższenie wysokości stawki uposażenia zasadniczego, a tym samym nie przysługuje możliwość żądania wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawach wynikających z relacji między przełożonym i podwładnym. Kwestia ta jest pozostawiona swobodnemu uznaniu organu oraz uzależniona od możliwości kadrowych i finansowych Biura. Decyzje w przedmiocie awansu lub ustalenia wysokości stawki uposażenia zasadniczego w ramach przedziału kwotowego określonego w tabeli stanowiącej załącznik do rozp. 2010 r., należą do spraw z zakresu wewnętrznej sfery działania służby. Funkcjonariusz CBA, podejmując decyzję o wstąpieniu do służby, godzi się na możliwość władczego działania swojego przełożonego w sprawach wynikających z nawiązanego stosunku służbowego. Powyższe znajduje odzwierciedlenie w orzecznictwie sądów administracyjnych. Ponadto Szef CBA wskazał, że postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania jest aktem formalnym, a nie merytorycznym, co oznacza, iż w postanowieniu wydanym w trybie art. 61a § 1 k.p.a. organ nie rozpatruje merytorycznie żądania strony, lecz ogranicza się do stwierdzenia przesłanek formalnych uniemożliwiających merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy. Opisane wyżej postanowienie drugoinstancyjne Szefa CBA skarżący uczynił przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której wniósł o: uchylenie zaskarżonego postanowienia; orzeczenie, że od [...] stycznia 2024 r. przysługuje mu wynagrodzenie w wysokości 120% obecnego uposażenia; nakazanie organowi wyliczenia mu wynagrodzenia uwzględniającego zwiększenie wynagrodzenia o 20% od [...] stycznia 2024 r.; zwrot kosztów postępowania; rozpoznanie sprawy na rozprawie. W uzasadnieniu skargi skarżący opisał dotychczasowy przebieg postępowania administracyjnego. Nie zgadzając się z zaskarżonym postanowieniem, skarżący przywołał rozważania Rzecznika Praw Obywatelskich (dalej: "RPO"), zawarte w piśmie z [...] sierpnia 2024 r. nr [...], skierowanym do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji Koordynatora Służb Specjalnych, w którym RPO jednoznacznie podważył tezę o uznaniowym charakterze ustalania wynagrodzeń przez Szefa CBA. Skarżący wskazał na błędne zastosowanie art. 54 ust. 1 i ust. 3 ustawy o CBA. Zarzucił, iż pominięto jego ustawowe prawo do: ( naliczenia nowego uposażenia na zajmowanym przez niego stanowisku [...] za okres pełnienia służby w CBA, tj. od [...] stycznia 2024 r. do dnia zakończenia tej służby, o średnioroczny wskaźnik wzrostu określony w ustawie budżetowej, czyli 120%, ( naliczenia pozostałych składników od podwyższonej kwoty uposażenia zasadniczego (premii 14%, dodatku za wysługę lat 29%, dodatku za służbę powyżej 15 lat), ( przeliczenia pozostałych należnych mu świadczeń z CBA, w tym ekwiwalentu. Ponadto organ zaniechał niezwłocznego przesłania do Zakładu Emerytalno-Rentowego MSWiA informacji o zmianie wynagrodzenia celem naliczenia przez ww. Zakład prawidłowej wysokości przysługującego skarżącemu świadczenia emerytalnego, uwzględniającego waloryzację wynagrodzenia w myśl przepisów ustawy budżetowej. Dodatkowo brak podwyżki, gwarantowanej ustawą budżetową, spowodował, że skarżący - jako [...] (z 15-letnim stażem służby w CBA i 30-letnim stażem pracy w administracji rządowej) - posiada niższą podstawę uposażenia niż niejeden [...] z kilkuletnim stażem pracy. W odpowiedzi na skargę Szef CBA wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację przedstawioną w zaskarżonym postanowieniu. Organ zaakcentował, iż celem podwyżek wynagrodzeń w sferze budżetowej, wynikających z ustawy budżetowej, było dostosowanie wynagrodzeń pracowników sektora publicznego do aktualnych warunków rynkowych, a także uhonorowanie wykonywanej przez nich pracy. Tymczasem skarżący nieprzerwanie przez ponad 12 miesięcy pozostawał niezdolny do służby, pobierając przy tym z Centralnego Biura Antykorupcyjnego świadczenie w wysokości 80% jego uposażenia, a dodatkowo w okresie korzystania ze zwolnienia lekarskiego uzyskał prawo do świadczenia emerytalnego. Ustalając wysokość stawki uposażenia zasadniczego i korzystając przy tym z autonomii decyzyjnej (wynikającej z przepisów ustawy o CBA), Szef CBA powinien brać pod uwagę całokształt okoliczności przedmiotowo-podmiotowych danej sprawy, w tym przydatność funkcjonariusza w służbie - jego kwalifikacje i wyniki w służbie, dotychczasowe opinie służbowe, jak też okres absencji determinujący konieczność realizacji jego zadań służbowych przez innych funkcjonariuszy w jednostce organizacyjnej. Organ zwrócił uwagę, że ostatecznie przyjęte rozp. z 2024 r. wprowadza wprawdzie w § 2 wsteczną moc obowiązywania, tj. stawki uposażenia zasadniczego określone w załączniku do rozporządzenia stosuje się przy ustalaniu wysokości uposażeń należnych funkcjonariuszom CBA od 1 stycznia 2024 r., jednak - co istotne - podwyższeniu uległa wyłącznie górna granica wysokości uposażenia, zaś dolna - na każdym stanowisku służbowym pozostała w dotychczasowej wysokości. Szef CBA uznał, iż przepis § 2 rozp. z 2024 r. nie nakłada na niego obowiązku podwyższenia stawki uposażenia każdego funkcjonariusza o 20%, tylko wprowadza obowiązek stosowania stawek w nowych granicach od 1 stycznia 2024 r. Potwierdza to także przeprowadzona wykładnia celowościowa obejmująca analizę intencji prawodawcy, a wynikająca z uzasadnienia projektu rozp. z 2024 r. Intencją ustawodawcy było bowiem zwiększenie elastyczności po stronie Szefa CBA w zakresie kształtowania polityki kadrowej oraz polityki wynagrodzeń, z uwzględnieniem stanowiska prezentowanego przez organ w procesie legislacyjnym. Odnosząc się do zarzutów skarżącego, Szef CBA zaznaczył, że przepisy ustawy budżetowej nie stanowią samodzielnej podstawy do podwyższenia stawki uposażenia zasadniczego, a więc - wbrew stanowisku skarżącego - nie wprowadzają żadnego automatyzmu, lecz wymagają podjęcia przez organ stosownych decyzji kadrowych. Ustawa budżetowa wskazuje jedynie średnioroczny wskaźnik wzrostu wynagrodzeń w sferze budżetowej, jednak wykonanie budżetu pozostawia się dysponentowi, w tym przypadku Szefowi CBA, który dysponuje środkami budżetowymi w ramach obowiązujących przepisów prawa, m.in. z poszanowaniem zasad dyscypliny finansów publicznych. Bez wątpienia jest to czynność indywidualna, wchodząca w zakres stosunku podległości służbowej i podlegająca wszystkim regułom opisanym w ustawie o CBA oraz w wydanych na jej podstawie aktach wykonawczych. W przedmiotowej sprawie skarżący został zwolniony ze służby w Centralnym Biurze Antykorupcyjnym w dniu [...] sierpnia 2024 r. na mocy decyzji personalnej z [...] sierpnia 2024 r. nr [...], zajmując stanowisko [...] w Wydziale [...] Delegatury CBA w [...], z następującymi składnikami uposażenia: 1) uposażeniem zasadniczym obejmującym stawkę uposażenia zasadniczego w wysokości [...] zł oraz kwotę stanowiącą 29% stawki uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat, a także 2) premią w wysokości 14% uposażenia zasadniczego, o którym mowa w pkt 1. Uposażenie miesięczne uzyskiwane przez skarżącego stanowiło zatem kwotę [...] zł. Wedle tabeli stawek uposażenia zasadniczego funkcjonariuszy CBA, stanowiącej załącznik do rozp. z 2010 r., w obowiązującym obecnie kształcie, tj. po uwzględnieniu zmian, o których mowa w skardze, na stanowisku służbowym [...] (poz. 13) ustawodawca przewidział stawkę uposażenia zasadniczego w wysokości od 6.850 zł do 9.000 zł. W konsekwencji stawka uposażenia zasadniczego skarżącego w dniu jego zwolnienia ze służby, tj. [...] zł, jest zgodna z przepisami prawa, ponieważ mieści się w granicach stawki uposażenia przewidzianej na zajmowanym przez niego stanowisku służbowym w myśl rozporządzenia obowiązującego od 1 stycznia 2024 r., w kształcie zmienionym rozp. z 2024 r. Nie zachodzi więc konieczność dostosowania uposażenia skarżącego do obowiązujących przepisów prawa, bo zastosowanie znajdują zasady ogólne kształtowania polityki kadrowej i wynagradzania funkcjonariuszy Centralnego Biura Antykorupcyjnego, opisane w ustawie oraz rozporządzeniu w sprawie przebiegu służby funkcjonariuszy CBA. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do treści art. 119 pkt 3 oraz art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."). Pierwszy z ww. przepisów przewiduje, że sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. W myśl art. 120 p.p.s.a. w trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Podstawę prawną zaskarżonego postanowienia stanowi art. 61a § 1 k.p.a. Zgodnie z ww. przepisem, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przepis ten ustanawia dwie podstawy do odmowy wszczęcia postępowania: podmiotową - wniesienie podania przez osobę niebędącą stroną i przedmiotową - z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. Obie te przyczyny uniemożliwiają w ogóle procedowanie w sprawie i załatwienie wniosku w formie decyzji administracyjnej. Przyczyny te muszą być znane organowi w chwili złożenia wniosku oraz być oczywiste. Na tym etapie postępowania organ bada jedynie kwestie formalne, tj. czy istnieją podstawy do wszczęcia postępowania w przedmiocie wniosku, nie podejmując analizy zasadności wniosku. Zarówno w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, jak i w doktrynie akceptowana jest teza, że inne uzasadnione przyczyny, o których mowa w art. 61a § 1 k.p.a., to przypadki pierwotnej bezprzedmiotowości postępowania, czyli np. przypadki, w których: sprawa nie ma charakteru administracyjnego; sprawa administracyjna nie podlega załatwieniu w formie aktu administracyjnego; w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy; w danej sprawie zapadło już rozstrzygnięcie; w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym (vide B. Adamiak, Komentarz do art. 61a k.p.a. [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2022, s. 317). Podkreśla się też, iż odmowa wszczęcia postępowania w trybie art. 61a § 1 k.p.a. "z innych uzasadnionych przyczyn" może mieć miejsce w sytuacjach oczywistych, niewymagających analizy sprawy, wtedy gdy "na pierwszy rzut oka" można stwierdzić, że brak jest podstaw do prowadzenia postępowania (vide wyrok NSA z 22 maja 2015 r., sygn. akt II OSK 2671/13). W niniejszej sprawie skarżący upatruje źródła przysługującego mu uprawnienia do podwyższenia uposażenia w § 1 rozp. z 2024 r. i "aktach wyższego rzędu" niż rozp. z 2024 r. W myśl art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 23 grudnia 1999 r. o kształtowaniu wynagrodzeń w państwowej sferze budżetowej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. z 2024 r., poz. 1356) ustala się średnioroczny wskaźnik wzrostu wynagrodzeń w państwowej sferze budżetowej, z wyłączeniem osób zajmujących kierownicze stanowiska państwowe - w wysokości 120,0%. Z kolei na mocy § 1 rozp. 2024 r. nadano nowe brzmienie załącznikowi do rozp. z 2010 r. - Tabeli stawek uposażenia zasadniczego funkcjonariuszy Centralnego Biura Antykorupcyjnego. W załączniku do rozp. z 2010 r. stawki uposażenia funkcjonariuszy CBA na poszczególnych stanowiskach służbowych określone są "widełkowo", tj. wskazany jest przedział kwot wynagrodzenia przysługującego na danym stanowisku służbowym. Zmiana załącznika do rozp. z 2010 r., dokonana w oparciu o rozp. z 2024 r., polegała na podwyższeniu górnej granicy przysługującego wynagrodzenia na danym stanowisku służbowym o 20%. W § 2 rozp. z 2024 r. wskazano, iż stawki uposażenia zasadniczego określone w załączniku do rozporządzenia zmienianego w § 1 (tj. rozp. z 2010 r.), w brzmieniu nadanym niniejszym rozporządzeniem (tj. rozp. z 2024 r.), stosuje się przy ustalaniu wysokości uposażeń należnych funkcjonariuszom Centralnego Biura Antykorupcyjnego od dnia 1 stycznia 2024 r. Znowelizowane przepisy rozp. z 2010 r. nie obligują wprost organu do podwyższenia uposażenia funkcjonariuszom CBA (w tym byłym funkcjonariuszom) o 20%, a jedynie stwarzają taką możliwość. Nowelizacja rozp. z 2010 r. objęła wyłącznie podwyższenie o 20% górnej granicy stawek uposażenia należnego na poszczególnych stanowiskach służbowych. Ustalenie przez organ stawki uposażenia konkretnemu funkcjonariuszowi w dalszym ciągu zostało pozostawione uznaniu organu. Funkcjonariuszowi CBA nie przysługuje zaś roszczenie o podwyższenie uposażenia. Wynika to bowiem ze specyfiki stosunku służbowego funkcjonariuszy tej formacji. W orzecznictwie akcentuje się, że podjęcie służby w formacjach mundurowych jest dobrowolne. Każdy, kto dobrowolnie przystępuje do takiej służby, rezygnuje z pewnej części swobód obywatelskich, w tym decyduje się automatycznie na ograniczenie prawa do sądu. Niewątpliwie przejawem podległości służbowej funkcjonariusza jest pozostawienie jego przełożonym prawa decydowania o powołaniu na określone stanowisko służbowe lub awansie na wyższy stopień służbowy. Takie sprawy należą do spraw z zakresu wewnętrznej sfery działania tego rodzaju jednostek i służb (vide postanowienie NSA z 7 września 2011 r., sygn. akt I OSK 1382/11). Także w postanowieniu z 5 października 2022 r., sygn. akt III OSK 1672/21, NSA podkreślił, iż stosunek służbowy funkcjonariuszy jest takim stosunkiem administracyjnoprawnym, którego szczególną cechą jest podległość służbowa, a także nadrzędność i podrzędność w stosunkach służbowych. Zakres takiej podległości sprawia, że w tych stosunkach zatrudnienia nie ma równorzędności podmiotów, bo przełożony ma władzę kształtowania sytuacji prawnej podwładnego. Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela pogląd, wyrażony w postanowieniu tutejszego Sądu z 31 lipca 2023 r., sygn. akt II SA/Wa 689/23, wskazujący, iż przejawem podległości służbowej funkcjonariusza jest pozostawienie jego przełożonym prawa do decydowania w przedmiocie awansu na wyższy stopień służbowy czy ustalenie wysokości stawki uposażenia zasadniczego w ramach przedziału kwotowego określonego w tabeli stanowiącej załącznik do rozp. z 2010 r. Takie sprawy należą do spraw z zakresu wewnętrznej sfery działania tego rodzaju jednostek i służb. W tym miejscu warto przywołać fragment stanowiska RPO, zawartego w dołączonym do skargi wystąpieniu z [...] sierpnia 2024 r. nr [...], które trafnie oddaje istotę problemu w sprawie. Nawiązując do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 12 grudnia 2012 r., sygn. akt K 1/12, RPO stwierdził, że w przypadku funkcjonariuszy CBA nie istnieje abstrakcyjnie pojmowane prawo podmiotowe do wynagrodzenia w określonej wysokości ani prawo do podwyżki wynagrodzenia. Określenie sposobu obliczania uposażenia jest konstytutywnym elementem stosunku służby funkcjonariusza, nie tworzy jednak prawa majątkowego do uposażenia w określonej wysokości, lecz tylko jego ekspektatywę. Jej wyrazem jest np. roszczenie o uposażenie w wysokości mieszczącej się w ramach dolnej i górnej granicy ustalonej dla zajmowanego stanowiska; podobnie rzecz się ma z dodatkiem za wysługę, a także dodatkiem stołecznym/terenowym, których wysokość powiązana została z kwotą bazową, o której mowa w art. 89 ust. 5 ustawy o CBA. Z tego przepisu nie można z całą pewnością wywieść roszczenia poszczególnej osoby o ukształtowanie uposażenia w określonej wysokości, ponieważ mowa jest w nim o wynagrodzeniu "przeciętnym". Sąd nie podziela jednak poglądu RPO odnośnie konieczności podwyższenia uposażenia wszystkim funkcjonariuszom CBA pozostającym w służbie na dzień 1 stycznia 2024 r. w związku z treścią § 2 rozp. z 2024 r., art. 40 ustawy budżetowej oraz art. 8 ust. 1 w związku z art. 2 pkt 2 ustawy o kształtowaniu wynagrodzeń w państwowej sferze budżetowej oraz o zmianie niektórych ustaw. Jak już wyżej wskazano, rozp. z 2024 r. zmieniło wyłącznie górną stawkę uposażenia przysługującego na danym stanowisku służbowym, zaś podwyższenie uposażenia w dalszym ciągu jest pozostawione uznaniu organu. Dodatkowo należy zwrócić uwagę na pogląd wyrażony w wyroku Sądu Okręgowego w [...] z [...] czerwca 2019 r., sygn. akt [...] (LEX nr [...]), w którym podniesiono, iż wprawdzie ustawa budżetowa na rok 2010 przewidywała średnioroczny wskaźnik wzrostu wynagrodzeń w państwowej sferze budżetowej w wysokości 101%, to jednak nie można mówić o pracowniczym prawie podmiotowym do automatycznej waloryzacji wynagrodzenia i nabyciu takiego prawa przez pracowników państwowej sfery budżetowej. Nie istnieje tu nawet prawna ekspektatywa, a tym bardziej - ekspektatywa maksymalnie ukształtowana. Przepisy przewidujące waloryzację wynagrodzeń, aczkolwiek nieobojętne dla sytuacji majątkowej pracowników, nie tworzą bezpośrednio indywidualnych praw podmiotowych i są przede wszystkim dyrektywami dla organów państwa, dotyczącymi gospodarowania funduszem płac sfery budżetowej (vide wyroki Trybunału Konstytucyjnego z 17 listopada 2003 r., sygn. akt K 32/02 i z 12 grudnia 2012 r., sygn. akt K 1/12). Wobec powyższego sam fakt, że ustawa budżetowa na rok 2010 przewidywała średnioroczny wskaźnik wzrostu wynagrodzeń w państwowej sferze budżetowej w wysokości 101%, nie prowadzi do wniosku, iż pozwany był zobligowany do podwyższenia uposażenia funkcjonariuszom Straży Granicznej. Jak słusznie podniósł Trybunał Konstytucyjny, przepisy przewidujące waloryzację wynagrodzeń nie tworzą bezpośrednich praw podmiotowych, a jedynie stanowią wytyczne do dalszego działania. Zgodzić się zatem należy ze stanowiskiem Szefa CBA, przedstawionym w odpowiedzi na skargę, wedle którego przepisy ustawy budżetowej nie stanowią samodzielnej podstawy do podwyższenia stawki uposażenia zasadniczego. Ponadto przyjęte w rozp. z 2010 r. rozwiązanie polegające na "widełkowym" określeniu stawek uposażenia zasadniczego funkcjonariuszy CBA powoduje, że nie zachodzi automatycznie konieczność podwyższenia uposażenia wszystkim funkcjonariuszom, także byłym, o wskaźnik 20%, w związku z nowelizacją rozp. z 2010 r. Regulacje prawne dotyczące stawek uposażenia funkcjonariuszy CBA są zasadniczo odmienne od przepisów dotyczących stawek uposażenia funkcjonariuszy innych formacji, jak choćby unormowań dotyczących funkcjonariuszy Państwowej Straży Pożarnej (dalej: "PSP"). Wysokość uposażenia funkcjonariusza PSP nie jest kształtowana w sposób uznaniowy przez właściwego przełożonego strażaka. Została ona ustalona w sposób sztywny i zależy od zajmowanego stanowiska służbowego, któremu przypisana jest odpowiednia grupa uposażenia, której z kolei odpowiada określony mnożnik kwoty bazowej (vide rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 13 września 2021 r. w sprawie uposażenia strażaków Państwowej Straży Pożarnej - Dz. U. z 2021 r., poz. 1750 ze zm.). Problematyki uposażenia funkcjonariuszy PSP dotyczy wyrok NSA z 23 listopada 2021 r., sygn. akt III OSK 4482/21. W ww. sprawie skarżący został objęty podwyżką uposażenia już po zwolnieniu ze służby. Nastąpiło to w oparciu o przepisy obowiązującego wówczas rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 5 lutego 2020 r. w sprawie uposażenia strażaków Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. z 2020 r., poz. 281 ze zm.; dalej: "rozp. z 5 lutego 2020 r."), a także rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 30 marca 2020 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie uposażenia strażaków Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. z 2020 r., poz. 588; dalej: "rozp. z 30 marca 2020 r."), które znowelizowało rozp. z 5 lutego 2020 r. Zmiana ta polegała na podwyższeniu mnożników kwoty bazowej przypisanych do poszczególnych grup uposażenia funkcjonariuszy PSP. Wedle § 2 rozp. z 30 marca 2020 r., przepisy rozp. z 5 lutego 2020 r., w brzmieniu nadanym tym rozporządzeniem, miały zastosowanie od dnia 1 stycznia 2020 r. W tym przypadku podwyższenie stawek uposażenia funkcjonariuszy PSP nie podlegało jednak uznaniu odpowiedniego organu, tak jak w sprawie niniejszej. Dlatego w opisanej wyżej sprawie byłemu funkcjonariuszowi PSP podwyższono uposażenie, mimo że nie pozostawał już w służbie. Mając na uwadze, iż przełożonym funkcjonariuszy CBA pozostawione jest prawo do decydowania w przedmiocie ustalenia wysokości stawki uposażenia zasadniczego w ramach przedziału kwotowego określonego w tabeli stanowiącej załącznik do rozp. z 2010 r., należy przyjąć, że Szef CBA nie był zobowiązany do załatwienia wniosku skarżącego z [...] sierpnia 2024 r. w drodze decyzji. Jak słusznie zauważa organ, skarżący nie mógł się domagać wszczęcia postępowania w tej sprawie, która wynika z relacji między przełożonym i podwładnym. Jest to sprawa z zakresu wewnętrznej sfery działania tego rodzaju jednostek i służb. W konsekwencji wystąpiła "inna uzasadniona przyczyna", z powodu której postępowanie nie mogło zostać wszczęte. Jeżeli w rezultacie wstępnego badania żądania organ administracji ustalił wystąpienie przeszkody przedmiotowej czyniącej niedopuszczalnym merytoryczne rozpoznanie, to powinien wydać postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, co zasadnie miało miejsce w kontrolowanej sprawie. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na mocy art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.