II SA/Wa 2122/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Kania, Sędziowie WSA Stanisław Marek Pietras, Andrzej Góraj (spr.), Protokolant Starszy sekretarz sądowy Sylwia Mikuła, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 marca 2014 r. sprawy ze skargi C. Spółka Komandytowa z siedzibą w W. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia [...] września 2013 r. nr [...] w przedmiocie dostępu do informacji publicznej objętej wnioskiem z dnia [...] maja 2013 r. 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję z dnia [...] lipca 2013 r., 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości, 3. zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych na rzecz strony skarżącej C. Spółka Komandytowa z siedzibą w W. kwotę 440 zł (czterysta czterdzieści złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania. Postępowanie w niniejszej sprawie zainicjował wniosek firmy [...] z [...] maja 2013 r., złożony do Ministra Spraw Wewnętrznych, o udostępnienie informacji publicznej w postaci m.in. kopii wszystkich zawartych umów o udzielenie zamówienia publicznego wraz z załącznikami, a dotyczących systemów [...] oraz [...]. Dnia [...] lipca 2013 r. udostępniono stronie część żądanych informacji, zaś decyzją z [...] lipca 2013 r. odmówiono udostępnienia umów zawartych: - z firmą [...] z [...] grudnia 2005 r., [...] grudnia 2005 r., [...] stycznia 2007 r.; - z firmą [...] z [...] marca 2007 r., [...] listopada 2008 r., [...] grudnia 2009 r., [...] grudnia 2009 r. oraz - załączników nr 2, 3, 7, 8 do umowy z [...] listopada 2008 r.; - załączników nr 1, 2, 3, 7, 8 do umowy z [...] października 2012 r.; - załączników nr 3, 4, 5, 6 do umowy z firmą [...] z [...] czerwca 2007 r.; - załącznika nr 8 do umowy z [...] z [...] listopada 2009 r.; - załącznika nr 8 do umowy z [...] z [...] stycznia 2011 r. W wyniku wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy organ decyzją z [...] września 2013 r. utrzymał w mocy własne wcześniejsze rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu wskazał, że jawność umów w sprawach zamówień publicznych, z uwagi na treść art. 5 ust. 1, 1a i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, podlega pewnym ograniczeniom, wynikającym choćby z art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. Stąd więc, z uwagi na powyższe oraz na fakt, że zapisy spornych umów zawierają klauzule poufności, brak jest możliwości udostępnienia ich treści. Od powyższego rozstrzygnięcia skargę wywiodła firma [...], wnosząc o jego uchylenie. Skarżonej decyzji zarzucono naruszenie przepisu art. 5 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz art. 139 ust. 3 ustawy – Prawo zamówień publicznych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zaprezentowaną w skarżonym rozstrzygnięciu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z treścią przepisu art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem skarżonej decyzji administracyjnej. Jest więc to kontrola legalności rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu administracyjnym, z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i procesowym. Oceniając przedmiotową decyzję według powyższych kryteriów, uznać należy, iż powinna zostać wyeliminowana z obrotu prawnego jako wadliwa. Istota sprawy w niniejszym postępowaniu sprowadzała się do oceny tego, czy istniały podstawy do odmowy udostępnienia żądanej informacji w zakresie objętym skargą. W pierwszej kolejności należało podnieść, iż okolicznością niesporną był fakt, że w świetle przepisów o dostępie do informacji publicznej Minister Spraw Wewnętrznych jest podmiotem zobowiązanym do udzielania informacji publicznej. Co zaś się tyczy zasadności wniosku w spornym zakresie, to materia ta została uregulowana przez normę art. 139 ust. 3 ustawy - Prawo zamówień publicznych. Zgodnie z brzmieniem powołanego przepisu, umowy zawierane w trybie tej ustawy są jawne i podlegają udostępnieniu na zasadach określonych w przepisach ustawy o dostępie do informacji publicznej. Treść powyższej normy prawnej w sposób jednoznaczny zdefiniował zasadę jawności omawianych umów. Wniosek taki wypływa bowiem już z wykładni językowej przedmiotowego przepisu. Z uwagi zaś na fakt, że wykładnia językowa znajduje pierwszeństwo przed innymi rodzajami wykładni, w realiach niniejszej sprawy odpada konieczność (a wręcz możliwość) funkcjonalnego czy celowościowego wykładania sensu przepisu art. 139 ust. 3 ustawy - Prawo zamówień publicznych. Konkluzje zbieżne z powyższymi zaprezentował Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku wydanego 29 lutego 2012 r. w sprawie o sygn. akt I OSK 2215/11, stwierdzając iż: "Do spraw wszczętych w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, podmiot zobowiązany do jej udostępnienia stosuje przepisy tej ustawy przy uwzględnieniu szczególnych unormowań ustawy – Prawo zamówień publicznych. Jawność umów w sprawach zamówień publicznych, na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej, wyłącza możliwość odmowy ich udostępnienia z powołaniem się na którąkolwiek z tajemnic ustawowo chronionych. Nie jest zatem dopuszczalne wydanie decyzji odmawiającej udostępnienia umów w sprawach zamówień publicznych, gdyż są one jawne". W świetle powyższych konkluzji Sądu drugiej instancji, z którymi tutejszy Sąd w pełni się zgadza i akceptuje, skarżona decyzja jawi się jako nieprawidłowa, bowiem wydana jest wbrew normie przepisu art. 139 ust. 3 ustawy - Prawo zamówień publicznych. Skarżona decyzja podlegała również uchyleniu z uwagi na uchybienia przepisom postępowania. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji Sąd uznał, iż przedmiotowe zaskarżone decyzje zostały wydane z istotnym naruszeniem prawa, tj. z pominięciem treści art. 28 K.p.a. i art. 61 § 4 K.p.a. Uszło uwadze organu, iż przedmiotowe postępowanie dotyczyło zarówno prawa do informacji publicznej oraz prawa do ochrony tajemnicy przedsiębiorstwa. A skoro tak, to już na etapie postępowania administracyjnego spółki, które są stronami spornych umów i które są zainteresowane ochroną tajemnicy przedsiębiorstwa, winny w tym postępowaniu uczestniczyć. Mają one bowiem interes prawny, wynikający z przepisu prawa materialnego – art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. Przedsiębiorca musi mieć kontrolę nad informacją poufną, a za taką należy uznać tajemnicę przedsiębiorstwa, stanowiącą poufną informację, posiadającą wartość gospodarczą, w szczególności informację techniczną, technologiczną lub organizacyjną (pkt II Komentarza do art. 11 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, autor Arkadiusz Michalak, Komentarz Lex). Potrzebę szerszego uczestnictwa stron w postępowaniu w sprawie dostępu do informacji publicznej podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie zakończonej wyrokiem z dnia 14 września 2010 r., sygn. akt I OSK 1047/10 (wyrok dostępny w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). W uzasadnieniu ww. wyroku NSA stwierdził, iż co do zasady stroną postępowania sądowego powinien być organ, który nadał dokumentowi stanowiącemu informację publiczną klauzulę tajności, aby organ ten mógł przedstawić materialnoprawne przesłanki utajnienia oznaczonej informacji. Podkreślić należy, że w postępowaniu, którego przedmiotem jest udostępnienie informacji publicznej, przepisy K.p.a. mają zastosowanie tylko w sytuacjach wyraźnie wskazanych tą ustawą. Zgodnie bowiem z art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji. Stosownie do postanowień art. 16 ust. 2 tej ustawy, do takiej decyzji stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, co oznacza, że Kodeks ten ma zastosowanie do całego procesu wydawania decyzji (patrz: wyrok NSA z dnia 16 grudnia 2009 r., sygn. akt I OSK 1002/09, publik. Lex 544497). Powyższe prowadzi do wniosku, iż w postępowaniu zmierzającym do wydania decyzji odmawiającej udostępnienia informacji publicznej nie można pominąć regulacji art. 28 K.p.a. Zgodnie z treścią tego przepisu, stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W orzecznictwie dominuje zdecydowanie pogląd, że tylko przepis prawa materialnego, stanowiąc podstawę interesu prawnego, stwarza dla określonego podmiotu legitymację procesową strony (przykładowo wyrok NSA z dnia 10 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1012/04; z dnia 20 września 2006 r., sygn. akt II OSK 837/05; z dnia 11 stycznia 2008 r., sygn. akt II OSK 1828/06; z dnia 12 maja 2011 r., sygn. akt I OSK 1043/10). Cechami interesu prawnego jest to, że jest on indywidualny, konkretny, aktualny, sprawdzalny obiektywnie, jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego. Postępowanie administracyjne dotyczy interesu prawnego konkretnej osoby wówczas, gdy w tym postępowaniu wydaje się decyzję, która rozstrzyga o prawach i obowiązkach tej osoby lub rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach innego podmiotu wpływa na prawa i obowiązki tej osoby. Przymiot strony w postępowaniu administracyjnym ma osoba, której dotyczy bezpośrednio to postępowanie lub w którym może być wydane orzeczenie godzące w jej prawem chronione interesy poprzez ograniczenie lub uniemożliwienie korzystania z przysługujących jej praw (wyrok NSA z dnia 9 grudnia 2005 r., sygn. akt II OSK 310/05). Omawiane kwestie zostały pominięte przez organ orzekający w sprawie, co niewątpliwie doprowadziło do naruszenia przepisu art. 28 K.p.a., a w konsekwencji do ziszczenia przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Przepis ten stanowi, że w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Organy w postępowaniu administracyjnym są zobowiązane zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a niedopełnienie tego obowiązku stanowi poważne uchybienie proceduralne, które w niniejszej sprawie miało miejsce, poprzez pominięcie w postępowaniu spółek będących stroną umów, których domagała się strona skarżąca. Wskazać też należy, iż stosownie do art. 61 § 4 K.p.a., o wszczęciu postępowania z urzędu lub na żądanie jednej ze stron należy zawiadomić wszystkie osoby będące stronami w sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 15 kwietnia 2010 r., sygn. akt I OSK 1280/09, wskazał, że przepis art. 61 § 4 K.p.a. stanowi formę realizacji zasady ogólnej czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym. Organ administracji państwowej zobowiązany jest z urzędu ustalić, kto ma w danej sprawie interes prawny lub obowiązek. Nawet w przypadku wszczęcia postępowania na wniosek strony nie może on tylko jej gwarantować udziału w postępowaniu, lecz obowiązany jest ustalić, czy w danej sprawie mają prawnie chronione interesy inne jednostki (Lex nr 595027). Zaprezentowane przez Sąd stanowisko jest tożsame z poglądem Sądu, wyrażonym w uzasadnieniu wyroku z dnia 9 sierpnia 2012 r., sygn. akt II SA/Wa 438/12. Stanowisko to zaaprobowane zostało przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 16 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 2560/12. W związku z powyższym, uznając że skarżona decyzja narusza prawo, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w pkt 1 wyroku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). Rozstrzygnięcie zawarte w pkt 2 wyroku zostało wydane w myśl art. 152 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O kosztach orzeczono stosownie do dyspozycji art. 200 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.