II SA/Wa 2122/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Góraj (spr.), Sędziowie WSA Adam Lipiński, Piotr Borowiecki, Protokolant sekretarz sądowy Marcin Borkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 kwietnia 2018 r. sprawy ze skargi M. L. na decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w W. z dnia [...] października 2017 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków pełnienia służby uchyla zaskarżoną decyzję. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] działając na podstawie art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1948, z późn. zm.) dalej "Przepisy wprowadzające ustawę o KAS" decyzją nr [...] z dnia [...] maja 2017 r. złożył Panu M. L., zwanemu dalej również Stroną: pisemną propozycję określającą nowe warunki pełnienia służby w Izbie Administracji Skarbowej w [...], dalej również: decyzja ustalająca warunki pełnienia służby, w sposób następujący: rodzaj służby - służba stała, stopień służbowy – [...] stanowisko służbowe – [...] Służby Celno-Skarbowej, zaliczane do kategorii stanowisk służbowych funkcjonariuszy - stanowiska [...], jednostka organizacyjna KAS, w której Pan będzie realizował zadania - Izba Administracji Skarbowej w [...] komórka organizacyjna - ICH Dział [...] uposażenie: - uposażenie zasadnicze według mnożnika 2,234 kwoty bazowej ustalonej w ustawie budżetowej; - dodatek za stopień służbowy według mnożnika 0,518 kwoty bazowej ustalonej w ustawie budżetowej; - dodatek za wieloletnią służbę w wysokości wynoszącej po dwóch łatach służby 2% miesięcznego uposażenia zasadniczego; dodatek ten wzrasta o 1% za każdy następny rok służby aż do osiągnięcia 20% uposażenia zasadniczego po 20 latach służby, oraz o 0,5% za każdy następny rok służby - łącznie do wysokości 25% po 30 latach służby. Jednocześnie Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] poinformował Stronę, że zaproponowane warunki służby, po ich przyjęciu będą obowiązywać od dnia [...] czerwca 2017 r. Po złożeniu w dniu [...] czerwca 2017 r. pisemnego oświadczenia o przyjęciu propozycji nowych warunków służby, w dniu [...] czerwca 2017 r. Pan M. L. złożył do organu wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy i zmianę przez Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] decyzji ustalającej warunki pełnienia służby w zakresie uposażenia zasadniczego oraz stanowiska służbowego, uzasadniając swoje żądanie posiadanymi kwalifikacjami zawodowymi oraz przebiegiem dotychczasowej służby, który jest przedmiotem niniejszego postępowania. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] decyzją z dnia [...] października 2017 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia podniósł, że do postępowań w sprawach, o których mowa art. 169 ust. 4 i 6 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego w brzmieniu obowiązującym do dnia 31 maja 2017 r. w związku z art. 16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 935). Następnie organ przybliżył przebieg dotychczasowej pracy i służby strony. Wskazał też, iż jak wynika z art. 165 ust. 3 wskazanej ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS, pracownicy zatrudnieni w izbach celnych i urzędach kontroli skarbowej oraz funkcjonariusze celni pełniący służbę w izbach celnych stali się z dniem wejścia w życie ustawy, o której mowa w art. 1, odpowiednio pracownikami zatrudnionymi w jednostkach organizacyjnych Krajowej Administracji Skarbowej, albo funkcjonariuszami Służby Celno - Skarbowej, zwanymi dalej funkcjonariuszami, pełniącymi służbę w jednostkach KAS i zachowali ciągłość pracy i służby. Zgodnie z ww. zapisem ustawy wyjaśnił skarżącemu, że stał się z dniem [...] marca 2017 r. z mocy prawa funkcjonariuszem Służby Celno-Skarbowej pełniącym służbę w Izbie Administracji Skarbowej w [...]. Organ przywołał tez art. 165 ust. 7 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej który stanowi, iż dyrektor izby administracji skarbowej składa odpowiednio pracownikom oraz funkcjonariuszom, w terminie do dnia [...] maja 2017 r. pisemną propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania. Według organu, użyty przez ustawodawcę zwrot "nowe" warunki wskazuje, iż warunki wskazane w propozycji określającej nowe warunki pełnienia służby nie muszą być tożsame z dotychczasowymi warunkami pełnienia służby. Ustawodawca w treści ww. przepisu nie ograniczył w żaden sposób kompetencji Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] co do ustalenia treści przedłożonej propozycji, w tym warunków pełnienia służby. Zatem Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] mając wyłączne, przyznane przez ww. przepis ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej prawo kształtowania stosunku służbowego złożył stronie w dniu [...] maja 2017 r. pisemną propozycję, znak [...] określającą nowe warunki pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej w Izbie Administracji Skarbowej w [...]. Przedkładając propozycję pełnienia służby w Dziale [...] Izby Administracji Skarbowej w [...] wyjaśnił, że wziął pod uwagę dotychczas wykonywane i nadzorowane przez stronę zadania oraz wieloletnie, wskazane powyżej doświadczenie zawodowe, bowiem do podstawowych zadań realizowanych przez tę komórkę organizacyjną należy m.in. zadanie: rozpoznawanie i zapobieganie czynom zabronionym określonym w przepisach odrębnych w obszarze znaków i ograniczeń pozataryfowych. Organ zwrócił też uwagę na to, że zaproponowane przez Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] stanowisko służbowe [...] Służby Celno - Skarbowej zostało zakwalifikowane w rozporządzeniu Ministra Rozwoju i Finansów z dnia [...] lutego 2017 r. w sprawie uposażenia zasadniczego funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej (Dz. U. poz. 446) do grupy stanowisk [...]. W ocenie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] przedstawiona propozycja z dnia [...] maja 2017 roku uwzględnia więc posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby strony. Odnosząc się do podniesionego faktu obniżenia uposażenia zasadniczego, Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] stwierdził, iż przedkładając propozycję służby wziął pod uwagę stosowne regulacje prawne w zakresie kształtowania wysokości uposażeń funkcjonariuszy Służby Celno - Skarbowej, zapewnienie właściwej obsady kadrowej zarówno pod względem liczby pracowników i funkcjonariuszy, jak i doboru pracowników i funkcjonariuszy pod względem realizacji zadań zgodnie z kwalifikacjami i przebiegiem dotychczasowej pracy i służby. Uwzględniono także zadania ustawowe jakie zostały nałożone na jednostkę z uwzględnieniem limitu etatów funkcjonariuszy Służby Celno - Skarbowej i środków finansowych przeznaczonych na ich uposażenia w ramach Izby Administracji Skarbowej w [...]. Organ wyjaśnił także, że zgodnie z art. 224 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. ustawy o KAS uposażenie funkcjonariusza składa się z uposażenia zasadniczego i dodatków do uposażenia. Zaproponowane przez Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] stanowisko służbowe [...] Służby Celno-Skarbowej zostało określone w rozporządzeniu Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 28 lutego 2017 r. w sprawie uposażenia zasadniczego funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej (Dz. U. poz. 446) jako stanowisko [...], a zaproponowane uposażenie zasadnicze w wysokości 2,234 kwoty bazowej mieści się w przedziale mnożnika kwoty bazowej przyporządkowanej do stanowiska [...] Służby Celno-Skarbowej: 1,974 - 2,481. Ponadto organ zauważył, iż propozycja zawierająca warunki służby została przedstawiona stronie jako dotychczasowemu funkcjonariuszowi Izby Celnej w [...] w związku z reorganizacją administracji skarbowej oraz Służby Celnej i powstaniem nowej instytucji - Krajowej Administracji Skarbowej z nową strukturą organizacyjną oraz powstaniem Służby Celno - Skarbowej, a zadaniem Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] jako kierownika jednostki jest realizacja polityki kadrowej w celu zapewnienia sprawnego wykonywania ustawowych zadań przez podległe jednostki organizacyjne czyli urzędy skarbowe, urząd celno-skarbowy oraz izbę administracji skarbowej. Od powyższej decyzji skargę do tutejszego Sądu wywiódł M. L. zarzucając jej: 1) nieważność poprzez oczywistą niezgodność z konstytucją - art. 2, 7 i 60 Konstytucji poprzez niezasadne obniżenie wysokości mojego uposażenia i obniżenie mojego stanowiska służbowego w formie propozycji pracy (a nie decyzji administracyjnej sformułowanej wprost) w sytuacji braku jakichkolwiek podstaw i przesłanek faktycznych (merytorycznych) do mojego obniżenia wysokości wynagrodzenia i stanowiska służbowego, oraz gdy przesłanki takowe nie są w ogóle określone w żadnej ustawie;  2) naruszenie art. 165 ust. 7 ustawy przepisy wprowadzające Krajową Administracje Skarbową poprzez nieuwzględnienie w procesie składania propozycji ustawowych przesłanek w szczególności posiadanych kwalifikacji oraz przebiegu dotychczasowej służby; 3) obrazę przepisów postępowania administracyjnego w postaci: a) obrazy art. 7 i 77 KPA poprzez niewłaściwą ocenę materiału dowodowego skutkującą uznaniem, iż w stosunki do mojej osoby zdecydowano o obniżeniu mojego uposażenia i moją degradację podczas, gdy moje kwalifikacje, wiedza, staż pracy pretendowały mnie absolutnie do pozostawienia na dotychczasowych warunkach zatrudnienia, b) obrazy art. 6, 8, 9 i 10 KPA poprzez brak mojego udziału w postępowaniu administracyjnym, umożliwieniu mi jako stronie udziału w postępowaniu, brak możliwości wypowiedzenia się w sprawie (w tym złożenia wniosków i dowodów na wykazanie kompetencji i doświadczenia w realizowanych zadaniach kontrolnych), c) obrazę przepisu art. 80 i 107 § 3 KPA poprzez brak nadania wydanej mi decyzji odpowiedniej formy prawnej, w tym brak uzasadnienia prawnego i faktycznego, co do przyczyn i powodów obniżenia wysokości mojego uposażenia i obniżenia mojego stanowiska służbowego. W uzasadnieniu skargi podkreślił, że ustawodawca nie określił w ogóle w przepisach ustawy wprowadzającej KAS ani w ustawie KAS formuły kiedy, komu i dlaczego ma być złożona propozycja pracy. Z wyrażonej w art. 2 Konstytucji zasady państwa prawnego wynika nakaz przestrzegania przez ustawodawcę zasad poprawnej legislacji. Nakaz ten jest funkcjonalnie związany z zasadami pewności i bezpieczeństwa prawnego, oraz ochrony zaufania do państwa i prawa. Wskazał również, iż Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie podkreślał w swoim orzecznictwie, iż powołane zasady mają szczególnie doniosłe znaczenie w sferze wolności i praw człowieka i obywatela. Odnośnie do nakazu respektowania przez ustawodawcę zasad przyzwoitej legislacji, stanowiących element zasady demokratycznego państwa prawnego, Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że zasady te obejmują m.in. "wymaganie określoności przepisów, które muszą być sformułowane w sposób poprawny, precyzyjny i jasny, a standard ten wymagany jest zwłaszcza, gdy chodzi o ochronę praw i wolności." Trybunał konstytucyjny reprezentuje stanowisko, iż przekroczenie pewnego poziomu niejasności przepisów prawnych stanowić może istotną przesłankę stwierdzenia ich niezgodności zarówno z przepisem wymagającym regulacji ustawowej określonej dziedziny (np. ograniczeń w korzystaniu z konstytucyjnych wolności i praw, art. 31 ust. 3 zdanie 1 Konstytucji RP), jak z wyrażoną w art. 2 Konstytucji zasadą państwa prawnego." Podniósł, że z art. 7 Konstytucji RP wynika obowiązek określenia przez akty prawa powszechnie obowiązującej kompetencji do działania, zakaz domniemywania takich kompetencji, oraz zakaz dowolnego, arbitralnego ich wykonywania. Organy mogą podejmować działanie tylko wówczas, gdy pozwala im na to określony przepis prawa i tylko w granicach określonych przez ten przepis, który powinien mieć rangę ustawową. Z kolei art. 60 Konstytucji zakłada, że obywatele polscy korzystający z pełni praw publicznych mają prawo dostępu do służby publicznej na jednakowych zasadach. Jak już było wskazywane w I przedmiotowej opinii - Trybunał Konstytucyjny wskazał bezpośrednio, że prawo określające warunki ubiegania się o przyjęcia do służby, warunki jej pełnienia (a także zwolnienia z niej) muszą być precyzyjnie sformułowane, bo tylko wówczas można ocenić, czy obywatele mają prawo dostępu do służby publicznej na jednakowych zasadach. W związku z powyższym skarżący podkreślił, iż zgodnie z przytoczonymi przepisami Konstytucji obniżenie wysokości jego uposażenia, jak również obniżenie jego stanowiska służbowego nie powinny mieć miejsca. Zwrócił też uwagę na to, że zaskarżona decyzja narusza art. 165 ust. 7 ustawy przepisy wprowadzające Krajową Administrację Skarbową poprzez nieuwzględnienie w procesie składania propozycji ustawowych przesłanek, w szczególności posiadanych przez stronę kwalifikacji, oraz przebiegu, jej dotychczasowej służby, jak również zadań przypisanych komórce Dział [...], w której zgodnie z regulaminem statutowym wykonywać będę dokładnie te same zadania jakie realizowałem przed reformą jako [...] w Wydziale Kontroli Izby Celnej w [...]. Podniósł, że zmuszenie go pod presją prawno-ekonomiczną do pełnienia służby na gorszych warunkach nie jest decyzją merytorycznie trafną, ani w żaden sposób uzasadnioną. Otrzymana propozycja służby pogarsza goje uposażenie zasadnicze w stosunku do uprzednio posiadanego. Działanie takie jest niezgodne z prawem i niesprawiedliwe, albowiem godzi w przebieg jego dotychczasowej służby i rozwój kariery zawodowej. Chodzi o to, że zgodnie przepisami służba w Służbie Celno-Skarbowej jest kontynuacją służby w Służbie Celnej, a zatem powinna respektować jego pozycję zawodową, stanowisko i status w tamtej służbie. Sytuacja strony nie może i nie powinna być pogarszana w stosunku do sytuacji prawnej, jaką miała w Służbie Celnej, co teraz ma miejsce. Skutki obniżenia mu uposażenia są wielopłaszczyznowe bo dotyczą także w efekcie obniżek należnych dodatków. Wynika to oczywiście z faktu, iż uposażenie zasadnicze służy, jako podstawa do ich obliczania i teraz nowa niższa podstawa oznacza nowe i niższe dodatki. Skarżący podkreślił, iż pomimo deklaracji ze strony kierownictwa KAS o transparentności, przejrzystości, czy jednolitości zasad mających mieć zastosowanie przy składaniu propozycji pracy lub służby, w jego przypadku złożona mu propozycja służby (z obniżoną wysokością wynagrodzenia oraz z obniżonym stanowiskiem pracy) była działaniem niesprawiedliwym, krzywdzącym go, oraz nieuwzględniającym ustawowych przesłanek. Podniósł też, iż w niniejszej sprawie nie był informowany o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie jego praw i obowiązków, faktycznie nie brał udziału w tym postępowaniu - a co za tym idzie, nie mógł w ogóle składać wniosków, ani "bronić się". Decyzja wydana w stosunku do niego nie ma uzasadnienia więc nie rozumiem motywów jej wydania. Podniósł, że nie wyjaśnienie wszystkich okoliczności mających istotne znaczenie w sprawie, oraz nie uzasadnienie decyzji w sposób właściwy narusza podstawowe zasady postępowania administracyjnego i stanowi podstawę do uchylenia przez Sąd administracyjny zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 23) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola, ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 – określanej dalej jako p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Z wymienionych przepisów wynika, że sąd ocenia, czy orzeczenie organu jest zgodne z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Analiza w tym zakresie dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania zaskarżonej decyzji (postanowienia). Ponadto, co wymaga podkreślenia, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Przedmiotem kontroli w rozpoznawanej sprawie była decyzja Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...], utrzymująca w mocy decyzję tego samego organu, którą określono skarżącemu, będącemu funkcjonariuszem celnym, nowe warunki pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej. Podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowił art. 165 ust. 7 u.p.w.KAS. Zgodnie z tym przepisem, dyrektor izby administracji skarbowej składa funkcjonariuszom, w terminie do dnia 31 maja 2017 r., pisemną propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania. Propozycja pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej, o której mowa w przepisie art. 165 ust. 7 u.p.w.KAS, stanowi decyzję ustalającą warunki pełnienia służby (art. 169 ust. 4 u.p.w.KAS). Zgodnie z art. 169 ust. 6 u.p.w.KAS do postępowań w przedmiocie propozycji składanej przez organ funkcjonariuszowi, ustalającej nowe warunki pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej, stosuje się przepisy k.p.a. Z przywołanych wyżej przepisów wynika, że właściwe organy administracji celno-skarbowej wyposażone zostały w kompetencje do władczego rozstrzygania o sytuacji prawnej funkcjonariusza składając mu propozycję pełnienia dalszej służby w służbie celno-skarbowej i zarazem ustalając nowe warunki pełnienia służby. Funkcjonariuszowi, który nie zgadza się z propozycją (całością lub częścią określonych w niej warunków służby) przysługuje prawo do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy (art. 169 ust. 4 zdanie drugie u.p.w.KAS), a po wyczerpaniu tego trybu - złożenia skargi do sądu administracyjnego (art. 169 ust. 7 u.p.w.KAS). W niniejszej sprawie powyższa procedura została zachowana, dlatego skutecznie wniesiona skarga podlegała rozpoznaniu merytorycznemu. Przechodząc do oceny legalności zaskarżonej decyzji wskazać należy, że w przepisie art. 165 ust. 7 u.p.w.KAS wprowadzającej zostały określone kryteria, które właściwy organ bierze pod uwagę i wykazuje w ramach procesu decyzyjnego dotyczącego składania funkcjonariuszowi propozycji nowych warunków dalszego pełnienia służby. Propozycja taka powinna uwzględniać "posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania". Należy mieć przy tym na uwadze, że choć propozycja pełnienia służby ma charakter uznaniowy to jednak w każdym przypadku ma wymiar indywidualny, odnoszący się do konkretnych okoliczności, na co właśnie wskazują zawarte w ustawie kryteria. Cechą immanentną każdej decyzji administracyjnej jest bowiem to, że musi mieś charakter zindywidualizowany, co oznacza, że w wystarczającym stopniu musi odnosić się do realiów faktycznych i prawnych rozpoznawanej sprawy administracyjnej. Uznanie administracyjne nie oznacza również dowolności organu administracji publicznej co do rozstrzygnięcia. Nie jest zatem tak, do czego w praktyce prowadzi argumentacja organu, że decyzja dotycząca propozycji służby ma charakter w pełni autonomiczny. Złożona funkcjonariuszowi propozycja służby w formie decyzji administracyjnej (art. 169 ust. 4 u.p.w.KAS), której wydanie powiązane jest z dokonaniem przez organ oceny przesłanek wymienionych w przepisie art. 165 ust. 7 u.p.w.KAS, wymaga bowiem wykazania, że organ działał na podstawie i w granicach prawa, a więc z wyłączeniem dowolności bądź arbitralności. Uznaniowość w doktrynie i orzecznictwie ujmowana jest bowiem jako szczególny rodzaj dyskrecjonalnej kompetencji organu, której granice wyznacza wyrażona w art. 7 Konstytucji RP, zasada związania administracji publicznej prawem (por. M. Jaśkowska [w:] System Prawa Administracyjnego. Tom 1. Instytucje prawa administracyjnego, red. R. Hauser, Z. Niewiadomski i A. Wróbel, Warszawa 2010, s. 222 i n.). Stopień dyskrecjonalności działania organu szczegółowo konkretyzują normy prawa materialnego, w tym przypadku art. 165 ust. 7 u.p.w.KAS zawierający kryteria, które organ uwzględnia i którymi ma się kierować przy składaniu funkcjonariuszowi propozycji dalszego pełnienia służby. Oznacza to, że odniesienie się do tych kryteriów oraz ich rozważenie (wyważenie) w treści decyzji jest obligatoryjne i indywidualne w każdej takiej sprawie. Przez pryzmat indywidualizacji i konkretyzacji tych kryteriów dokonuje się bowiem zobiektywizowana ocena przydatności konkretnej osoby do realizacji zadań w krajowej administracji skarbowej. Uznanie administracyjne, a więc upoważnienie organu administracji publicznej do dokonania wyboru konsekwencji prawnych stosowanej normy prawa administracyjnego, może być zrealizowane dopiero po dokonaniu stosownej interpretacji. W przypadku zwrotów nieostrych mamy do czynienia z ich wykładnią i interpretacją oraz oceną stanu faktycznego, do którego ma być odnoszona norma prawna. A zatem w sytuacji, gdy w sprawie występują niedookreślone przesłanki podjęcia decyzji, to uzasadnienie powodów przyjęcia przez organ stosujący prawo danego rozumienia określonego pojęcia musi być bardzo szczegółowe, pełne i przekonujące. Formułowanie ocen w tym zakresie winno być dokonywane po wszechstronnym i wnikliwym rozważeniu całokształtu materiału dowodowego (por. wyrok NSA z dnia 15 grudnia 2008 r., I OSK 622/08). Kolejnym aspektem tej sprawy jest to, że decyzje ustalające warunki pełnienia służby podlegają kontroli sądów administracyjnych. Kontroli nie podlega uznanie administracyjne samo w sobie, lecz kwestia, czy decyzja została podjęta zgodnie z podstawowymi regułami postępowania administracyjnego, a w szczególności, czy wydano ją w oparciu o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy oraz, czy ocena tego materiału została dokonana zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów, czy też zawiera elementy dowolności. Przy takim zakresie kontroli obowiązkiem sądu jest sprawdzenie czy organ przy wydaniu rozstrzygnięcia, nie przekroczył granic uznania administracyjnego, co przede wszystkim polega na sprawdzeniu tego, czy organ uzasadnił podjęte rozstrzygnięcie wystarczająco zindywidualizowanymi przesłankami (por. J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Warszawa 2009, s. 404-405). Skoro złożona skarżącemu w rozpoznawanej sprawie pisemna propozycja dalszego pełnienia służby jest decyzją administracyjną w świetle art. 169 ust. 4 u.p.w.KAS to kryteria te powinny znaleźć odzwierciedlenie w jej uzasadnieniu. Szczególnego podkreślenia wymaga również to, że orzekanie w warunkach uznania administracyjnego wymusza szczególną staranność przy uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia, tylko ono może bowiem ochronić organ od zarzutu przekroczenia granicy swobodnego uznania. Ponieważ w przepisie art. 165 ust. 7 u.p.w.KAS zawarte zostały kryteria merytoryczne, jakimi należy się kierować przy składaniu propozycji pełnienia służby, to zastosowanie tych kryteriów musi znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji w przedmiocie składania propozycji funkcjonariuszowi nowych warunków dalszej służby (art. 169 ust. 4 u.p.w.KAS w zw. z art. 107 § 1 i 3 k.p.a.). Jedynie prawidłowo sporządzone uzasadnienie pozwala poznać motywy organu rozstrzygającego indywidualną sprawę administracyjną, czyli uzasadnienie ma stanowić uzewnętrznienie motywów i pokazanie rozumowania organu, a nie tylko przywołanie treści przepisu mającego zastosowanie w sprawie i przedstawienie chronologicznie zebranych faktów. Konsekwentnie, tylko poprawnie sporządzone uzasadnienie decyzji pozwala Sądowi na weryfikację zasadności danego rozstrzygnięcia. To, że reforma miała na celu zmianę struktury organizacyjnej i kadrowej służby celno-skarbowej nie oznacza, że podejmowane decyzje (propozycje) mają, ewentualnie że powinny mieć charakter blankietowy i nie poddający się indywidualnej weryfikacji. Brak należytego uzasadnienia w tym zakresie uniemożliwia skarżącemu - jako adresatowi propozycji (decyzji) - dowiedzenia się, czy i w jaki sposób organ kryteria te zastosował i co zadecydowało o takiej a nie innej kwalifikacji, w szczególności przyznaniu mu dodatków w konkretnej wysokości. Uzasadnienie jest bowiem sporządzone tak, że poza elementami sprawozdawczymi może być przenoszone do innych decyzji administracyjnych, co zresztą nastąpiło. Wystarczy wskazać na uzasadnienia decyzji, które zostały zaskarżone w sprawach [...], czy [...], a z którymi tutejszy Sąd zapoznał się z urzędu dzięki lekturze wyroków wydanych w ww. sprawach. Zdaniem Sądu uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie czyni zadość wymogom wynikającym z przywołanych regulacji. Organ bowiem przytoczył treść propozycji służby złożonej stronie, oraz treść art. 138 § 1 k.p.a. i przepisów u.p.w.KAS kształtujących sytuację funkcjonariuszy celnych po 1 marca 2017r., wskazując jednocześnie jego uposażenie. Ponadto organ lakonicznie zaznaczył, iż złożył propozycję uwzględniającą posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania, jednakże nie opisał tych kwalifikacji, ani przebiegu służby, nie wskazał również, które elementy miały istotne znaczenie w złożeniu takiej, a nie innej propozycji. Organ podkreślił również, iż uwzględnił dotychczasowe wykonywane przez niego zadania oraz doświadczenie zawodowe, nie konkretyzując ich w żaden sposób. Podobnie ocenić należy ogólnikowe stwierdzenie, iż wzięto pod uwagę zapewnienie właściwej obsady kadrowej zarówno pod względem liczby pracowników i funkcjonariuszy, jak i doboru pracowników i funkcjonariuszy pod względem realizacji zadań zgodnie z kwalifikacjami i przebiegiem dotychczasowej pracy i służby oraz zadaniami ustawowymi nałożonymi na jednostkę przy uwzględnieniu limitu etatów funkcjonariuszy i środków przeznaczonych na ich uposażenia, skoro nie jest to wypełnione żadnymi konkretami, zindywidualizowanymi do sytuacji skarżącego oraz jednostki w której pełni służbę. Nie sposób również dokonać kontroli prawidłowości zaskarżonej decyzji w sytuacji, gdy uzasadnienie ustalenia uposażania kwitowane jest stwierdzeniem, iż jest ono na poziomie odpowiednim do stanowiska służbowego, oraz że uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej służby. Powyższa niemożliwość weryfikacji poprawności ustalenia mnożnika kwoty bazowej jest szczególnie jaskrawa w sytuacji, gdy zgodnie z tabelą II, stanowiącą załącznik do rozporządzenia Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 28 lutego 2017 r. w sprawie uposażenia zasadniczego funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej (Dz. U z 2017 r., poz. 446) dla zaproponowanego stanowiska służbowego [...] uposażenie zasadnicze przewidziane jest w przedziale mnożnika kwoty bazowej od 1,974 do 2,481. W okolicznościach niniejszej sprawy organ winien więc był przede wszystkim podać konkretne przyczyny, z powodu których ustalił wysokość uposażania skarżącego na poziomie 2,234 kwoty bazowej, skoro przedział mnożnika kwoty bazowej umożliwiał przyznanie również wyższego uposażenia. W przypadku reorganizacji i zaproponowania nowych warunków pełnienia służby konieczne jest także wykazanie obiektywnych przyczyn, z powodu których dano prymat interesowi społecznemu przed słusznym interesem funkcjonariusza (art. 7 k.p.a.). Wymaga również podkreślenia, co przy ocenie przesłanek zostało pominięte w tej sprawie, że w aktach osobowych skarżącego znajdują się dokumenty potwierdzające zdobyte przez niego wykształcenie, umiejętności, poszerzanie wiedzy specjalistycznej oraz liczne awanse, nagrody i wyróżnienia. Opisane uchybienia dowodzą, że niniejsza sprawa nie została należycie wyjaśniona, oceniona oraz uzasadniona, co stanowi naruszenie przepisów art. 7, 77 § 1, 80 oraz 107 § 3 k.p.a., mogące mieć wpływ na wynik sprawy, a w konsekwencji uzasadniło uchylenie zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. W ocenie Sądu bez wpływu na powyższą ocenę pozostają wyjaśnienia organu zawarte w odpowiedzi na skargę, rozszerzające i uzupełniające argumentację. Odpowiedź na skargę nie może zastępować czy też uzupełniać uzasadnienia rozstrzygnięcia podjętego w sprawie (por. wyrok NSA z dnia 1 lutego 2007 r., II OSK 1446/06, www.orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej CBOSA). Przedwczesne byłoby natomiast wypowiadanie się do co zasadności zarzutów skargi dotyczących naruszenia prawa materialnego. Ocena bowiem prawidłowości wykładni i zastosowania norm prawa materialnego może być oparta jedynie na proceduralnie prawidłowo zbudowanej podstawie faktycznej rozstrzygnięcia, opisanej w uzasadnieniu decyzji spełniającej wymogi określone w art. 107 § 3 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 21 października 2015 r., I OSK 124/14, wyrok NSA z dnia 24 września 2015 r., I OSK 1762/14, CBOSA). Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z powyższych rozważań, sprowadzają się do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ, zgodnie z zasadami postępowania administracyjnego, w tym sformułowanymi w powołanych wyżej przepisach, w szczególności zaś należytego i wyczerpującego przedstawienia motywów rozstrzygnięcia w uzasadnieniu decyzji odnoszących się indywidualnie do kryteriów określonych w art. art. 165 ust. 7 u.p.w.KAS.