II SA/Wa 2124/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Góraj (spr.), Sędziowie WSA Ewa Marcinkowska, Adam Lipiński, Protokolant specjalista Elwira Sipak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 sierpnia 2018 r. sprawy ze skargi K. C. na uchwałę Zarządu Dzielnicy [...] z dnia [...] października 2017 r. nr [...] w przedmiocie niewyrażenia zgody na zakwalifikowanie do umieszczenia na uzupełnieniu listy osób zakwalifikowanych do najmu innego lokalu na czas nieoznaczony stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały. Zarząd Dzielnicy [...] podjął w dniu [...] października 2017 r. uchwałę nr [...] w sprawie zatwierdzenia sposobu dysponowania mieszkaniowym zasobem miasta [...]. Powołując w podstawie prawnej m.in. § 16 ust. 1 pkt 1 oraz § 24 ust. 1 uchwały Rady m.st. Warszawy nr LVIII/1751/2009 z dnia 9 lipca 2009 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta stołecznego Warszawy (Dz. Urz. Woj. Maz. Nr 132, poz. 3937), dalej: "uchwała Rady m.st. Warszawy nr LVIII/1751/2009 z dnia 9 lipca 2009 r.", organ nie wyraził zgody na zakwalifikowanie K. C., zamieszkałej w lokalu socjalnym nr [...] przy ul. [...] w [...] do umieszczenia na uzupełnieniu listy osób zakwalifikowanych do najmu innego lokalu na czas nieoznaczony (§ 1). Wykonanie uchwały powierzono Naczelnikowi Wydziału Zasobów Lokalowych dla dzielnicy [...] (§ 2). Określono, że uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia (§ 3). W uzasadnieniu ww. uchwały organ wskazał, że K. C., zamieszkała wraz z dwoma synami w lokalu socjalnym nr [...] przy ulicy [...] w [...], o powierzchni użytkowej 34,90 m2 i powierzchni mieszkalnej 18,44m2, ubiega się o zawarcie umowy najmu innego lokalu na czas nieoznaczony. Wniosek został negatywnie zaopiniowany przez Komisję Mieszkaniową z uwagi na fakt, że K. C. umowę najmu lokalu socjalnego zawarła w dniu [...] stycznia 2014 r., przy czym umowa ta ważna jest do dnia [...] grudnia 2018 r. Zatem wniosek w tym zakresie winien być złożony po wygaśnięciu dotychczasowej umowy najmu. Organ wskazał, że zgodnie z § 16 uchwały Rady m.st. Warszawy nr LVIII/1751/2009 z dnia 9 lipca 2009 r. po upływie najmu lokalu socjalnego z dotychczasowym najemcą tego lokalu można zawrzeć nową umowę tego samego lokalu lub innego lokalu na czas nieoznaczony, pod warunkiem, że najemca spełnia kryteria określone w § 4 pkt 2 (kryterium dochodowe) lub na czas oznaczony nie dłuższy niż 5 lat w przypadku nadal utrzymującej się szczególnie trudnej sytuacji życiowej dotychczasowego najemcy oraz pozostawania w niedostatku. W związku z powyższym, w ocenie organu wniosek w tym zakresie (inicjujący postępowanie) winien być złożony po wygaśnięciu dotychczasowej umowy. Pismem z dnia [...] listopada 2017 r. K. C. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższą uchwałę Zarządu Dzielnicy [...] z dnia [...] października 2017 r. zarzucając jej naruszenie art. 2 i art. 7 Konstytucji RP oraz przepisów uchwały Rady m.st. Warszawy nr LVIII/1751/2009 z dnia 9 lipca 2009 r. W związku z powyższym skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały. W motywach skargi skarżąca powołała treść § 16 oraz § 4 uchwały Rady m.st. Warszawy nr LVIII/1751/2009 z dnia 9 lipca 2009 r. Podniosła, że lokal nr [...] przy ul. [...] składa się z jednego pokoju o powierzchni 18 m2. Obecnie, po urodzeniu najmłodszego dziecka w dniu [...] września 2017 r. zamieszkują w nim 4 osoby, zatem na 1 osobę przypada powierzchnia 4,5 m2, a więc mniej niż wynika to z definicji lokalu socjalnego zawartej w art. 2 ust 1 pkt 5 ustawy o ochronie praw lokatorów (...). Przepis ten stanowi, że przez lokal socjalny należy rozumieć lokal nadający się do zamieszkania ze względu na wyposażenie i stan techniczny, którego powierzchnia pokoi przypadająca na członka gospodarstwa domowego najemcy nie może być mniejsza niż 5 m2. Tymczasem, jak wskazała strona, "w lokalu przy ul. [...] zamieszkuję wspólnie z trojgiem dzieci, w tym dwojgiem uczących się (lat 10 - szkoła podstawowa i lat 19 - technikum samochodowe klasa II). Po urodzeniu trzeciego dziecka nasze warunki znacznie się pogorszyły. Starsze dzieci nie mają własnej przestrzeni, odpowiednich warunków do nauki. Stanowiło to powód wystąpienia do władz dzielnicy o wskazanie innego lokalu". Skarżąca zaznaczyła również, że nie zalega z regulowaniem opłat za zajmowane mieszkanie. W odpowiedzi na skargę Zarząd Dzielnicy [...] wniósł o oddalenie skargi podtrzymując stanowisko jak w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały. Podkreślił, że skarżąca wraz z trojgiem dzieci zamieszkuje w lokalu socjalnym nr [...] przy ul. [...] w [...]. Powyższy lokal składa się z 1 pokoju, łazienki z wc, kuchni oraz przedpokoju, powierzchnia mieszkalna lokalu wynosi 18,44m2, a powierzchnia użytkowa 34,90 m2. Umowa najmu lokalu socjalnego została zawarta ze skarżącą w dniu [...] stycznia 2014 r. i jest ważna do dnia [...] grudnia 2018 r. Lokal w dacie zawierania umowy najmu spełniał kryteria lokalu socjalnego dla trzyosobowego gospodarstwa domowego skarżącej, gdyż zapewniał po 5 m2 powierzchni mieszkalnej na osobę. Skarżąca w przedmiotowej skardze powołuje się na kryteria zawarte w § 4 uchwały Nr LVIII/1751/2009 Rady m.st. Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu, który nie może mieć zastosowania. W niniejszej sprawie zastosowanie znajduje § 16 ww. uchwały, który pod pewnymi warunkami przewiduje możliwość zawarcia z najemcą lokalu socjalnego nowej umowy najmu tego samego lub innego lokalu na czas nieoznaczony jednak po upływie okresu najmu lokalu socjalnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.); zwanej dalej P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. W myśl art. 147 § 1 P.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Zgodnie z oceną prawną wyrażoną w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lipca 2008 r., sygn. akt I OPS 4/08 (publ. https://orzeczenia.nsa.gov.pl), uchwała zarządu dzielnicy [...] w przedmiocie zakwalifikowania i umieszczenia na liście osób oczekujących na najem lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy, w tym także lokalu będącego pracownią służącą prowadzeniu działalności w dziedzinie kultury i sztuki, jest aktem z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a. Uchwała ta dotyczy bowiem działań organów gmin, podejmowanych w innej niż umowa prawnej formie działania administracji, a mianowicie w drodze nienormatywnych aktów ogólnych organów jednostek samorządu terytorialnego, podejmowanych w sprawach z zakresu administracji publicznej. Przepis art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a. stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. W ocenie tut. Sądu skarga oceniania w świetle powyższych kryteriów jawiła się jako dopuszczalna co do zasady, a także merytorycznie uzasadniona. W pierwszej kolejności zauważyć należało, że w postępowaniu poprzedzającym ustalenie listy osób oczekujących na zawarcie umowy najmu lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy nie mają zastosowania przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, dotyczące wydawania decyzji administracyjnych, chociaż w art. 21 ust. 3 pkt 5 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2014 r., poz. 150 ze zm.) ustawodawca określił działania organu gminy jako "rozpatrywanie i załatwianie" wniosków o najem lokali, co wyraźnie nawiązuje do pojęć z zakresu procedury administracyjnej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 stycznia 2010 r., sygn. akt I OSK 997/09, publ.: j.w.). Nie oznacza to jednak, że podstawowe standardy określone zasadami ogólnymi Kodeksu postępowania administracyjnego, w szczególności art. 7 k.p.a., nie mają zastosowania do postępowania zakończonego wydaniem aktu z zakresu administracji publicznej. Powołany przepis stanowi, że w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Niezależnie od powyższego należy mieć na względzie to, że określenie przedmiotu sprawy, należy zawsze do strony inicjującej dane postępowanie. Organ do którego trafia konkretny wniosek strony, nie może tego wniosku modyfikować czy inaczej przekształcać. Winien go rozpoznać w zakresie pozostającym w zgodzie z wolą strony. Jeśli zaś wniosek byłby niejasny co do swojego przedmiotu, organ przed przystąpieniem do jego rozpoznawania winien zwrócić się do strony o jego doprecyzowanie. Niedopuszczalnym byłoby bowiem procedowanie organu w oparciu o wniosek, co do którego zakresu przedmiotowego organ miałby uzasadnione wątpliwości. Co się tyczy istoty niniejszej sprawy, to została ona w sposób szczegółowy sprecyzowana w treści wniosku który zainicjował postępowanie. Strona wskazała w nim przedmiot postępowania w sposób bardzo jasny i czytelny, zakreślając w pkt. 1.3 wniosku pierwszą ze znajdujących się tam kratek tj. rubrykę zawierającą określenie "na czas nieoznaczony", dopisując obok stwierdzenie – "proszę o wskazanie innego lokalu". Taki sposób sformułowania wniosku wszczynającego postępowanie w sposób jednoznaczny świadczy o tym, iż intencją wnioskodawczyni był przydział lokalu innego niż socjalny. Za poprawnością powyższej konkluzji przemawia dodatkowo to, iż strona w pkt. 1.3 wniosku nie zakreśliła kratki zawierającej odniesienie do lokalu socjalnego. W związku z powyższym, w sytuacji gdy wniosek strony dotyczył przydziału lokalu innego niż socjalny, organ winien go rozpoznawać w oparciu o przepisy ogólne uchwały Rady m.st. Warszawy nr LVIII/1751/2009 z dnia 9 lipca 2009 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta stołecznego Warszawy (Dz. Urz. Woj. Maz. Nr 132, poz. 3937) – w szczególności w oparciu o paragraf 4. Nie miał zaś podstaw ku temu, aby przedmiotowy wniosek rozpoznawać przez pryzmat przepisu par.16 w/w aktu prawnego. Należy bowiem pamiętać o tym, że przywołany par.16 został umiejscowiony przez prawodawcę w Rozdziale 5 uchwały z 9 lipca 2009r. zatytułowanym – "lokale socjalne". Taki sposób jego usytuowania, zgodnie z zasadami poprawnej legislacji w sposób jednoznaczny świadczy o tym, że wszystkie jednostki redakcyjne zawarte w przedmiotowym rozdziale, odnoszą się wyłącznie do lokali socjalnych, a nie do lokali o innym charakterze. Wywodząc więc a contrario, problematykę lokali innych niż socjalne prawodawca uregulował w pozostałych rozdziałach omawianego aktu prawnego. Uwzględniając powyższe uwagi, w ocenie tut. Sądu przy odkodowywaniu normy par.16 uchwały z 9 lipca 2009r. użyte w niej sformułowanie – "tego samego lub innego lokalu" – należy odczytywać jako odnoszące się do lokali socjalnych tj. "tego samego lokalu socjalnego lub innego lokalu socjalnego". Skoro bowiem przepis będący przedmiotem wykładni, znajduje się w oddzielnym rozdziale regulującym w sposób szczegółowy wyłącznie problematykę lokali socjalnych, nieuprawnionym byłoby wywodzenie, że sporny zapis par.16 uchwały z 9 lipca 2009r. może dotyczyć również lokali innych niż socjalne. Przeczyłoby to bowiem zasadzie racjonalności prawodawcy. Przenosząc powyższe argumenty na realia faktyczne niniejszej sprawy uznać należało, iż organ nie rozpoznał jej istoty. Pomimo bowiem tego, iż strona we wniosku domagała się przyznania lokalu innego niż socjalny, organ rozpoznał sprawę w oparciu o regulację par.16 (odnoszącego się wyłącznie do lokali socjalnych), zamiast zbadać zasadność wniosku przez pryzmat par.4 uchwały z 9 lipca 2009r. To sprawia, iż organ w sposób nieuprawniony pominął więc intencję wnioskodawczyni, zajmując się żądaniem, które nie zostało wyartykułowane przez stronę. Reasumując Sąd stwierdza, że zaskarżona uchwała została wydana z istotnym naruszeniem przepisów zawartych w uchwale nr LVIII/1751/2009 Rady m.st. Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r., poprzez nieuprawnione zastosowanie § 16 tej uchwały, co mogło mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Organ bowiem, podejmując rozstrzygnięcie o niezakwalifikowaniu i nieumieszczeniu skarżącej na liście osób oczekujących na najem lokalu, nie rozpatrzył de facto wniosku który zainicjował postępowanie. Stosowanie w/w par.16 uchwały świadczy bowiem o tym, iż organ rozpoznawał wniosek o przyznanie innego lokalu socjalnego a nie, jak chciała strona, lokalu innego niż socjalny. Mając powyższe na względzie Sąd uznał, że zaskarżona uchwała wydana została z rażącym naruszeniem przepisów § 16 uchwały Nr LVIII/1751/2009 Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu [...]. Zaszły zatem podstawy do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały na podstawie art. 147 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Nadto mając na względzie to, że skoro od dnia podjęcia zaskarżonej uchwały, nie minął jeszcze jeden rok do dnia orzekania, to tym samym nie zachodziło wyłączenie o jakim mowa w art. 94 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r. poz. 594 z późn. zm.), który to przepis wyłącza możliwość stwierdzenia nieważności uchwały z uwagi na upływ jednego roku od jej podjęcia. Rozpatrując sprawę ponownie organ weźmie pod uwagę dokonaną powyżej ocenę prawną. W konsekwencji, mając na względzie procesowe i materialne przepisy uchwały z dnia 9 lipca 2009 r., w sposób jednoznaczny i niebudzący wątpliwości ustali stan faktyczny sprawy a następnie ustali, czy skarżąca spełnia przesłanki do zawarcia umowy najmu lokalu innego niż socjalny, pochodzącego z puli mieszkaniowego [...] - uzasadniając swoje stanowisko w sposób umożliwiający Sądowi weryfikację jego poprawności.