II SA/Wa 2125/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Pisula – Dąbrowska (spraw.), Sędziowie WSA Andrzej Góraj, Stanisław Marek Pietras, Protokolant specjalista Elwira Sipak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 marca 2015 r. sprawy ze skargi Z. R. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] października 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku – oddala skargę – Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] października 2014 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] lipca 2014 r., którą to decyzją odmówiono Z.R. prawa do przyznania świadczenia w drodze wyjątku na podstawie art. 83 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 1440 ze zm.). W uzasadnieniu organ podał, że zgodnie z art. 83 ust. 1 ww. ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, świadczenie w drodze wyjątku może być przyznane ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą – ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek - podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania. Organ zaznaczył, że powyższe warunki muszą być spełnione łącznie, a niespełnienie choćby jednego z nich wyklucza możliwość przyznania tego rodzaju świadczenia. Wskazał, iż z dokumentacji zawartej w aktach wynika, iż łączny okres ubezpieczenia 53-letniego, w chwili powstania całkowitej niezdolności do pracy, Z.R. to 19 lat, 1 miesiąc i 19 dni, z czego na 10-lecie oceniane do uprawnień przypada 2 lata, 6 miesięcy i 9 dni tych okresów. W latach 1988 – 1990, 2000 – 2011 wnioskodawca nie pracował, nie podlegał ubezpieczeniu, albowiem jak wyjaśnił, pracował za granicą bez ubezpieczenia. Organ ustalił, że w 10-leciu przed zgłoszeniem wniosku (od 7 stycznia 2004 r. do 6 stycznia 2014 r.) – zamiast 5 lat okresów składkowych i nieskładkowych, wymaganych do przyznania świadczenia w trybie zwykłym – udokumentował 2 lata, 6 miesięcy i 9 dni okresów składkowych. Wyjaśnił, iż przyznanie świadczenia w drodze wyjątku jest możliwe tylko wtedy, gdy do wymaganego okresu ubezpieczenia brakuje niewielki okres, który dodatkowo muszą usprawiedliwiać szczególne okoliczności (por. wyrok WSA z dnia 17 grudnia 2007 r., sygn. akt II SA/Wa 815/07 i wyrok NSA z dnia 9 października 2008 r., sygn. akt I OSK 378/08). Wskazał, że z akt sprawy wynika, iż w przerwach w ubezpieczeniu był zarejestrowany w Urzędzie Pracy, jako osoba bezrobotna bez prawa do zasiłku. W ocenie organu, okres pozostawania bez pracy, nawet potwierdzony formalną rejestracją bezrobotnego w urzędzie pracy, nie może zostać uwzględniony, ponieważ w rozumieniu przepisów ustawy nie stanowi ani okresu składkowego, ani nieskładkowego (por. wyrok WSA z dnia 16 maja 2006 r., sygn. akt II SA/Wa 567/06). W konkluzji organ stwierdził, iż wnioskodawca nie spełnia warunków do świadczenia przyznawanego na zasadach ogólnych na skutek szczególnych okoliczności, co wyklucza możliwość przyznania świadczenia na podstawie art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Przedstawiona sytuacja materialna i zdrowotna jest niewątpliwie trudna, jednakże nie stanowi wystarczającego uzasadnienia do przyznania świadczenia w drodze wyjątku. Wskazał, że świadczenie przewidziane w art. 83 nie jest świadczeniem socjalnym przyznawanym wyłącznie według potrzeb, nawet gdy te potrzeby są uzasadnione. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi Z.R. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Wskazał, iż w okresie, gdy był zarejestrowany jako bezrobotny, nie otrzymał żadnej oferty pracy. Wyjaśnił, że wyjazdy za granicę do pracy nie były jego świadomym wyborem, tylko przymusem wynikającym z braku możliwości zatrudnienia w kraju. Podniósł, że jego żona nie mogła pracować, ponieważ zajmowała się niepełnosprawnym synem, który wymagał całodobowej opieki. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z brzmieniem art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 1440 ze zm.), ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą – ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek, podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, Prezes Zakładu może przyznać w drodze wyjątku świadczenia w wysokości nieprzekracząjącej odpowiednich świadczeń przewidzianych w ustawie. Na tle całej ustawy, określającej zasady nabywania prawa do świadczeń typu ubezpieczeniowego, a więc finansowanych i pozostających w związku z funduszem gromadzonym na ten cel za składek ubezpieczeniowych przyszłych świadczeniobiorców, jest to regulacja szczególna – pozwalająca na uzyskanie świadczenia odpowiadającego świadczeniu ubezpieczeniowemu przez osoby, które nie spełniają warunków do uzyskania świadczeń w zwykłym trybie. Świadczenia z tego przepisu nie mają charakteru roszczeniowego. Są finansowane z budżetu państwa (por. art. 84 ustawy), a nie z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, zaś ustawa pozostawia ich przyznanie uznaniu Prezesa ZUS. Przepis ten posługuje się bowiem sformułowaniem "Prezes Zakładu może przyznać" je w drodze wyjątku, co wskazuje na uznaniowy charakter decyzji podejmowanej w tym trybie. Jednak pozostawienie tego uprawnienia uznaniowej decyzji Prezesa ZUS nie oznacza, że ma on całkowitą swobodę w tym względzie. Z treści tego przepisu wynikają cztery przesłanki, warunkujące przyznanie świadczenia w drodze wyjątku, które wyznaczają jednocześnie granice uznania administracyjnego. Po pierwsze, przesłanka bycia ubezpieczonym lub pozostałym po ubezpieczonym członkiem jego rodziny; po drugie, niespełnianie wymagań dających prawo do emerytury lub renty na zasadach ogólnych musi być spowodowane szczególnymi okolicznościami; po trzecie, ubiegający się o to świadczenie nie może podjąć pracy lub innej działalności zarobkowej objętej ubezpieczeniem społecznym z powodu całkowitej niezdolności do pracy lub wieku; po czwarte, osoba ta nie ma niezbędnych środków utrzymania. Przyznanie przedmiotowego świadczenia ustawa uzależnia od łącznego (kumulatywnego) spełnienia wszystkich czterech wymienionych przesłanek. Brak choćby jednej z nich wyklucza tę możliwość. W rozpoznawanej sprawie bezspornym jest, że skarżący przez ponad 19 lat był ubezpieczonym w rozumieniu ustawy emerytalnej. Nie budzi również wątpliwości fakt, że nie ma on niezbędnych środków utrzymania. Ponadto ze względu na orzeczoną całkowitą niezdolność do pracy skarżący nie może podjąć zatrudnienia lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym. Spornym natomiast jest, czy w sprawie zostały wykazane szczególne okoliczności, które usprawiedliwiałyby nienabycie przez skarżącego świadczenia rentowego w zwykłym trybie. Ustalanie prawa do świadczenia w drodze wyjątku nie może odbywać się w zupełnym oderwaniu od przepisów, regulujących przyznawanie świadczeń na zasadach ogólnych. Nie bez powodu ustawodawca posłużył się sformułowaniem wskazującym, że tylko tym ubezpieczonym, którzy "wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty", Prezes ZUS może przyznać świadczenie w drodze wyjątku. Wychodząc z zasad systemowych, na jakich oparte są założenia ubezpieczeń społecznych, których częścią jest art. 83 ust. 1 ww. ustawy i kierując się względami wykładni funkcjonalnej, trudno byłoby przyjąć, by stwarzał on podstawę przyznawania świadczeń w drodze wyjątku w zupełnym oderwaniu od wymaganego okresu ubezpieczenia, chociaż niewystarczającego do uzyskania świadczenia na zasadach ogólnych. Artykuł 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS posługuje się stwierdzeniem, zgodnie z którym niespełnienie wymagań do uzyskania renty na zasadach ogólnych wskutek szczególnych okoliczności upoważnia ubezpieczonego (bądź pozostałego po nim członka rodziny) do ubiegania się o przyznanie świadczenia w trybie wyjątkowym, przy jednoczesnym spełnieniu pozostałych przesłanek. Oznacza to, że nie długość okresu odprowadzania składek na ubezpieczenie społeczne decyduje o możliwości przyznania renty ustawowej, ale wymagany, zgodnie z art. 58 ust. 1 pkt 5 ustawy o emeryturach i rentach z FUS, okres składkowy i nieskładkowy, wynoszący 5 lat w przypadku osób, u których całkowita niezdolność do pracy powstała w wieku powyżej 30 lat. Ponadto, całkowita niezdolność do pracy musi powstać w ciągu 18 miesięcy od ustania ostatniego okresu ubezpieczenia (art. 57 ust. 1 pkt 3 ustawy). Zatem koniecznym jest legitymowanie się 5-letnim stażem ubezpieczeniowym w ostatnim 10-leciu przed powstaniem całkowitej niezdolności do pracy (art. 58 ust. 2 ustawy) i jest to zasada, gdy chodzi o osoby, u których całkowita niezdolność do pracy powstała w wieku powyżej 30 lat oraz niezdolność ta ma powstać w czasie 18 miesięcy od ustania ostatniego okresu opłacania składki na ubezpieczenie emerytalno-rentowe. O ile 18-miesięczny okres nie jest wymagany, gdy ubezpieczony posiada 25-Ietni staż ubezpieczeniowy, o tyle 5-letni okres ubezpieczenia w ostatnim 10-leciu przed powstaniem całkowitej niezdolności do pracy jest warunkiem koniecznym. Odstępstwa od warunków ustawowych mogą być realizowane właśnie w trybie cytowanego przepisu art. 83 ust. 1 ustawy. Jednakże przyznanie świadczenia w drodze wyjątku możliwe jest tylko wtedy, gdy wymagany okres ubezpieczenia (5-letni w ostatnim 10-leciu), usprawiedliwiają szczególne okoliczności. Wskazać należy, że żaden przepis cytowanej ustawy nie zawiera definicji "szczególnych okoliczności", dlatego też ich wystąpienie, w odniesieniu do każdego przypadku, winno być stwierdzone tylko indywidualnie. Konieczne jest więc wykazanie, iż ubezpieczony, którego praca stanowiła źródło utrzymania oraz źródło uprawnień związanych z ubezpieczeniem, nie wypracował prawa do świadczenia ubezpieczeniowego na ogólnych zasadach w następstwie zaistnienia szczególnych okoliczności. Za okoliczność szczególną, uniemożliwiającą wypracowanie stażu skutkującego nabyciem świadczenia ubezpieczeniowego w zwykłym trybie, należy uznać wyłącznie zdarzenie bądź trwały stan wykluczający aktywność zawodową konkretnej osoby z powodu niemożności przezwyciężenia ich skutków (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 marca 2001 r. o sygn. akt II SA 3191/00, publ. LEX nr 537884). Skarżący na przestrzeni 53 lat życia udokumentował łączny okres ubezpieczenia wynoszący 19 lat, 1 miesiąc i 19 dni okresów opłacania składek na ubezpieczenie społeczne i okresów nieskładkowych, jednakże w ostatnim 10-leciu przed powstaniem całkowitej niezdolności do pracy, na wymagane 5 lat posiada jedynie 2 lata, 6 miesięcy i 9 dni tych okresów. Przy ustalaniu prawa do renty w drodze wyjątku bierze się pod uwagę powody nienabycia świadczenia w zwykłym trybie. Niespełnienie przez ubezpieczonego warunków do uzyskania świadczenia na zasadach ogólnych musi być skutkiem właśnie szczególnych okoliczności, które w rozpoznawanej sprawie nie zostały wykazane. W okresie przed powstaniem całkowitej niezdolności do pracy, czyli przed [...] marca 2012 r., skarżący nie miał stwierdzonej niezdolności do pracy nawet w zakresie częściowym. Nie można zatem przyjąć, że stan zdrowia skarżącego wykluczał jego aktywność zawodową. Nadto wskazać należy, iż rejestracja w charakterze bezrobotnego obejmuje lata 2000 – 2005, 2012, i 2013 – 2014 r. Całkowita niezdolność do pracy nastąpiła po 11 latach od ustania ubezpieczenia. Reasumując, skoro więc w przedmiotowej sprawie brak wymaganego 5-letniego stażu ubezpieczeniowego, w ostatnim 10-leciu przed powstaniem całkowitej niezdolności do pracy, nie został w całości usprawiedliwiony szczególnymi okolicznościami, zatem przesłanka szczególnych okoliczności, usprawiedliwiających brak aktywności zawodowej skarżącego, nie może być uznana za spełnioną i – w myśl wcześniejszych wywodów w przedmiocie kumulatywnego charakteru przesłanek z art. 83 ust. 1 powołanej ustawy – jest to okoliczność eliminująca skarżącego z grona osób, którym może być przyznane świadczenie w drodze wyjątku. Sąd z pełnym zrozumieniem odnosi się do sytuacji skarżącego, trzeba jednak podkreślić, że sama trudna sytuacja materialna nie wystarcza do przyznania świadczenia typu ubezpieczeniowego, a wiec uzależnionego – co do zasady – od zaistnienia przesłanek składających się na jego podstawę prawną. Świadczenie z art. 83 ust. 1 przedmiotowej ustawy nie jest bowiem świadczeniem socjalnym i nie zależy wyłącznie od potrzeb osoby ubiegającej się o to świadczenie, nawet gdy są one uzasadnione. Potrzeby te mogą co najwyżej uzasadniać ubieganie się o świadczenia z tytułu pomocy społecznej. W takim stanie rzeczy, wydane w sprawie decyzje należy uznać za prawidłowe. Jakkolwiek uznaniowość w tego typu sprawach nie może być wyrazem dowolności organu w podejmowaniu decyzji, to jednak Sąd nie dostrzegł przekroczenia granic uznania administracyjnego i nie stwierdził naruszeń prawa, które skutkowałyby koniecznością uwzględnienia skargi. Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), orzekł, jak w sentencji.