II SA/Wa 2132/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Kołodziej (spraw.), Sędziowie WSA Ewa Pisula – Dąbrowska, Stanisław Marek Pietras, , Protokolant specjalista Elwira Sipak, , po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 marca 2013 r. sprawy ze skargi R. L. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] października 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie odmowy wypłaty równoważnika za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego - oddala skargę - Komendant Główny Policji decyzją nr [...] z dnia [...] października 2012 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm. (dalej k.p.a.), art. 97 ust. 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (tekst jednolity: Dz. U. z 2011 r. nr 287, poz. 1687 ze zm.), po rozpatrzeniu wniosku R. L. (dalej skarżący) o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy własną decyzję nr [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji w W. nr [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r. utrzymującej w mocy decyzję Komendanta Powiatowego Policji w J. nr [...] z dnia [...] stycznia 2012 r. w przedmiocie odmowy wypłaty równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego za 2012 r. W uzasadnieniu decyzji organ podał, że skarżący jest emerytem policyjnym od [...] czerwca 1989 r. Decyzją nr [...] z dnia [...] stycznia 2002 r. Komendant Powiatowy Policji w J. przyznał skarżącemu równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu. Przedmiotowe świadczenie skarżący pobierał do 2005 r., gdyż z dniem 1 stycznia 2006 r. weszły w życie przepisy nowelizujące rozporządzenie wykonawcze Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz. U. nr 100, poz. 919), które uchyliły postanowienia § 8, pozbawiając tym samym uprawnień do tego równoważnika osoby pobierające świadczenia z policyjnego zaopatrzenia emerytalnego. Biorąc powyższe pod uwagę, Komendant Powiatowy Policji w J. na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. w dniu [...] stycznia 2006 r. wydał decyzję nr [...], w której stwierdził wygaśnięcie własnej decyzji nr [...] z dnia [...] stycznia 2002 r. o przyznaniu skarżącemu przedmiotowego świadczenia. Od niniejszego rozstrzygnięcia strona nie wniosła odwołania, w związku z czym stało się ono prawomocne. Wnioskiem z dnia [...] września 2009 r. skarżący wystąpił do Komendanta Wojewódzkiego Policji w W. o stwierdzenie nieważności decyzji nr [...] z dnia [...] stycznia 2006 r. na podstawie art.156 § 1 ust. 2 k.p.a. Komendant Wojewódzki Policji w W. decyzją nr [...] z dnia [...] października 2009 r. odmówił stwierdzenia nieważności kwestionowanego rozstrzygnięcia, a Komendant Główny Policji decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 2009 r. utrzymał w mocy orzeczenie organu pierwszej instancji. Powyższe rozstrzygnięcie Komendanta Głównego Policji skarżący zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 9 czerwca 2010 r., sygn. akt II SA/Wa 138/10, stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Komendant Wojewódzki Policji w W., realizując żądanie strony z dnia [...] września 2009 r., wydał decyzję nr [...] z dnia [...] listopada 2010 r., w której stwierdził nieważność decyzji nr [...] Komendanta Powiatowego Policji w J. z dnia [...] stycznia 2006 r. o wygaśnięciu własnej decyzji nr [...] z dnia [...] stycznia 2002 r. przyznającej skarżącemu prawo do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego. W dniu [...] lutego 2012 r. skarżący wystąpił do Komendanta Głównego Policji o stwierdzenie nieważności ww. decyzji na podstawie przepisów art. 156 k.p.a. Komendant Główny Policji postanowieniem nr [...] z dnia [...] marca 2012 r. wszczął postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji w W. nr [...] z dnia [...] listopada 2010 r. Następnie w wyniku rozpatrzenia okoliczności faktycznych i prawnych w sprawie, decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r. Komendant Główny Policji odmówił stwierdzenia nieważności orzeczenia Komendanta Wojewódzkiego Policji w W. Pomimo prawidłowego pouczenia o przysługującym stronie środku zaskarżenia w postaci wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, pismem z dnia [...] maja 2012 r. skarżący zażądał stwierdzenia nieważności decyzji Komendanta Głównego Policji z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...]. W dniu [...] czerwca 2012 r. Komendant Główny Policji wydał decyzję nr [...], w której działając w oparciu o przepis art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a. odmówił stwierdzenia nieważności własnej decyzji nr [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Komendant Główny Policji decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 2012 r. utrzymał w mocy własną decyzję nr [...] o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji nr [...]. Decyzję Komendanta Głównego Policji nr [....] z dnia [...] lipca 2012 r. skarżący zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Komendant Powiatowy Policji w J. w odpowiedzi na wnioski skarżącego w przedmiocie wypłaty równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu w dniu [...] kwietnia 2011 r. wydał decyzję nr [...], w której odmówił naliczenia i wypłaty przedmiotowego świadczenia za lata 2006 - 2011. Skarżący nie skorzystał z prawa wniesienia odwołania, natomiast złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, który postanowieniem z dnia 28 grudnia 2011 r. odrzucił skargę. Rozpoznając wniosek skarżącego z dnia [...] stycznia 2012 r. Komendant Wojewódzki Policji w W. decyzją nr [...] z dnia [...] lutego 2012 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji nr [...] Komendanta Powiatowego Policji w J. Pismem z dnia 29 maja 2011 r. skarżący wystapił o rozpatrzenie w trybie art. 156 § 1 k.p.a. decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji w W. nr [...] z dnia [...] lutego 2012 r. Decyzją z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] Komendant Główny Policji odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji w W. z dnia [...] lutego 2012 roku nr [...] odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Komendanta Powiatowego Policji w J. nr [...] w przedmiocie odmowy wypłaty równoważnika pieniężnego za remont lokalu za lata 2006 -20011. Po rozpatrzeniu wniosku skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy, Komendant Główny Policji decyzją nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Powyższe orzeczenie organu drugiej instancji skarżący zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Realizując wniosek skarżącego z dnia [...] stycznia 2012 roku Komendant Powiatowy Policji w J. decyzją nr [...] z dnia [...] stycznia 2012 r. orzekł o odmowie wypłaty równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego za 2012 r. Po rozpoznaniu odwołania skarżącego od ww. orzeczenia, Komendant Wojewódzki Policji w W. decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszoinstancyjnego. Od ww. decyzji skarżący nie złożył skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, lecz wnioskiem z dnia [...] maja 2012 r. wystąpił o stwierdzenie jej nieważności. Decyzją nr [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r. Komendant Główny Policji odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji w W. nr [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r. Ponownie analizując sprawę Komendant Główny Policji zbadał istnienie merytorycznych przesłanek stwierdzenia nieważności wydanej decyzji. Ustalił, że w sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Jednocześnie organ drugiej instancji zaznaczył, iż skarżący we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy nie wskazał jakimi wadami przedmiotowa decyzja jest obarczona. Do wniosku jako dowód dołączył w sprawie decyzję Komendanta Powiatowego Policji w J. Nr [...], której nieważność została stwierdzona decyzją Komendanta Wojewódzkiego Policji nr [...] z dnia [...] listopada 2010 r. Decyzję Komendanta Głównego Policji nr [...] z dnia [...] października 2012 r. skarżący uczynił przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W bardzo obszernej skardze skarżący w zasadzie nie przedstawił konkretnych zarzutów w odniesieniu do zaskarżonej decyzji, lecz szczegółowo opisał wszystkie postępowania toczące się z jego udziałem. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, przywołując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Innymi słowy, sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja i utrzymana nią w mocy decyzja odpowiadają prawu. Na wstępie podnieść należy, że stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej stanowi odstępstwo od wyrażonej w przepisie art. 16 § 1 k.p.a. ogólnej zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych. W związku z tym stosowanie instytucji stwierdzenia nieważności winno odbywać się tylko wyjątkowo i może dotyczyć jedynie decyzji obarczonych szczególnie ciężkimi kwalifikowanymi wadami, gdyż pozostawienie ich w obrocie prawnym jest nie do pogodzenia z zasadą praworządności. Przesłanki stwierdzenia nieważności zostały wyczerpująco wymienione w przepisie art. 156 § 1 k.p.a. Z tego względu nie mogą one podlegać wykładni rozszerzającej, a powinny być interpretowane dosłownie. W sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej wszczyna się postępowanie w nowej sprawie, a organ orzeka wyłącznie w kwestii nieważności decyzji lub jej niezgodności z prawem. Zgodnie z art. 156 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która: 1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości, 2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, 3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, 4) została skierowana do osoby niebędącą stroną w sprawie, 5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały, 6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą, 7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. Skarżący zarówno we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji w W. nr [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r., jak i we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, nie wskazał jakimi wadami jest obarczona ww. decyzja. Organ prawidłowo dokonał analizy, czy przy wydaniu przedmiotowej decyzji doszło do naruszenia wypełniającego którąkowiek z przesłanek opisanych w art 156 k.p.a. Przepis art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. odnosi się do naruszenia wszystkich rodzajów właściwości ustawowej organu administracji publicznej (miejscowej, rzeczowej i instancyjnej) oraz naruszenia właściwości delegacyjnej. W badanej decyzji nie nastąpiło naruszenie przepisów o właściwości. W świetle przepisu pkt 2 § 1 art. 156 oraz przyjętą linią orzeczniczą, decyzja wydana została bez podstawy prawnej, gdy : - dotyczy spraw z zakresu stosunków cywilnoprawnych, - dotyczy spraw nieobjętych w ogóle regulacją administracyjnoprawną, - wydana została w sprawie, w której przepis prawa nie przewiduje dokonania czynności w formie decyzji. Odnosząc wyżej wymienione okoliczności do decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji w W. nr [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r., nalezy stwierdzić, że organ prawidłowo ustalił, iż żadna z tych okoliczności nie miała miejsca. Nie można więc decyzji nr [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r. przypisać wady rażącego naruszenia prawa. Z rażącym naruszeniem prawa nie może być utożsamiane każde, nawet oczywiste, naruszenie prawa. Nie każde bowiem naruszenie prawa dyskwalifikuje decyzję w takim stopniu, że niezbędna jest jej eliminacja z obrotu prawnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 listopada 2011 r., sygn. akt I OSK 763/11, Lex nr 1132129). Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w sprzeczności z przepisami prawa przez proste ich zestawienie ze sobą. Chodzi o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny, gdy charakter tego naruszenia powoduje, iż decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Tego rodzaju naruszenia nie sposób doszukać się w decyzji nr [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r. Zastosowanie przesłanki stwierdzenia nieważności określonej w pkt 3 § 1 art. 156 wchodzi w grę w przypadku uznania, że istnieje tożsamość sprawy rozstrzygniętej kolejno po sobie dwiema decyzjami, z których pierwsza jest ostateczna. W rozpoznawanej sprawie sytuacja taka nie zachodzi. Analizując przepis art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. należy stwierdzić, że postępowanie w sprawie toczyło się z udziałem strony, a decyzja Komendanta Wojewódzkiego Policji w W. nr [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r. została skierowana do strony w rozumieniu przepisów k.p.a. i odebrana przez żonę skarżącego. Nie zachodzi też okoliczność wymieniona w pkt 5 § 1 art.156 k.p.a. czyli mająca chrakter trwały niewykonalność decyzji - tak z przyczyn faktycznych, jak i z przyczyn prawnych. Natomiast przesłanka nieważności określona w art. 156 § 1 pkt 6 k.p.a. to szczególny przypadek niewykonalności decyzji, mający charakter prawny. Już samo podjęcie wykonania decyzji miałoby znamiona czynu zagrożonego sankcją karną. Artykuł 156 § 1 pkt 7 k.p.a. jest przepisem odsyłającym. Przepis ten może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji jedynie wtedy, gdy przepis prawa materialnego wyraźnie stanowi, że określona w nim wadliwość decyzji powoduje jej nieważność (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 stycznia 1988 r., sygn. akt IV SA 941/87, publ. ONSA 1988, nr 1, poz. 30). Zatem chodzi tu o przypadki gdy przepis prawa materialnego wyraźnie przewiduje w danej sytuacji sankcję nieważności. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji wyroku.