II SA/Wa 2132/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Kube (spr.), Sędzia WSA Sławomir Antoniuk, Sędzia WSA Ewa Kwiecińska, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 18 czerwca 2021 r. sprawy ze skargi A. K. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] września 2020 nr [...] w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów ustawy oddala skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] września 2020 r. nr [...], na podstawie art. 8a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Straży Marszałkowskiej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2020 r. poz. 723); zwanej dalej ustawą zaopatrzeniową, odmówił wyłączenia stosowania wobec A. K. art. 15c, art. 22a i art. 24a tej ustawy. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że A. K. wnioskiem z [...] listopada 2017 r. wystąpił do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji o zastosowanie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej. W uzasadnieniu wniosku podniósł, że informacja z Instytutu Pamięci Narodowej, stanowiąca podstawę do obniżenia jego świadczenia, została wydana bez odpowiedniego zweryfikowania czy działał on na rzecz totalitarnego państwa. Poinformował o swoim inwalidztwie, które powstało w związku z wypadkiem na służbie w 1979 r. Wnioskodawca opisał m.in. swoją ciężką sytuację finansową wskazując, że renta inwalidzka stanowi jedyne źródło jego utrzymania. Wcześniej decyzją nr [...] z dnia [...] października 2018 r. Minister odmówił wyłączenia stosowania wobec wnioskodawcy art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 19 marca 2019 r. sygn. akt II SA/Wa 2345/18 oddalił skargę A. K. na ww. decyzję. Po rozpoznaniu skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 21 maja 2020 r. sygn. akt I OSK 1669/19 uchylił zaskarżony wyrok w całości oraz decyzję nr [...] z dnia [...] października 2018 r. W wyniku powyższego WSA w Warszawie w dniu 28 lipca 2020 r. (data wpływu do organu) przekazał do Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji akta sprawy. Z akt sprawy wynika, że A. K. został zwolniony ze służby w Policji w dniu [...] lipca 1990 r. i ma ustalone prawo do renty inwalidzkiej, której wysokość ustalono z uwzględnieniem art. 22a ustawy zaopatrzeniowej. Z pisma z dnia [...] kwietnia 2017 r. Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu tj. informacji o przebiegu służby nr [...] wynika, że wnioskodawca pełnił służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ustawy zaopatrzeniowej, w okresie służby od dnia [...] sierpnia 1982 r. do dnia [...] stycznia 1990 r. W sprawie ustalono, że całkowity okres służby wynosi 14 lat, 1 miesiąc i 16 dni, z czego okres służby na rzecz totalitarnego państwa wynosi 7 lat, 5 miesięcy i 15 dni. Z kopii kompletnych akt osobowych o sygn. [...], przekazanych pismem z dnia [...] sierpnia 2020 r., (znak: [...]) przez Instytut Pamięci Narodowej – Komisję Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu wynika m.in. że A. K. w latach 1976-1982 pełnił służbę w Milicji Obywatelskiej w T., z kolei później podjął ją w Wydziale [...] Wojewódzkiego Urzędu Spraw Wewnętrznych w T., gdzie pracował do 1988 r. Od grudnia 1988 r. do stycznia 1990 r. zatrudniony był w grupie [...] Służby Bezpieczeństwa Rejonowego Urzędu Spraw Wewnętrznych w T., gdzie następnie został przeniesiony w obrębie tejże jednostki organizacyjnej do Wydziału [...], w którym pełnił służbę do czasu przejścia na rentę inwalidzką tj. do dnia [...] lipca 1990 r. Wymienionego kilkukrotnie awansowano na wyższy stopień służbowy oraz dwukrotnie został odznaczony Brązową Odznaką "Za zasługi w ochronie porządku publicznego". Minister podał, że zgodnie z art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b, ze względu na: 1) krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz 2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Wskazał, że całkowity okres pełnionej przez A. K. służby wynosi 14 lat, 1 miesiąc i 16 dni. Natomiast służba pełniona przez niego na rzecz totalitarnego państwa to okres 7 lat, 5 miesięcy i 15 dni, co stanowi około 53% ogółu służby. W ocenie Ministra, powyższego okresu służby na rzecz totalitarnego państwa zarówno w ujęciu bezwzględnym - długości tego okresu, jak i w ujęciu proporcjonalnym - stosunku długości tego okresu do całego okresu służby nie można uznać za krótkotrwały, bowiem przewaga służby wnioskodawcy pełniona była na rzecz totalitarnego państwa. Minister stwierdził, że w przedmiotowej sprawie nie została spełniona przesłanka stypizowana w art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej. Przy czym zaznaczył, że na podstawie zebranej dokumentacji nie może jednoznacznie stwierdzić, a jednocześnie również zakwestionować rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków przez A. K. w trakcie pełnienia służby po dniu 12 września 1989 r. Uwzględniając bowiem datę zwolnienia wymienionego ze służby tj. [...] lipca 1990 r., zwrócił uwagę, iż niespełna 11-miesięczny okres pełnienia służby po dniu 12 września 1989 r. nie pozwala na obiektywną ocenę spełnienia przesłanki zawartej w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej. Zakończenie przez wnioskodawcę służby nastąpiło w momencie, gdy postępowała likwidacja oraz transformacja struktur formacji związanych ze zmianami ustrojowymi w Polsce. Z tego też powodu, organ nie dopatrzył się jakichkolwiek osiągnięć A. K., które odnotowane byłyby w okresie utworzonego już wolnego i demokratycznego Państwa i które zasługiwałyby na aprobatę w aspekcie podejmowania przez organ oceny czy sprawa wnioskodawcy stanowi szczególnie uzasadniony przypadek, umożliwiający zastosowanie wobec niego ww. przepisu. Minister niezależnie od rozważań w zakresie dwóch przesłanek stypizowanych w przepisie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, uznał za kluczową, w kontekście badania zaistnienia "szczególnie uzasadnionego przypadku", kwestię ustalenie czy były funkcjonariusz angażował się w sposób bezpośrednio ukierunkowany na realizowanie charakterystycznych dla ustroju państwa totalitarnego jego zadań i funkcji. W celu odkodowania charakteru wykonywanych przez wnioskodawcę zadań dla ustroju państwa totalitarnego, uznał za konieczne ustalenie czym zajmowały się komórki organizacyjne, w których A. K. pełnił służbę na rzecz totalitarnego państwa. I tak wskazał, że Wydziały [...] WUSW oraz grupy [...] RUSW stanowiły ogniwa terenowe, które koordynowały działania realizowane przez pion [...] SB. Zadaniem powyższego pionu była m.in. inwigilacja i zwalczanie szeroko rozumianej opozycji politycznej. Podkreślił, iż do realizowanych przez byłego funkcjonariusza w ww. Wydziale obowiązków nie należały czynności biurowe, administracyjne czy też kancelaryjne, co mogłoby ewentualnie wpłynąć na korzyść strony, lecz wykonywał on pracę stricte o charakterze operacyjnym, co potwierdza m.in. treść opinii służbowej z dnia [...] listopada 1984 r. (karta 100 sygn. akt [...]), tu cyt.: dokonał pozyskania 10 jednostek tajnych współpracowników. Dynamicznie prowadzi sprawy operacyjne co więcej, na ww. etacie, za swoje zaangażowanie był wyróżniany, nagradzany, a także kierowany na kurs chorążych SB, co jest jednoznaczne z określonym kierunkiem rozwoju kariery zawodowej w przedmiotowych strukturach. Minister podniósł również, że z analizy dokumentacji przekazanej przez IPN, wynika, iż rozpoczęcie przez zainteresowanego służby w SB nie było wyłącznie efektem odgórnego przeniesienia służbowego, bowiem A. K. wyraził pisemną zgodę na pracę w ww. formacji, czego odzwierciedleniem jest oświadczenie z dnia [...] sierpnia 1982 r. (karta 98 sygn. akt [...]). Okoliczność ta na gruncie przedmiotowej sprawy prowadzonej w trybie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, niewątpliwie wpływa na niekorzyść wnioskodawcy. Dodatkowo Minister stwierdził, że zainteresowany utożsamiał się z ustrojem państwa totalitarnego, czego dowodem jest przyjęta przez niego postawa, a także jego ponadprzeciętne zaangażowanie wybiegające poza zakres zwykłych obowiązków służbowych. Potwierdza to fakt, iż były funkcjonariusz nie tylko nawiązał ówcześnie stosunek prawny w ramach służby państwowej, poprzez realizowanie nałożonych na niego ściśle określonych czynności, lecz wykazywał on się również własną inicjatywą mającą na celu umacnianie ustroju totalitarnego, prezentując przy tym wzorową – z punktu widzenia ówczesnej władzy – postawę polityczno-moralną. Wskazał przy tym również na jego aktywność, która przejawiała się m.in. w przynależności do Polskiej Zjednoczonej Partii Robotniczej (zob. karta 69, 86, 100 sygn. akt [...]). Zdaniem Ministra, długotrwała służba na rzecz totalitarnego państwa, brak osiągnięć w służbie dla wolnego i demokratycznego państwa, a także biorąc pod uwagę operacyjny charakter wykonywanych przez ww. czynności ukierunkowanych na realizowanie typowych dla ustroju państwa totalitarnego jego zadań i funkcji, dały podstawę do przyjęcia, że przedmiotowa sprawa nie stanowi szczególnie uzasadnionego przypadku, pozwalającego na skorzystanie z uprawnień wynikających z art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, skutkujących wyłączeniem stosowania względem wnioskodawcy art. 15c, art. 22a i art. 24a tejże ustawy. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie A. K. zakwestionował decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] września 2020 r. nr [...], wnosząc o jej uchylenie. Skarżący zaskarżonej decyzji zarzucił zarzucił: 1. naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej poprzez błędne przyjęcie, że nie wystąpił szczególnie uzasadniony przypadek do wyłączenia stosowania przepisów ustawy; 2. naruszenie prawa materialnego - tj. art. 13c ustawy zaopatrzeniowej, mające wpływ na wynik sprawy poprzez jego błędną wykładnię i w konsekwencji nieuprawnione przyjęcie, że skarżący w okresie spornym pełnił służbę na rzecz totalitarnego państwa; 3. błędną ocenę zgromadzonego materiału dowodowego, że nie wystąpiły przesłanki do wyłączenia stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej podczas gdy z zebranego materiału dowodowego nie wynika, że służba skarżącego charakteryzowała się bezpośrednim zaangażowaniem w realizację zadań i funkcji państwa totalitarnego podczas gdy jego służba ograniczała się do zwykłych, standardowych działań i nie miała cech konotacji negatywnych - że skarżący nie wykonywał czynności przypisanych do komórki organizacyjnej realizującej zadania należące do SB w zwalczaniu opozycji czy łamaniu praw obywateli i inwigilacji kościołów, co cechuje służbę na rzecz totalitarnego państwa; 4. ustalenie czasu służby skarżącego na rzecz totalitarnego państwa (7 lat, 5 miesięcy i 15 dni), bez ustalenia w jakim konkretnie okresie całkowitej służby i jakie czynności skarżący wykonywał, które mogłyby być uznane za pełnienie służby na rzecz totalitarnego państwa. Skarżący uzasadniając skargę podniósł, że organ nie sprostał obowiązkowi ustalenia czy w odniesieniu do niego zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek do wyłączenia przepisów ustawy zaopatrzeniowej. Organ, koncentrując się bowiem na analizie przesłanki krótkotrwałej służby przed 31 lipca 1990 r., odstąpił od zbadania kryteriów rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków. Badając przesłankę zaistnienia "szczególnie uzasadnionego przypadku" organ skupił się tylko na formalnym przypisaniu skarżącego do pionu SB, nie badając w ogóle czy skarżący wykonywał czynności operacyjno-techniczne niezbędne w działalności SB, bądź zadania wywiadowcze czy kontrwywiadowcze. Organ zobligowany był zbadać czy skarżący faktycznie pełnił służbę na rzecz organów totalitarnego państwa. Organ nie wykazał jakie to działania i czynności wykonywał skarżący na rzecz totalitarnego państwa. Skarżący stwierdził, że stan faktyczny wyklucza zastosowanie wobec niego art. 13b, 22a i art. 24a, ponieważ nie pełnił służby na rzecz totalitarnego państwa, bo taka służba wymaga udziału w czynnościach operacyjnych, wykonywania poleceń do zwalczania opozycji, a przede wszystkim stanu świadomości i wiedzy na temat charakteru tych działań i godzenie się na nie. Nie zwalczał bezpośrednio opozycji, związków zawodowych, stowarzyszeń, kościołów, ani też nie łamał wolności i praw obywateli na rzecz totalitarnego państwa, jak też nie otrzymywał takich poleceń od przełożonych. Skarżący reasumując stwierdził, że organ wydał nieprawidłową decyzję albowiem z zebranego materiału dowodowego wynika brak służby na rzecz totalitarnego państwa, co oznacza spełnienie przesłanki szczególnie uzasadnionego przypadku w rozumieniu art. 8a ustawy zaopatrzeniowej. W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe argumenty faktyczne i prawne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 137, z poźn. zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm.); zwanej dalej p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Skarga oceniana w świetle powyższych kryteriów nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] września 2020 r. nr [...] o odmowie wyłączenia stosowania wobec A. K. art. 15c, art. 22a i 24a ustawy zaopatrzeniowej. Powyższa decyzja została wydana w następstwie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 maja 2020 r. sygn. akt I OSK 1669/19 uchylającego zaskarżony wyrok WSA w Warszawie z dnia 19 marca 2019 r. sygn. akt II SA/Wa 2345/18 w całości oraz decyzję nr [...] z dnia [...] października 2018 r. W tym stanie rzeczy Sąd był obowiązany dokonać oceny zaskarżonej decyzji w kontekście art. 153 p.p.s.a., zgodnie z którym ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. W pojęciu "ocena prawna" mieści się wykładnia przepisów prawa materialnego i procesowego, która zmierza do wyjaśnienia istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym wypadku w związku z rozpoznawaną sprawą. Wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencję oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 lutego 2013 r., sygn. akt II GSK 2101/11, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Przepis art. 153 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, a zatem zarówno organ administracji, jak i sąd, obowiązane są zastosować się do oceny prawnej i zaleceń zawartych w prawomocnym wyroku (por. wyrok NSA z dnia 1 września 2010 r., sygn. akt I OSK 920/10, publ. LEX 745376). NSA w uzasadnieniu wyroku wskazał, że zgodnie z wynikającą z treści art. 8a ustawy zaopatrzeniowej normą materialnoprawną, organ badając, czy została ona spełniona przez wnioskodawcę powinien przede wszystkim zbadać, czy zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, a pomocniczą rolę w ustaleniu czy zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek pełnią dwa kryteria, tj. kryterium krótkotrwałej służby oraz kryterium rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków. Przy czym sam brak spełnienia któregoś z pomocniczych kryteriów wskazanych w punktach 1 i 2 art. 8a ust. 1 ustawy nie wyłącza automatycznie możliwości spełnienia przesłanki "szczególnie uzasadnionych przypadków", lecz wymaga zbadania, czy służba określonej osoby, mimo że nie była "krótkotrwałą służbą przed dniem 31 lipca 1990 r.", bądź nie charakteryzowała się "rzetelnym wykonywaniem zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia", była służbą charakteryzującą się bezpośrednim zaangażowaniem w realizację zadań i funkcji państwa totalitarnego, czy też nie miała takiego charakteru, tj. była np. działalnością ograniczającą się do zwykłych, standardowych czynności i działań jakie podejmowane były wówczas w ramach służby publicznej, tj. służby na rzecz państwa jako takiego, a tym samym nie ma konotacji negatywnych. NSA co do dalszego postępowania w sprawie wskazał, że skoro niespełnienie któregokolwiek z kryteriów określonych w przepisie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej nie wyłącza automatycznie spełnienia przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku", dla stwierdzenia jej zaistnienia koniecznym jest sprawdzenie jaki był charakter służby funkcjonariusza na rzecz totalitarnego państwa. Tego rodzaju ustalenia w sprawie we wcześniej wydanej decyzji nie zostały poczynione, pomimo jednoznacznego stanowiska skarżącego prezentowanego w toku postępowania administracyjnego, że będąc inwalidą nie pracował jako funkcjonariusz służby bezpieczeństwa i nie wykonywał czynności na rzecz totalitarnego państwa, gdyż pracował w Wydziale [...]. W ocenie Sądu orzekającego w niniejszej sprawie, wydając zaskarżoną decyzję organ uwzględnił w pełni ocenę prawną zawartą w wyroku NSA o sygn. akt I OSK 1669/19 i zrealizował sformułowane w nim wytyczne co do dalszego postępowania. Podstawę zaskarżonej decyzji stanowił art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej, zgodnie z którym minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b, ze względu na: (1) krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz (2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Do osób, o których mowa w ust. 1, stosuje się odpowiednio przepisy art. 15, art. 22 i art. 24 (ust. 2). Zdaniem Sądu, Minister, w przedmiotowej sprawie dokonał prawidłowej oceny przesłanki "krótkotrwałości służby" skarżącego przed dniem 31 lipca 1990 r. i "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r." Jednakże brak spełnienia któregoś z kryteriów wskazanych w punktach 1 i 2 art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej nie wyłącza automatycznie spełnienia przesłanki "szczególnie uzasadnionych przypadków". Sąd podzielił stanowisko Ministra, iż w sprawie skarżącego nie można mówić o zaistnieniu "szczególnie uzasadnionego przypadku". Lektura akt archiwalnych przedłożonych przez IPN wskazuje, że postawa skarżącego w okresie ponad 7-letniej służby na rzecz państwa totalitarnego nie ograniczała się do zwykłych, standardowych działań podejmowanych w służbie publicznej, tj. służbie na rzecz państwa jako takiego, ale charakteryzowała się efektywną pracą operacyjną w [...] Wydziale SB w T. (vide opinia służbowa z [...] listopada 1984 r. i opinia służbowa z [...] listopada 1988 r.). Do realizacji tych zadań był też odpowiednie przeszkolony, ponieważ okresie od [...] lutego do [...] kwietnia 1983 r. przeszedł specjalny kurs operacyjny Służby Bezpieczeństwa. Za osiągnięcia w tej służbie był odznaczony Brązową Odznaką "Za zasługi w ochronie porządku publicznego". Tak więc, w świetle znajdujących się w aktach administracyjnych kopii archiwalnej dokumentacji IPN nie sposób nie zgodzić się z organem, że w sprawie skarżącego nie zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek". Był bowiem zaangażowany w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizowanie ustrojowo zdeterminowanych zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu. Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w oparciu o zarządzenie Przewodniczącego Wydziału II z dnia 28 maja 2021 r., wydane na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1842 z późn. zm.).