II SA/Wa 2143/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Antoniuk (spr.), Sędziowie WSA Adam Lipiński, Andrzej Góraj, Protokolant Starszy asystent sędziego Joanna Ukalska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 stycznia 2012 r. sprawy ze skargi J. K. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 10 listopada 2010 r. sygn. akt II SA/Wa 1355/10 uchylił decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej - Prezesa ZUS) z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] o odmowie przyznania J. K. renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Prezes ZUS w dniu [...] maja 2011 r. wydał decyzję nr [...], mocą której odmówił J. K. przyznania świadczenia w drodze wyjątku. Na skutek rozpatrzenia wniosku strony o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej powyższym rozstrzygnięciem, Prezes ZUS decyzją z dna [...] lipca 2011 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 83 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (tekst jedn. Dz. U. z 2009 r. Nr 153, poz. 1227 ze zm.), utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu powyższej decyzji organ podniósł, iż w rozpoznawanej sprawie przepis art. 83 powołanej ustawy nie może być zastosowany, gdyż nie stwierdzono szczególnych okoliczności, które uniemożliwiły nabycie przez wnioskodawcę warunków do świadczenia ustawowego. Aby przyznać świadczenie w drodze wyjątku należy wziąć pod uwagę całokształt okoliczności w sprawie i dokonać ich oceny pod kątem szczególnych okoliczności, które spowodowały niespełnienie warunków do przyznania świadczenia na zasadach ustawowych. Z przedłożonej zaś dokumentacji wynika, że w okresach od [...] sierpnia 1995 r. do [...] października 1996 r., od [...] maja 1999 r. do [...] sierpnia 2000 r., od [...] marca 2002 r. do [...] marca 2003 r. oraz od [...] stycznia 2004 r. do [...] września 2007 r. przez łączny okres wynoszący ponad 7 lat J. K. nie podejmował zatrudnienia popartego opłacaniem składek na ubezpieczenie społeczne oraz ubezpieczenia emerytalne i rentowe, co spowodowało brak uprawnień do świadczenia w trybie zwykłym. W sprawie nie zostały wykazane szczególne okoliczności uniemożliwiające przezwyciężenie przeszkód w dalszym kontynuowaniu ubezpieczenia oraz nabyciu uprawnień do świadczenia w trybie zwykłym, bowiem w ww. przerwach wobec wnioskodawcy nie była ustalona przez lekarza orzecznika ZUS całkowita niezdolność do pracy. Zatem nie istniały przeciwwskazania, ze względu na stan zdrowia, które uniemożliwiałyby kontynuowanie zatrudnienia w celu zapewnienia w przyszłości uprawnień do świadczenia w trybie zwykłym. Organ nie negował, iż w okresie od [...] marca 2003 r. do [...] grudnia 2003 r. oraz od [...] sierpnia 2008 r. wymieniony nie mógł podjąć zatrudnienia ze względu na orzeczoną wobec niego całkowitą niezdolność do pracy. Natomiast orzeczona w 2004 r. częściowa niezdolność do pracy nie wykluczała możliwości podjęcia zatrudnienia, a jedynie ją ograniczała. Analizując przebieg ubezpieczenia wnioskodawcy organ dostrzegł, iż w czasie trwania częściowej niezdolności do pracy J. K. podejmował zatrudnienie. Wobec tego należy uznać, że w przerwie w ubezpieczeniu w latach 2004-2007 ustalona wobec wnioskodawcy częściowa niezdolność do pracy nie była przeszkodą w podjęciu zatrudnienia i nabyciu w przyszłości uprawnień do świadczenia w trybie zwykłym. Organ podkreślił, iż fundamentalną zasadą przyznawania świadczeń na podstawie art. 83 ustawy jest całkowita niezdolność do pracy wnioskodawcy, orzeczona w trybie przewidzianym prawem przez lekarza orzecznika ZUS, a nie stwierdzona przez każdego innego lekarza lub wynikająca z subiektywnego przekonania samego zainteresowanego (por. wyrok NSA z dnia 14 listopada 2002 r. sygn. akt II SA 2243/02). Ponadto za podstawę przyznania świadczenia w rozumieniu wystąpienia przesłanki "szczególnych okoliczności" nie mogą być uznane kłopoty związane z trudną sytuacją na rynku pracy. Bycie bezrobotnym w sytuacji, gdy istnieje możliwość zatrudnienia oraz występowanie okoliczności powodujących trudności w znalezieniu zatrudnienia, czy nawet wykonywania pracy tzw. dorywczej, bez obowiązku odprowadzania składek na ubezpieczenia społeczne, nie powoduje zaistnienia szczególnych okoliczności w rozumieniu art. 83 ww. ustawy, które stanowią jedną z przesłanek kumulatywnych przyznania świadczenia w drodze wyjątku (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 maja 2008 r. sygn. akt I OSK 1378/07). Z powyższych względów, po ponownym przeanalizowaniu wszystkich okoliczności sprawy pod kątem przesłanek wynikających z art. 83 tej ustawy, organ nie mógł uznać, że w sprawie zachodzą szczególne okoliczności, które były powodem niespełnienia przez J. K. warunków do świadczenia na zasadach ogólnych. Decyzja Prezesa ZUS z dnia [...] lipca 2011 r. stała się przedmiotem skargi wniesionej przez J. K. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżący uznając ww. decyzję za krzywdzącą podniósł, iż lekarz orzecznik ZUS orzekł o jego całkowitej niezdolności do pracy do [...] marca 2012 r. Jednakże już od [...] marca 2003 r. nie mógł podejmować pracy z powodu choroby. Skarżącemu nie zostało przyznane prawo do renty w trybie zwykłym z powodu braku około 3 miesięcy okresów zaliczanych do świadczenia rentowego. Pomimo złego stanu zdrowia skarżący podejmował pracę zarobkową, aby wypracować brakujący okres ubezpieczenia. Odbiło się to na jego zdrowiu, ponieważ poddany został kolejnej operacji. W dalszym ciągu stan zdrowia skarżącego nie poprawia się. Został u niego zdiagnozowany kolejny [...]. Z powodu całkowitej niezdolności do pracy już nie wypracuje dłuższego okresu składkowego, co czyni jego obecną sytuację bardzo trudną. Ma bowiem na utrzymaniu rodzinę, której dochody stanowią zasiłki rodzinne na dzieci i zasiłek stały z Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej. W odpowiedzi na skargę Prezes ZUS wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutów skargi organ stwierdził, iż skarżący nie wykazał żadnej aktywności w poszukiwaniu pracy poza rejestracją w charakterze bezrobotnego. Status bezrobotnego skarżący utracił na skutek niestawiennictwa w wyznaczonym terminie w urzędzie zatrudnia. Wbrew przekonaniu skarżącego organ wykonał zalecenia Sądu, lecz nie powodowało to zmiany stanowiska organu w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: W świetle art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym stosownie do przepisu art. 1 § 2 powołanej ustawy kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga zasługuje na uwzględnienie. W świetle art. 170 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inny sąd i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Stosownie do treści art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, ubezpieczonym oraz pozostającym po nim członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków przewidzianych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą - ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek – podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, Prezes ZUS może przyznać w drodze wyjątku świadczenie w wysokości nieprzekraczającej wysokości odpowiednich świadczeń przewidzianych w ustawie. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych podejmujący decyzję administracyjną w sprawie świadczenia przyznawanego w drodze wyjątku jest związany rygorami procedury administracyjnej, określającej jego obowiązki w zakresie prowadzenia postępowania i orzekania. Zgodnie z art. 7 k.p.a., zobowiązany jest przestrzegać zasady dochodzenia do prawdy materialnej, a więc podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Zgodnie zaś z dyspozycją art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. powinien w sposób wyczerpujący zebrać, rozpatrzyć i ocenić cały materiał dowodowy oraz uzasadnić swoje rozstrzygnięcie według wymagań określonych w art. 107 § 3 k.p.a. Ponadto, w niniejszej sprawie organ jest związany oceną prawną i wskazaniami co dalszego postępowania wyrażonymi w wyroku Sądu z dnia 10 września 2008 r., zgodnie z dyspozycją art. 153 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W rozpatrywanej sprawie Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych tylko częściowo wykonał zalecenia Sądu wskazane w powyższym wyroku. W uzasadnieniu wyroku z dnia 10 listopada 2010 r. Sąd podkreślił, iż art. 83 ust. 1 ustawy emerytalnej nie może być interpretowany jedynie w ten sposób, że dopiero stwierdzenie całkowitej niezdolności do pracy usprawiedliwia brak aktywności zawodowej osoby ubiegającej się o przyznanie świadczenia w drodze wyjątku. Całkowita niezdolność do pracy jest tylko jedną z przesłanek do przyznania świadczenia w drodze wyjątku i ma istnieć w chwili ubiegania się o to świadczenie, natomiast ograniczenia aktywności zawodowej przed jej powstaniem mogą być bardzo różne, choćby usprawiedliwione przyczynami zdrowotnymi, zmniejszającymi przecież możliwości zatrudnienia takiej osoby na rynku pracy. Sąd wówczas wskazał, iż dla niniejszej sprawy istotną jest jednak okoliczność, że w aktach sprawy znajduje się orzeczenie lekarza orzecznika ZUS z dnia [...] czerwca 2003 r., z którego treści wynika, iż skarżący (oprócz okresu od dnia [...] sierpnia 2008 r. do [...] grudnia 2012 r.) był całkowicie niezdolny do pracy od dnia [...] marca 2003 r. do grudnia 2003 r. oraz orzeczenie lekarza orzecznika ZUS z dnia [...] czerwca 2004 r., potwierdzające częściową niezdolność skarżącego do pracy do grudnia 2004 r. Co więcej, do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżący załączył m.in. liczne karty informacyjne, potwierdzające jego hospitalizację w Szpitalu Klinicznym [...] i w Klinice Kardiologii [...] w latach 2003 — 2004 oraz orzeczenie Miejskiego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności [...] z dnia [...] lutego 2005 r., zgodnie z którym stwierdzono u skarżącego lekki stopień niepełnosprawności do [...] marca 2007 r. Ww. dokumenty wskazują, iż skarżący miał poważne problemy zdrowotne o wiele wcześniej, aniżeli od [...] sierpnia 2008 r., tj. od daty powstania całkowitej niezdolności do pracy ustalonej orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS z dnia [...] marca 2009 r. Zdaniem Sądu, fakt ten z pewnością miał wpływ na jego aktywność zawodową w kwestionowanym przez organ okresie (przede wszystkim w latach 2002 — 2007), a na pewno świadczy o mniejszej atrakcyjności skarżącego, jako pracownika, dla potencjalnych pracodawców. Prezes ZUS nie zbadał w sposób wystarczająco wnikliwy, jak długo rozwijała się choroba, która po pełnym ujawnieniu spowodowała całkowitą niezdolność J. K. do pracy. W niniejszej sprawie jest to nader istotne, bowiem stan zdrowia w sposób znaczący ograniczał i utrudniał skarżącemu możliwość podjęcia zatrudnienia i uzyskania w ten sposób świadczenia w trybie zwykłym. Organ nie wziął również pod uwagę faktu licznych rejestracji skarżącego w urzędzie pracy jako osoby bezrobotnej oraz trudności w znalezieniu zatrudnienia, z uwagi na wysokie bezrobocie w regionie, w którym zamieszkiwał. Fakt pozostawania bez pracy przez J.K. może wskazywać na obiektywnie istniejące przyczyny, niezależne od jego woli, udaremniające możliwość przepracowania wymaganego okresu w ostatnim dziesięcioleciu, a tym samym na istnienie szczególnych okoliczności, o jakich mowa w art. 83 ust. 1 przedmiotowej ustawy. W ponownym postępowaniu organ ustalił sytuację materialną skarżącego oraz skierował go na ponowne badania lekarskie. Lekarz orzecznik ZUS orzeczeniem z dnia [...] kwietnia 2011 r. stwierdził u J. K. trwałą częściową niezdolność do pracy od grudnia 2004 r. i okresowo całkowitą niezdolność do pracy od [...] sierpnia 2008 r. do [...] marca 2012 r. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji Prezes ZUS przyjął, iż skoro w okresie przypadającym na częściową i całkowitą niezdolność do pracy występują okresy zatrudnienia skarżącego (od [...] października 2007 r. do [...] lutego 2009 r. zatrudnienie, od [...] sierpnia 2008 r. do [...] lutego 2009 r. zasiłek chorobowy i od [...] marca 2009 r. do [...] kwietnia 2009 r. zatrudnienie) to stan zdrowia skarżącego nie stanowił przeszkody w podjęciu pracy zarobkowej, a zatem nie została spełniona ustawowa przesłanka "szczególnych okoliczności". W ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie organ nie dokonał wnikliwej sytuacji zdrowotnej skarżącego w powiązaniu z sytuacją na rynku pracy i jego możliwościami do podjęcia zatrudnienia w okresie ostatnich 10 lat przed powstaniem całkowitej niezdolności do pracy, datowanej na [...] sierpnia 2008 r. To właśnie ten okres powinien podlegać skrupulatnej ocenie, czy skarżący miał realny wpływ na kształtowanie przebiegu własnego ubezpieczenia, czy też nie. Należało wyjaśnić, czy będąc częściowo niezdolnym do pracy, podejmując leczenie m.in. szpitalne, skarżący rzeczywiście miał możliwość, w tym właśnie konkretnym okresie, podjęcia pracy objętej ubezpieczeniem. Trzeba wziąć pod uwagę, iż osoba częściowo niezdolna do pracy może zostać zatrudniona w zakładzie pracy chronionej lub też na stanowisku przygotowanym dla osoby niepełnosprawnej. To, że możliwość takiego zatrudnienia w przypadku skarżącego pojawiła się w październiku 2007 r. nie przesądza, iż istniała już wcześniej. Tego zaś organ nie badał. Natomiast Sąd w wyroku z dnia 10 listopada 2010 r. nakazał przeanalizowanie dokumentacji medycznej, m.in. kart informacyjnych, tzw. wypisów szpitalnych z lat 2003 – 2004, w powiązaniu z możliwościami podjęcia zatrudnienia. Wprawdzie w odpowiedzi na skargę organ powołuje się na brak determinacji skarżącego w poszukiwaniu pracy, lecz nie określa w jakim okresie skarżący z własnej winy utracił status bezrobotnego. Ponadto trzeba zwrócić uwagę, iż wady w uzasadnieniu decyzji nie mogą być korygowane przez pismo procesowe, albowiem to uzasadnienie decyzji wyjaśnia stronie powody podjętego rozstrzygnięcia zwłaszcza, gdy jest ono dla strony niekorzystne. Z podanych powodów nie można przyjąć, iż Prezes ZUS podjął wszelkie czynności zmierzające do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i jej załatwienia, z uwzględnieniem słusznego interesu strony i interesu społecznego (art. 7 i 77 § 1 k.p.a.), a tym samym wykonania zaleceń Sądu zawartych w wyroku z dnia 10 listopada 2010 r. Stwierdzone nieprawidłowości niewątpliwie mogą mieć wpływ na końcowy wynik sprawy. Z podanych powodów organ będzie obowiązany wnikliwie przeprowadzić postępowanie zmierzające do wyjaśnienia powstałych wątpliwości i wydać decyzję wyczerpująco uzasadniając motywy podjętego rozstrzygnięcia. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, z mocy przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 152 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji wyroku.