II SA/Wa 2145/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Kołodziej, Sędziowie WSA Ewa Marcinkowska, Maria Werpachowska (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 24 czerwca 2016 r. sprawy ze skargi K. M. na postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia [...] października 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę. Komendant Główny Policji postanowieniem z dnia [...] października 2015 r. nr [...] wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 61 § 1a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.), dalej k.p.a., art. 6a, art. 92 ust. 2 i art. 97 ust. 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (tekst jednolity: Dz. U. z 2015 r., poz. 355) i § 9 rozporządzenia MSWiA z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 1130) po rozpatrzeniu wniosku K. M. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej wydaniem przez Komendanta Głównego Policji postanowienia nr [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r. o odmowie wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji nr [...] z dnia [...] lutego 2008 r. Komendanta Głównego Policji utrzymującej w mocy decyzję nr [...] z dnia [...] grudnia 2007 r. stwierdzającą nieważność decyzji [...] z dnia [...] kwietnia 2000 r. Komendanta Miejskiego Policji w [...] o przyznaniu równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, utrzymał w mocy własne postanowienie nr [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r. W uzasadnieniu postanowienia organ podał, że decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 2000 r. Komendant Miejski Policji w [...] przyznał K. M. równoważnik za brak lokalu mieszkalnego. Decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 2007 r. Komendant Wojewódzki Policji [...] stwierdził nieważność tego orzeczenia, a Komendant Główny Policji decyzją nr [...] z dnia [...] lutego 2008 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Decyzja ta podlegała ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 17 grudnia 2008 r. sygn. akt II SA/Wa 591/08 oddalił skargę K. M.. Wnioskiem z dnia 12 lipca 2012 r. K. M. wystąpił do Komendanta Głównego Policji o stwierdzenie nieważności decyzji nr [...] [...] grudnia 2007 r. z dnia [...] lutego 2008 r. Komendant Główny Policji postanowieniem nr [...] z dnia [...] sierpnia 2008 r. odmówił wszczęcia postępowania, a postanowieniem nr [...] z dnia [...] września 2012 r. utrzymał w mocy swoje stanowisko. Orzeczenia te nie zostały zaskarżone do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Rozpatrując kolejny wniosek z dnia 7 sierpnia 2015 r. K. M. o stwierdzenie nieważności decyzji nr [...] z dnia [...] lutego 2008 r., Komendant Główny Policji, postanowieniem nr [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r., odmówił wszczęcia postępowania w tej sprawie. Po ponownym rozpoznaniu sprawy Komendant Główny Policji stwierdził, że celem niniejszego postępowania jest ustalenie, czy zachodzą okoliczności uzasadniające wszczęcie i prowadzenie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nr [...] z dnia [...] lutego 2008 r. Podkreślił, że prawidłowość wskazanej wyżej decyzji podlegała ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który prawomocnym wyrokiem z dnia 17 grudnia 2008 r. oddalił skargę. Skoro zatem sprawa zgodności z prawem decyzji nr [...] z dnia [...] lutego 2008 r. Komendanta Wojewódzkiego Policji [...] była już przedmiotem oceny wojewódzkiego sądu administracyjnego i sąd skargę oddalił to ponowne prowadzenie postępowania mającego na celu ustalenie, czy orzeczenie to nie jest wydane z rażącym naruszeniem prawa, jest nieuzasadnione. Zgodnie bowiem z art. 171 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) prawomocny wyrok ma powagę rzeczy osądzonej do tego, co w związku ze skargą stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia. Komendant Główny Policji wskazał, że w tym stanie faktycznym, żądanie strony o stwierdzenie nieważności decyzji, na którą skargę oddalono prawomocnym wyrokiem wojewódzkiego sądu administracyjnego należało załatwić poprzez wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, zgodnie z art. 61a k.p.a. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie K. M. wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia Komendanta Głównego Policji nr [...] z dnia [...] października 2015 r. i poprzedzającego go postanowienia nr [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r. oraz postanowień i decyzji poprzedzających wyżej wymienione postanowienia. W uzasadnieniu stwierdził, że decyzja nr [...] z dnia [...] grudnia 2007 r. Komendanta Wojewódzkiego Policji [...] została wydana bez podstawy prawnej, jako że w części wstępnej tej decyzji przytoczono między innymi przepis § 1 ust. 1 i § 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r., których treść nie uprawnia żadnego organu do wydania decyzji o cofnięciu uprawnienia, gdyż warunki te nie mieszczą się w przytoczonym przepisie ust. 1 § 1 wymienionego rozporządzenia. Zarzut ten nie był rozpatrywany w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację prawną, jak w zaskarżonym postanowieniu. Skarżący w pismach procesowych z dnia 18 maja 2016 r. i 30 maja 2016 r. wniósł o połączenie spraw o sygn. akt II KO 409/15, II SAB/Wa 105/16, II SA/Wa 1041/15 i niniejszej sprawy oraz zawieszenie wskazanych postępowań do czasu prawomocnego zakończenia połączonych postępowań o sygn. akt II SA/Wa 407/15 ze sprawą II SA/Wa 2179/15. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2014 r., poz. 270 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd, stosownie do art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), dalej p.p.s.a., rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawa. Skarga badana z uwzględnieniem powyższych regulacji, nie zasługuje na uwzględnienie. W rozpoznawanej sprawie przedmiotem kontroli sądowej było postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia [...] października 2015 r. utrzymujące w mocy własne postanowienie z dnia [...] sierpnia 2015 r. odmawiające wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Komendanta Głównego Policji nr [...] z dnia [...] lutego 2008 r. utrzymującej w mocy decyzję nr [...] z dnia 7 grudnia 2007 stwierdzającą nieważność decyzji nr [...] z dnia [...] kwietnia 2000 r. Wymienioną decyzją Komendant Miejski Policji w [...] orzekł o przyznaniu skarżącemu równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Odmowa wszczęcia postępowania dokonana na podstawie art. 61 a k.p.a. była wynikiem stwierdzenia przez organ, że decyzja Komendanta Miejskiego Policji w [...] z dnia [...] kwietnia 2000 r. była przedmiotem postępowania w sprawie z wniosku K. M. o stwierdzenie jej nieważności i decyzją z dnia [...] grudnia 2007 r. nr [...] Komendant Wojewódzki Policji [...] odmówił stwierdzenia jej nieważności, a Komendant Główny Policji decyzją nr [...] z dnia [...] lutego 2008 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Ta ostania decyzja podlegała badaniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 17 grudnia 2008 r. sygn. akt II SA/Wa 591/08 oddalił skargę K. M.. We wniosku z dnia 3 sierpnia 2015 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Komendanta Głównego Policji nr [...] z dnia [...] lutego 2008 r. strona podniosła, że została ona wydana bez podstawy prawnej i zawiera wady powodujące jej nieważność. Powołał się na przepis art. 156 § 1 pkt 1 i 7 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że skarga nie jest zasadna, gdyż zaskarżone postanowienie nie narusza prawa i na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił. Podstawą materialno-prawną kontrolowanego postanowienia jest art. 61a § 1 k.p.a., z treści którego wynikają dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Jedną z nich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną, a drugą przesłanką jest zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania, przy czym przyczyny te nie zostały w ustawie skonkretyzowane. Do takich przyczyn należą sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, np. gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygnięcie. Na skutek odmowy wszczęcia postępowania organ nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy, co do jej istoty. W tej sytuacji należy przyjąć, że w postanowieniu wydanym w trybie art. 61a § 1 k.p.a. organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania kończy się aktem formalnym, a nie merytorycznym (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 6 września 2012 r. sygn. akt IV SA/Po 332/12, LEX nr 1216728). W sprawie bezspornym jest, że decyzja Komendanta Miejskiego Policji w [...] z dnia [...] kwietnia 2000 r. była przedmiotem postępowania w sprawie z wniosku K. M. o stwierdzenie jej nieważności i decyzją z dnia [...] grudnia 2007 r. nr [...] Komendant Wojewódzki Policji [...] odmówił stwierdzenia jej nieważności, a Komendant Główny Policji decyzją nr [...] z dnia [...] lutego 2008 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Ta ostania decyzja podlegała badaniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 17 grudnia 2008 r. sygn. akt II SA/Wa 591/08 oddalił skargę K. M.. Sąd w pełni podzielił stanowisko organu, że w okolicznościach niniejszej sprawy zaistniały przedmiotowe przeszkody do prowadzenia postępowania nieważnościowego, a w konsekwencji, że należało odmówić wszczęcia takiego postępowania. Zdaniem Sąd organ prawidłowo zastosował przepis art. 61a § 1 k.p.a. Należy zauważyć, że NSA w uchwale z dnia 7 grudnia 2009 r. w sprawie I OPS 6/09 stwierdził, iż żądanie strony stwierdzenia nieważności decyzji, na którą oddalono skargę prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego, powinno zostać załatwione przez wydanie decyzji o odmowie wszczęcia postępowania wówczas gdy w rezultacie wstępnego badania zawartości żądania organ administracji publicznej ustali wystąpienie – ze względu na wydany uprzednio wyrok - przeszkody przedmiotowej czyniącej jego rozpoznanie niedopuszczalnym. W pozostałych wypadkach organ administracji publicznej obowiązany jest rozpoznać żądanie co do istoty, stosując art. 158 § 1 w związku z art. 156 § k.p.a. Analiza uzasadnienia tej uchwały prowadzi do wniosku, że NSA stanął na stanowisku, iż co do zasady, w sytuacji gdy rozstrzygnięcie było przedmiotem badania przez sąd administracyjny i w wyniku tego badania prawomocnym wyrokiem oddalono skargę, organ administracji nie ma możliwości prowadzenia postępowania nieważnościowego w stosunku do takiego rozstrzygnięcia. W przeciwnym razie mogłoby dojść do sytuacji gdy organ w odmienny sposób oceni legalność kontrolowanego rozstrzygnięcia nadając ewentualnym naruszeniom prawa inną wagę niż uczynił to wcześniej sąd administracyjny. W tym miejscu należy podkreślić również, że zgodnie z przepisem art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednocześnie związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że sąd winien z urzędu badać legalność kontrolowanych przez siebie rozstrzygnięć również w zakresie przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Należy zauważyć, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 17 grudnia 2008 r, Sygn. akt II SA/Wa 591/08 badał legalność decyzji wydanej w trybie nadzwyczajnym (stanowiącej przedmiot niniejszego postępowania), zatem z urzędu oceniał wszystkie przesłanki wynikające z art. 156 § 1 k.p.a. Nawet jeśli w uzasadnieniu wyroku brak jest odniesienia się do tego czy zaistniały (nie zaistniały) przesłanki wymienione w art. 156 § 1 k.p.a. to nie oznacza to, że nie były one przedmiotem oceny sądu. Strona niezadowolona z treści takiego rozstrzygnięcia ma prawo wywiedzenia skargi kasacyjnej i podnoszenia zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., który wskazuje elementy jakie powinno zawierać uzasadnienie wyroku. W powołanej uchwale NSA wskazał, że jedynie w sytuacji gdy sąd rozstrzygając skargę na rozstrzygnięcie wydane w trybie zwykłym nie mógł dostrzec zaistnienia przesłanki, która winna skutkować stwierdzeniem nieważności organu – po wpłynięciu wniosku o stwierdzenie nieważności (lub z urzędu) winien takie postępowanie wszcząć i rozpoznać sprawę co do istoty. Analiza uzasadnienia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 grudnia 2008 r. wskazuje, że kwestie podnoszone przez skarżącego we wniosku o wszczęcie postępowania nadzorczego były oceniane przez Sąd, który nie podzielił też poglądu skarżącego, że udzielona mu pomoc finansowa stanowiła pożyczkę z Zakładowego Funduszu Świadczeń Socjalnych. Odnosząc się do wniosku skarżącego o połączenie niniejszej sprawy ze sprawami o wskazanych sygnaturach i zawieszenie ich do czasu prawomocnego zakończenia połączonych postępowań o sygn. akt II SA/Wa 407/15 ze sprawą II SA/Wa 2179/15, należy stwierdzić, że wniosek ten jest nieuprawniony. Z treści pism procesowych skarżącego wynika, że wystąpił o stwierdzenie nieważności decyzji Komendanta Miejskiego Policji w [...] w przedmiocie przyznania pomocy finansowej. Decyzja ta dopóki nie zostanie wyeliminowana z obrotu prawnego obowiązuje i wywiera skutki prawne, stąd nie jest możliwe zawieszenie postępowania w niniejszej sprawie. Reasumując, skoro sąd uznał, że zarzuty skargi nie znajdują oparcia w przepisach prawa, a biorąc dodatkowo pod uwagę, że nie zostały dostrzeżone takie naruszenia przepisów prawa procesowego lub materialnego, które mogłoby mieć wpływ na wynik sprawy – skargę należało oddalić. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 w zw. z art. 119 pkt 3 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.