II SA/Wa 2159/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Grochowska-Jung, Sędziowie WSA Adam Lipiński, Danuta Kania (spr.), Protokolant starszy sekretarz sądowy Dorota Kwiatkowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 sierpnia 2016 r. sprawy ze skargi G. S. i B. R. na uchwałę Rady Miasta Z z dnia [...] września 2015 r. nr [...] w przedmiocie likwidacji jednostki budżetowej postanawia 1. odrzucić skargę; 2. zwrócić ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżącej G. S. kwotę 300 zł (słownie: trzysta złotych) oraz skarżącej B. R. kwotę 300 zł (słownie: trzysta złotych) tytułem uiszczonego wpisu od skargi. W dniu [...] września 2015 r. Rada Miasta Z. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie likwidacji jednostki budżetowej Ośrodek Sportu i Rekreacji w Z. . Podstawę prawną uchwały stanowił art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. h ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594) oraz art. 12 ust. 1 pkt 2, ust. 3 i ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 885). W uchwale określono termin rozpoczęcia likwidacji jednostki budżetowej Ośrodek Sportu i Rekreacji w Z. na dzień [...] września 2015 r. oraz zakończenia likwidacji na dzień [...] grudnia 2015 r. (§ 1). Stwierdzono, że zadania zlikwidowanej jednostki budżetowej realizować będzie [...] Spółka z o.o. w Z., natomiast mienie pozostałe po likwidacji jednostki budżetowej oraz należności i zobowiązania zlikwidowanej jednostki budżetowej przejmuje Urząd Miasta Z. (§ 2). Wykonanie uchwały powierzono Prezydentowi Miasta Z. (§ 3). Określono, że uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia (§ 4). W uzasadnieniu uchwały wskazano, że likwidacja Ośrodka Sportu i Rekreacji w Z. podyktowana jest rachunkiem ekonomicznym, bowiem zadania własne Miasta w zakresie kultury fizycznej i turystyki, w tym terenów rekreacyjnych i urządzeń sportowych w chwili obecnej realizowane są przez dwie jednostki jednocześnie: OSiR w Z. i [...] Sp. z o.o. z siedzibą w Z.. Stwierdzono, że OSiR w Z. od kilku lat korzysta odpłatnie z obiektów sportowych Spółki [...] (hala, boisko sportowe ze sztuczną nawierzchnią). W 2015 r. OSiR przekazywał do Spółki tytułem korzystania z wyżej wymienionych obiektów średnio kwotę 7.695,00 zł miesięcznie. W chwili obecnej OSiR faktycznie zarządza już tylko jednym obiektem sportowym - halą sportową przy ul. [...], ponieważ z dniem [...] września 2015 r. boisko sportowe przy ul. [...] zostało przekazane w użytkowanie Klubowi Sportowemu [...]. Wskazano, że ze względów ekonomicznych brak jest uzasadnienia dla dalszego funkcjonowania jednostki zatrudniającej 4 pracowników obsługi biurowej oraz 8 pracowników zaplecza sportowego, których średnie miesięczne wynagrodzenie brutto wynosi ok. 41.000,00 zł. Decyzja o likwidacji jednostki budżetowej przyniesie w 2016 r. przewidywane oszczędności w wysokości ok. 500.000,00 zł, spowoduje sprawniejsze zarządzanie przez jedną jednostkę oraz zmniejszy koszty realizacji ustawowych zadań Miasta. Likwidacja nie wpłynie negatywnie na zasady funkcjonowania sportu w Mieście, a zwłaszcza grup dziecięcych i młodzieżowych. Pismami z dnia [...] września 2015 r. G. S. oraz B. R. wystąpiły do Rady Miasta Z. z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa poprzez uchylenie uchwały nr [...] z dnia [...] września 2015 r. Następnie, pismem z dnia 12 listopada 2015 r. G. S. oraz B. R., powołując art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, wniosły do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na uchwałę Rady Miasta Z. nr [...] z dnia [...] września 2015 r. Zaskarżonej uchwale zarzuciły naruszenie: 1) art. 12 ust. 6 ustawy o finansach publicznych, 2) art. 40 ust. 2 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 2 ust. 1 oraz art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. 2010 r. Nr 17, poz. 95), 3) art. 25a ustawy o samorządzie gminnym. W związku z powyższymi zarzutami skarżące wniosły o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi skarżące wskazały, iż przepis art. 12 ustawy o finansach publicznych nie przewiduje możliwości przekazywania zadań likwidowanej jednostki budżetowej innym istniejącym już jednostkom. W przypadku konieczności dalszego funkcjonowania jednostki w innej formie prawnej przewidziano wyraźnie możliwość utworzenia nowej jednostki dostosowanej do potrzeb. Stąd też zapis uchwały o przekazaniu zadań realizowanych przez OSIR w Z. Spółce [...] nie znajduje prawnego uzasadnienia. Ponadto, Spółka [...] , powołana Uchwałą Rady Miasta Z. z dnia [...] maja 2006 r., nie jest samorządowym zakładem budżetowym, o którym mowa w art. 14 ust. 7 ww. ustawy. Następnie skarżące podniosły, że zgodnie z art. 40 ust. 2 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 2 ust. 1 oraz art. 4 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, organy gminy mogą wydawać akty prawa miejscowego w zakresie organizacji urzędów i instytucji gminnych. Zaskarżona uchwała, regulująca likwidację OSIR w Z. należy do kategorii uchwał regulujących zasady organizacji instytucji gminnych. Uchwała ta ma charakter aktu ogólnego, kierowanego do nieokreślonego kręgu adresatów, a więc spełnia kryteria normatywnego aktu wykonawczego, należącego do kategorii prawa miejscowego i podlega ogłoszeniu w Dzienniku Urzędowym Województwa. W stosunku do takich aktów ustawodawca wprowadził jako zasadę 14-dniowy okres vacatio legis. Zatem określenie w zaskarżonej uchwale - akcie prawa miejscowego - daty jej wejścia w życie jest nieprawidłowe i jako takie musi skutkować nieważnością całej uchwały. Skarżące podniosły również, że w głosowaniu nad zaskarżoną uchwałą wzięło udział dwoje radnych – G. S. zatrudniona na umowę o pracę w OSiR w Z. oraz M. Z. zatrudniony tam na umowę o dzieło. Zaskarżona uchwała dotyczyła zatem ich interesu prawnego. Tymczasem w myśl art. 25a ustawy o samorządzie gminnym radny podlega wyłączeniu od udziału w głosowaniu w sprawach, które dotyczą jego osoby. W odpowiedzi na skargę Rada Miasta Z. wniosła o oddalenie skargi podnosząc dodatkowo, iż skarżące nie wykazały interesu prawnego, który został naruszony zaskarżoną uchwałą. Skarżąca G. S. jest radną Rady Miasta Z. i pracowała w likwidowanej jednostce budżetowej. Na sesji Rady Miasta w dniu [...] września 2015 r. oświadczyła, że złożyła wypowiedzenie umowy o pracę, w związku z powyższym przedmiotowa uchwała nie dotyczy jej interesu prawnego i może głosować nad jej podjęciem. Rada Miasta Z. podniosła nadto, iż skarżąc uchwałę organu gminy na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, dany podmiot musi wykazać istnienie związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą a jego konkretną, indywidualną sytuacją prawną. O powodzeniu takiej skargi przesądza wykazanie przez stronę skarżącą naruszenia przez organ konkretnego przepisu prawa materialnego, wpływającego negatywnie na jej sytuację prawną. Skarżące nie wykazały w skardze naruszenia jakiegokolwiek interesu prawnego, a jedynie zarzucają naruszenie przepisów prawa, przy czym zarzuty te są merytorycznie nieuzasadnione. Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie w dniu 3 sierpnia 2016 r. skarżąca G. S. wyjaśniła, że była pracownikiem OSiR w Z., lecz przeszła na emeryturę. Rozwiązanie umowy o pracę nastąpiło w dniu [...] grudnia 2015 r. Na sesji Rady Miasta Z. oświadczyła, że złożyła wypowiedzenie stosunku pracy, ponieważ miała nadzieję, że to powstrzyma radnych przed podjęciem uchwały. Skarżąca B. R. oświadczyła, że była pracownikiem OSiR w Z., następnie z dniem [...] grudnia 2015 r. została zwolniona w związku z likwidacją Ośrodka. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.", odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Zgodnie art. 3 § 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. zakres przedmiotowy sądowej kontroli administracji publicznej obejmuje orzekanie m.in. w sprawach skarg na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5 (akty prawa miejscowego), podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Przepis ten koresponduje z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2015 r,, poz. 1515 ze zm.), wedle którego każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostało naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. W myśl art. 147 § 1 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Wprowadzając sankcję nieważności, jako następstwo naruszenia przepisu prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się jednak, że podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały stanowią takie naruszenia prawa, które mieszczą się w kategorii istotnych, rażących naruszeń, np. w razie podjęcia uchwały przez organ niewłaściwy, braku podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwego zastosowania przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenia procedury jej uchwalania (por. np. wyrok NSA z dnia 17 lutego 2016 r., sygn. akt II FSK 3595/13, publ. LEX nr 2036630). Merytoryczna ocena zaskarżonego aktu pod kątem istotnego naruszenia prawa musi być poprzedzona zbadaniem przez Sąd przesłanek skutecznego wniesienia skargi, które jest uwarunkowane następującymi okolicznościami: po pierwsze - zaskarżony akt musi dotyczyć sfery administracji publicznej, po drugie - wniesienie skargi do sądu wymaga wcześniejszego wezwania do usunięcia naruszenia prawa, a nadto zachowania terminu, po trzecie - zaskarżony akt musi nie tylko dotyczyć interesu prawnego, ale również naruszać interes prawny lub uprawnienie skarżącego. Dopiero w razie spełnienia powyższych przesłanek możliwe jest dokonanie oceny skargi pod kątem jej zasadności. W niniejszej sprawie, biorąc pod uwagę materię zaskarżonej uchwały Rady Miasta Z. nr [...] z dnia [...] września 2015 r., która została podjęta w sprawie likwidacji jednostki budżetowej - Ośrodek Sportu i Rekreacji w Z., uznać należy, że akt ten dotyczy sprawy z zakresu administracji publicznej i podlega kognicji sądu administracyjnego. Zachowane zostały też formalne warunki wniesienia skargi, gdyż skarżące pismami z dnia [...] września 2015 r. wezwały Radę Miasta Z. do usunięcia naruszenia prawa poprzez uchylenie ww. uchwały. Rada Miasta Z. nie zajęła stanowiska względem wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Skarga na ww. uchwałę została natomiast wniesiona w dniu 12 listopada 2015 r. Jak wynika z powołanego wyżej art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego może każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą. Zatem w przeciwieństwie do postępowania prowadzonego na podstawie Kodeksu postępowania administracyjnego, w którym stroną może być każdy, czyjego interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy postępowanie (art. 28 k.p.a.), stroną w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 września 2004 r., sygn. akt OSK 476/04, publ. ONSA i WSA z 2005 r., nr 1, poz. 2). Nawet ewentualna sprzeczność uchwały z prawem nie daje legitymacji do wniesienia skargi, jeżeli uchwała ta nie narusza prawem chronionego interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego (por. wyrok NSA z dnia 14 marca 2002 r., sygn. akt II SA 2503/01, publ. Lex nr 81964). Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem, to na skarżącym spoczywa obowiązek wykazania się nie tylko indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem, ale także zaistniałym naruszeniem tego interesu prawnego lub uprawnienia. Wnoszący skargę w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym musi wykazać, że istnieje związek pomiędzy jego prawnie gwarantowaną sytuacją, a zaskarżoną uchwałą, polegający na tym, że uchwała narusza jego interes prawny lub uprawnienia. O powodzeniu skargi przesądza wykazanie naruszenia przez organ gminy konkretnego przepisu prawa materialnego, wpływającego negatywnie na sytuację prawną skarżącego. Interes ten powinien być aktualny, bezpośredni i realny (por. wyroki NSA z dnia: 23 listopada 2005 r., sygn. akt I OSK 715/05, publ. LEX nr 192482; z dnia 4 września 2001 r., sygn. akt II SA 1410/01, publ. Lex nr 53376). Ponadto, musi to być interes o charakterze osobistym czyli własny, indywidualny i konkretny. Interes ten musi wynikać ze ściśle określonego przepisu prawa oraz odnosić się wprost do podmiotu kwestionującego dany akt i dotyczyć bezpośrednio tego podmiotu (wyrok NSA z dnia 23 maja 2002 r., sygn. akt IV SA 1486/01, niepubl.). Konkretność interesu prawnego oznacza, że skarżącemu powinno przysługiwać konkretne prawo podmiotowe o charakterze prywatnoprawnym czy też publicznoprawnym, wynikające z przepisów prawa materialnego, które zostałoby najpóźniej w dacie wniesienia skargi naruszone kwestionowaną uchwałą. Interes prawny musi bowiem wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę. Przenosząc powyższe uwagi na stan niniejszej sprawy stwierdzić należy, że skarżące nie wykazały w toku postępowania, iż ich interes prawny w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym został naruszony poprzez podjęcie zaskarżonej uchwały. W szczególności nie wykazały, iż organ gminy podejmując zaskarżoną uchwałę naruszył konkretny przepis prawa materialnego, wpływający negatywnie na ich sytuację prawną. Nie uczyniły tego w skardze, na co zasadnie zwróciła uwagę Rada Miasta Z. w odpowiedzi na skargę, ani na rozprawie przed tutejszym Sądem. Zaznaczyć przy tym należy, że przedmiotem zaskarżonej uchwały jest likwidacja jednostki budżetowej Ośrodek Sportu i Rekreacji w Z. oraz związana z tym kwestia realizacji zadań tejże jednostki przez inny podmiot, a także kwestia przejęcia mienia oraz należności i zobowiązań likwidowanej jednostki. Zaskarżona uchwała nie dotyczy natomiast materii prawa pracy i uprawnień pracowniczych, na które powołują się skarżące. Zauważyć przy tym należy, że skarżąca G. S. biorąc udział w głosowaniu nad zaskarżoną uchwałą złożyła oświadczenie, iż wypowiedziała stosunek pracy w Ośrodku Sportu i Rekreacji w Z.. Wynika to z treści protokołu nr [...] z sesji Rady Miasta Z. z dnia [...] września 2015 r. Tym samym skarżąca prezentowała stanowisko, iż przedmiotowa uchwała nie dotyczy sfery jej interesu prawnego w rozumieniu art. 25a ustawy o samorządzie gminnym. Nie może zatem na obecnym etapie skutecznie wywodzić, iż jej interes prawny został naruszony poprzez podjęcie zaskarżonej uchwały. Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do przepisu szczególnego. Z powyższego przepisu wynika, że podstawa odrzucenia skargi, o której mowa w art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a., znajduje zastosowanie w zestawieniu z przepisem szczególnym, który to przepis wprowadza konieczność kwalifikowania naruszenia interesu prawnego lub uprawnień wnoszącego skargę. Tym przepisem szczególnym jest art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, stanowiący podstawę do złożenia skargi na uchwałę jednostki samorządu terytorialnego. W sytuacji zatem, gdy - jak w sprawie niniejszej - skarżące nie wykazały, że ich interes prawny został naruszony zaskarżoną uchwałą, skargę należało odrzucić. Uwzględniając powyższe, na obecnym etapie brak było podstaw do merytorycznej oceny zaskarżonej uchwały. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a w zw. z § 3 p.p.s.a., orzekł jak w punkcie 1 postanowienia. O zwrocie uiszczonego wpisu od skargi Sąd orzekł na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a. - jak w punkcie drugim postanowienia.