II SA/Wa 2166/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Werpachowska Sędzia WSA Ewa Grochowska – Jung Sędzia WSA Andrzej Góraj (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Dorota Kwiatkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 czerwca 2016 r. sprawy ze skargi Z. F. na uchwałę Zarządu Dzielnicy [...] z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zakwalifikowania do wynajęcia lokalu mieszkalnego - stwierdza, że zaskarżona uchwała wydana została z naruszeniem prawa - Postępowanie w sprawie zainicjował wniosek Z. F. o zawarcie umowy najmu lokalu mieszkalnego z zasobu mieszkaniowego miasta W. Uchwałą z dnia [...] lipca 2013 r. Zarząd Dzielnicy [...] W. rozstrzygnął o niezakwalifikowaniu i nieumieszczeniu wnioskodawczyni na liście osób oczekujących na najem lokalu. W uzasadnieniu uchwały powołano § 4 ust. 2 uchwały Rady m.st. Warszawy z 9 lipca 2009 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta Warszawy, stwierdzając, że organ wziął pod uwagę fakt przekroczenia przez stronę kryterium dochodowego. Powołano też § 22 ust. 2 pkt 2 i 5 oraz ust. 5 powyższego aktu prawa miejscowego, stwierdzając, że obligują one organ do wnikliwej analizy zamieszkiwania wnioskodawcy. Następnie wskazano, iż wnioskodawczyni zamieszkuje w lokalu bez zgody właściciela, zaś jej rodzice zamieszkują w lokalu w M., gdzie zameldowane są trzy osoby. W dniu 30 września 2015 r. strona zgłosiła w organie wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Następnie wywiodła skargę do tutejszego Sądu, oznaczając ją jako wydaną w dniu 5 maja 2015 r. Wezwana przez tutejszy Sąd do sprecyzowania żądania skargi, w piśmie procesowym z dnia 14 stycznia 2016 r. oświadczyła, iż przedmiotem skargi jest uchwała z dnia [...] lipca 2013 r. Zarządu Dzielnicy [...]. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, a ewentualnie o jej oddalenie. Podniósł, że po wydaniu zaskarżonej niniejszą skargą uchwały, strona nie wniosła wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Organ zwrócił też uwagę na to, że strona nawiązuje do rozstrzygnięcia jakie zapadło w jej sprawie w roku 2010. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W myśl art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej: "P.p.s.a.") – nawiązującego w tym zakresie wprost do art. 184 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej – kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego oraz inne akty tych organów i ich związków, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Jak stanowi art. 147 P.p.s.a., Sąd, w razie uwzględnienia skargi na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że wydane zostały z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Przesłanki nieważności aktu organu gminy określone zostały w art. 91 ust. 1 zd. 1 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa, co wynika z treści art. 90 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnych. Powyższe oznacza, że jedynie istotne naruszenie prawa może być podstawą stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. Ponieważ ustawodawca nie zdefiniował bliżej, jakie naruszenie prawa może być uznane za istotne, a jakie za nieistotne w tym zakresie, należy odwołać się do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i w orzecznictwie. Za istotne naruszenie prawa w doktrynie i orzecznictwie sądów administracyjnych uznaje się uchybienia prowadzące do takich skutków, które nie mogą zostać zaakceptowane w demokratycznym państwie prawnym, które wpływają na treść uchwały lub zarządzenia (patrz np. wyrok NSA z 11.02.1998 r., II SA/Wr 1459/97, wyrok NSA z 8.02.1996 r., SA/Gd 327/95, wyrok WSA we Wrocławiu z 13.04.2012 r., IV SA/Wr 625/11, publ. https://cbois.nsa.gov.pl). Takim uchybieniem jest między innymi naruszenie przepisów prawa wyznaczających kompetencje do wydania aktu lub podstawę prawną, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego – przez wadliwą ich wykładnię – oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał, jeżeli na skutek tego naruszenia zapadła uchwała innej treści, niż gdyby naruszenie nie nastąpiło (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny. Samorząd terytorialny., 2001, z.1-2). W judykaturze za istotne naruszenie prawa (będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu) przyjmuje się takiego rodzaju naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11.02.1998 r., II SA/Wr 1459/97, OwSS 1998/3/79, z 8.02.1996 r., SA/Gd 327/95, OwSS 1996, nr 3, poz. 90, z 26.07.2012 r., I OSK 679/12 i I OSK 997/12, publ. https:// cbois.nsa.gov.pl). Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić więc tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika to wprost z treści tego przepisu. Nie jest zaś konieczne rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji czy postanowienia, o jakim mowa w przepisie art. 156 § 1 K.p.a. Przechodząc do materii niniejszej sprawy wskazać należy, że jej istota sprowadzała się do oceny tego, czy uzasadnienie kwestionowanej uchwały jest na tyle wyczerpujące, że umożliwia sądową weryfikację jej poprawności. Brak jasnego uzasadnienia, które umożliwiałoby weryfikację poprawności badanego aktu, należy bowiem kwalifikować jako istotne naruszenie prawa. W ocenie tutejszego Sądu, odpowiedź na powyższe pytanie jest negatywna. Przede wszystkim organ wywodząc swoje rozstrzygnięcie z faktu przekroczenia przez stronę kryterium dochodowego, nie wyjaśnił tej kwestii. W szczególności z uzasadnienia uchwały nie wynika, czy ustalił (a jeśli tak, to w jaki sposób) przesłanki, o jakich mowa w § 4 ust. 2 uchwały Rady m.st. Warszawy z 9 lipca 2009 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu m.st. Warszawy. Zgodnie z wyżej powołaną regulacją, lokale z mieszkaniowego zasobu mogą być wynajmowane osobom, w których gospodarstwie domowym średni miesięczny dochód na jednego członka gospodarstwa domowego nie przekracza minimum dochodowego. Badając materię, do której odnosi się powyższy przepis, należy więc ustalić to, jakiej wielkości gospodarstwo domowe prowadzi wnioskodawca (z ilu osób się składa), jakie są dochody wszystkich członków tego gospodarstwa, i w końcu należy ustalić samą wysokość dochodu na jednego członka tego gospodarstwa. Z uzasadnienia skarżonej uchwały nie wynika zaś to, aby organ czynił ustalenia w powyższym zakresie. Stąd więc samo stwierdzenie organu, ze strona przekroczyła kryterium dochodowe, jawiło się jako arbitralne i nie poddające się kontroli sądowej. Rozpoznając niniejszą skargę należało również wytknąć organowi, iż nie podołał obowiązkom ciążącym na nim, w myśl § 22 uchwały Rady m.st. Warszawy z 9 lipca 2009 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu m.st. Warszawy. Mimo bowiem tego, iż organ przyznał, że należy poddać wnikliwej analizie okoliczności zamieszkiwania wnioskodawcy, to nie dokonał takiej analizy. Przywołał jedynie opis sytuacji mieszkaniowej strony. Sam opis sytuacji mieszkaniowej, nie jest jednak równoznaczny z dokonaniem analizy tej materii. Analiza jest bowiem wynikiem pewnego rozumowania i winna zawierać w sobie wnioski, wyciągane przez podmiot analizujący, a dotyczące analizowanej materii. Badane uzasadnienie skarżonej uchwały nie zawierało jednak takich wniosków, które można by zakwalifikować do kategorii wyników analizy sytuacji mieszkaniowej strony. Powyższe uchybienia, jakich dopuścił się organ przy wydawaniu badanej uchwały sprawiają, że nie poddaje się ona kontroli sądowej. Sąd administracyjny, nie znając szczegółowych motywów rozstrzygnięcia, pozbawiony został możliwości oceny poprawności działania i rozumowania organu. Na marginesie podkreślić należy, że tutejszy Sąd nie znalazł podstaw do odrzucenia przedmiotowej skargi. Przede wszystkim podkreślenia wymagało to, że mimo początkowej niedokładności w oznaczeniu skarżonego aktu, strona ostatecznie sprecyzowała zakres przedmiotowy skargi w piśmie procesowym z dnia 14 stycznia 2016 r. Nadto, strona złożyła przedmiotową skargę po wyczerpaniu toku instancyjnego w postępowaniu administracyjnym. Jak bowiem wynika z akt administracyjnych sprawy, w dniu [...] września 2015 r. skierowała do organu wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a dotyczące sprawy odmowy zawarcia umowy najmu lokalu. Powyższa skarga, jak też wezwanie do usunięcia naruszenia prawa były składane przez stronę w postępowaniu zainicjowanym wnioskiem z [...] kwietnia 2013 r. o zawarcie umowy najmu lokalu mieszkalnego, a nie jak twierdzi w odpowiedzi na skargę organ, w postępowaniu, w którym rozstrzygnięcie zapadło już w 2010 r. Dla oceny woli strony decydujące znaczenie ma zaś treść badanego pisma procesowego, a nie sposób jego nazwania przez stronę. W związku z powyższym, uznając, że skarżona uchwała narusza prawo, oraz stwierdzając, że od daty jej podjęcia upłynął rok, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w pkt 1 wyroku na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) w zw. z art. 94 ust. 2 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594.). Rozpoznając omawiany wniosek, organ będzie zobligowany do tego, aby uwzględniając uwagi zaprezentowane przez Sąd w niniejszym uzasadnieniu, poczynić ustalenia faktyczne umożliwiające wydanie rozstrzygnięcia oraz będzie zobligowany do wyczerpującego jego uzasadnienia.