II SA/Wa 2169/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Pisula – Dąbrowska Sędziowie WSA Anna Mierzejewska (spr.) Eugeniusz Wasilewski Protokolant starszy referent Marcin Borkowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 marca 2014 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] z siedzibą w M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] października 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji, 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości, 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz Stowarzyszenia [...] z siedzibą w M. kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. |Stowarzyszenie [...] z siedzibą w M. wnioskiem z [...] września 2012 r. wystąpiło do Burmistrza Miasta M. o udostępnienie informacji | |publicznych: | |1. Ile osób jest lub było zatrudnionych w Straży Miejskiej Miasta M.(tj. na umowy o pracę oraz umów cywilnoprawnych powyżej miesiąca) w| |roku budżetowym: a/ 2012 r. – według stanu na dzień zgłoszenia niniejszego wniosku, b/ 2011 r. – według stanu na dzień [...]12.2011 r.,| |c/ 2010 r. – według stanu na dzień [...]12.2010 r., d/ 2009 r. – według stanu na dzień [...]12.2009 r., e/ 2008 r. – według stanu na | |dzień [...]12.2008 r.? | |2. Jakiej wielkości środki finansowe, z uwzględnieniem kosztów pracodawcy, zostały wydatkowane z budżetu gminy Miasta M. na | |wynagrodzenia dla osób zatrudnionych w Straży Miejskiej Miasta M. w roku budżetowym: a/ 2011, b/ 2010, c/ 2009, d/2008? | |3. Jakiej wielkości środki finansowe łącznie zostały z budżetu gminy Miasta M. wydatkowane na funkcjonowanie Straży Miejskiej Miasta M.| |w roku budżetowym: a/ 2011, b/ 2010, c/ 2009, d/ 2008? | |4. Ile wynosi najniższe wynagrodzenie brutto, a ile najwyższe wynagrodzenie brutto w Straży Miejskiej Miasta M. w 2012 roku? | |5. Czy osobom zatrudnionym w Straży Miejskiej Miasta M. przyznawano premie lub nagrody pieniężne w roku budżetowym: a/ 2012, b/ 2011, | |c/ 2010, c/ 2009, e/ 2008? | |6. W razie twierdzącej odpowiedzi na którekolwiek z pytań 5 a-e, jakie łącznie kwoty z uwzględnieniem kosztów pracodawcy zostały | |przeznaczone na premie w danym roku budżetowym? | |7. Czy osobom zatrudnionym w Straży Miejskiej Miasta M. przyznawano podwyżki w roku budżetowym: a/ 2012, b/ 2011, c/ 2010, d/ 2009, e/ | |2008? | |8. W razie twierdzącej odpowiedzi na którekolwiek z pytań 7 a-e, jakie łącznie kwoty z uwzględnieniem kosztów pracodawcy zostały | |przeznaczone na podwyżki w danym roku budżetowym? | |9. Ile nowych osób zostało zatrudnionych w Straży Miejskiej Miasta M. w roku budżetowym: a/ 2012 – według stanu do złożenia wniosku, b/| |2011, c/ 2010, d/ 2009, e/ 2008. | |10. W razie potwierdzenia w odpowiedziach na którekolwiek z pytań 9 a-e, czy zatrudnienie nowych osób było powiązane z odejściem osób | |dotychczas zatrudnianych? | |11. Czy w związku z zadłużeniem gminy Miasta M. i trwającym kryzysem w Straży Miejskiej Miasta M. w okresie 2008-2012 r. ograniczono | |zatrudnianie nowych osób lub środki budżetowe przeznaczone na wynagrodzenia dla urzędników? | |Burmistrz, mając na uwadze, że część informacji objętych wnioskiem stanowi informację przetworzoną, zwrócił się do wnioskodawcy o | |wykazanie interesu publicznego w uzyskaniu informacji przetworzonej w terminie 14 dni od dnia doręczenia pisma, wskazując na przepis | |art. 3 ust. 1 pkt 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. | |W odpowiedzi na powyższe pismo przedstawiciel wnioskodawcy stwierdził, że Stowarzyszenie jako organizacja społeczna zostało powołane | |przede wszystkim w celu podejmowania "działań na rzecz ochrony wolności obywatelskich oraz kształtowania racjonalnego ładu | |przestrzennego, w tym ochrony pozostałości pierwotnego układu urbanistycznego M." (§ 7 lit. c Regulaminu Stowarzyszenia) oraz "działań | |na rzecz zapewnienia efektywności i poszanowania wszelkich zasad państwa prawnego przez organy administracji publicznej, w tym | |poszanowania dla własności prywatnej" (§ 7 lit. d Regulaminu Stowarzyszenia). | |W piśmie z [...] października 2012 r. Burmistrz Miasta M. udzielił informacji w zakresie dotyczącym pkt 1,3,4,5,7,9 i 10 wniosku. | |Natomiast decyzją nr [...] z [...] października 2012 r. organ, na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania| |administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) oraz art. 16 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września | |2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), odmówił udostępnienia informacji publicznej w zakresie | |określonym w punktach 2, 6, 8 i 11 wniosku. | |W uzasadnieniu podał, że w ustawie o dostępie do informacji publicznej ustawodawca wprowadził podkategorię tej informacji w postaci | |informacji przetworzonej, jednakże nie zdefiniował jej. Organ stwierdził że informacja, określona w pkt 2, 6, 8 i 11 wniosku | |Stowarzyszenia, stanowi informację przetworzoną. Burmistrz wskazał dalej, że konsekwencją zakwalifikowania powyższych informacji do | |kategorii informacji przetworzonej była konieczność wykazania, że ich udostępnienie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. | |W odwołaniu od powyższej decyzji Stowarzyszenie wniosło o jej uchylenie w całości. Uzasadniając swoje stanowisko, Stowarzyszenie | |wskazało, że wniosek nie dotyczył informacji, które mogą być uznane za informację przetworzoną. | |Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 2012 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy - Kodeks | |postępowania administracyjnego, po rozpoznaniu odwołania, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu podało, że w niniejszej | |sprawie nie ulega wątpliwości, że informacja publiczna, której udostępnienia domaga się wnioskodawca w trybie ustawy, jest informacją | |przetworzoną. Ocena ta wynika bowiem zarówno z orzecznictwa sądów administracyjnych, jak i poglądów doktryny. Zatem do udostępnienia | |takiej informacji niezbędne jest występowanie po stronie wnioskodawcy szczególnie istotnego interesu publicznego, jak stanowi przepis | |art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Także w tym zakresie Kolegium powołało się na poglądy orzecznictwa | |sądowoadministracyjnego oraz piśmiennictwa. | |Ponadto podkreśliło, iż w sytuacji, gdy wnioskodawca nie odniósł się do kwestii szczególnie istotnego interesu publicznego, organ, | |odmawiając udzielenia informacji przetworzonej, jest zobowiązany uzasadnić, że wnioskodawca nie ma realnych możliwości podjęcia działań| |w interesie publicznym lub może je podjąć bez uzyskania informacji. W konkluzji zaś stwierdziło, że zarówno treść żądania, jak i | |zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, nie uprawdopodabniają, że pozyskanie przez wnioskodawcę żądanych informacji może mieć | |znaczenie, czy to z punktu widzenia efektywności funkcjonowania organu, czy też dla dobra ogółu. | |Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi, wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której skarżący wniósł| |o jej uchylenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 18 kwietnia 2013 r. w sprawie o sygn. akt II SA/Wa 208/13 | |uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Burmistrza Miasta M. z [...] października 2012 r. | |W uzasadnieniu wyroku Sąd podkreślił, iż w rozpoznawanej sprawie zarówno uzasadnienie zaskarżonej decyzji, jak i utrzymanej nią w mocy | |decyzji Burmistrza Miasta M., nie spełnia wymogów z art. 107 par. 3 kpa. Obydwa organy ograniczyły się bowiem w odniesieniu do | |charakteru żądanej informacji do przytoczenia poglądów orzecznictwa sądów administracyjnych oraz piśmiennictwa dotyczących wykładni | |pojęcia "informacji przetworzonej" oraz stwierdzenia, że mamy do czynienia z informacją przetworzoną. Nie podały natomiast, jakimi | |materiałami źródłowymi organ dysponuje, które wymagają podjęcia stosownych działań, by wytworzyć informację żądaną przez | |Stowarzyszenie, kwalifikowaną jako informacja przetworzona. Uniemożliwia to Sądowi możliwość oceny, czy istotnie w niniejszej sprawie | |zasadne było przyjęcie, że żądana informacja, której Burmistrz Miasta M. odmówił, mieści się w kategorii informacji przetworzonej. | |Sąd wskazał, że ponownie rozpoznając sprawę organ powinien szczegółowo określić, jakimi danymi źródłowymi dysponuje i jakie działania | |noszące cechy przetworzenia musi podjąć, by udzielić informacji zgodnie z wnioskiem Stowarzyszenia. | Następnie decyzją nr [...] z dnia [...] sierpnia 2013 r. Burmistrz M., na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz 1071 ze zm.) oraz art. 16 ust 1 w zw. z art. 3 ust 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), po ponownym rozpatrzeniu wniosku nr [...] z dnia [...] września 2012 r. Stowarzyszenia [...], odmówił udostępnienia informacji publicznej w zakresie określonym w pkt 8 wniosku. W uzasadnieniu organ podał, iż rozpatrzył wniosek z dnia [...] września 2012 r., pomimo istnienia dalszych wątpliwości i postanowił udostępnić informacje przetworzone, o które wnosił wnioskodawca w pkt 2, 6 i 11, udostępnienie nastąpiło w piśmie z dnia [...] sierpnia 2013 r. Informacje zostały udostępnione pomimo faktu, że stanowią informacje przetworzone, ponieważ ich przygotowanie wymagało mniejszego nakładu pracy. Z uwagi na duży nakład pracy, potrzebny do przygotowania odpowiedzi na pytanie w pkt 8, Burmistrz M. postanowił nie udostępniać informacji przetworzonej wnioskowanej w tym punkcie z uwagi na niewskazanie szczególnego interesu publicznego. Ustosunkowując się do zaleceń Sądu, zawartych w wyroku WSA, wyjaśnił, że informacje dotyczące wysokości łącznych kwot jakie z uwzględnieniem kosztów pracodawcy zostały przeznaczone na podwyżki dla pracowników Straży Miejskiej w danym roku budżetowym (dotyczy lat 2008-2012) stanowi informację przetworzoną z uwagi na nakład pracy, którą należy wykonać w celu wytworzenia takiej informacji na podstawie szeregu informacji prostych, które należałoby uzyskać ze Straży Miejskiej. Wynika to z faktu, iż kwoty podwyżek nie da się wskazać jako różnicy zbiorczych kwot wydatkowanych na wynagrodzenie w poszczególnych latach. Na kwoty te składają się bowiem zarówno wynagrodzenie zasadnicze i dodatki (za wieloletnią pracę, funkcyjne, specjalne), jak również nagrody uznaniowe, nagrody jubileuszowe, odprawy emerytalne czy zwolnienia lekarskie. Ponadto na wynagrodzenie dla funkcjonariuszy Straży Miejskiej składają się również dodatki z tytułu pełnienia służby w nocy, ustalane na podstawie grafików służb na dany miesiąc. W celu uzyskania żądanej informacji należałoby dokonać szczegółowej analizy wynagrodzeń każdego pracownika Straży Miejskiej osobno na podstawie akt osobowych (angaży) grafików służb, zwolnień lekarskich i regulacji płac wszystkich pracowników z uwzględnieniem, że podwyżki wynikają z podwyższenia wynagrodzenia spowodowanego czynnikami takimi jak: zmiana warunków umowy o pracę, awans na wyższy stopień czy zwiększenie dodatku za wieloletnią pracę oraz mogą zostać dokonane więcej niż jeden raz w roku. Wnioskowana informacja stanowi informację złożoną, którą Burmistrz Miasta M. nie dysponuje i musiałby ją wytworzyć specjalnie na potrzeby uwzględnienia przedmiotowego wniosku. W stosunku do decyzji Stowarzyszenie wniosło odwołanie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją nr [...] z dnia [...] października 2013 r., na podstawie art. 127 par. 2 i art. 127 par. 1 kpa i art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz.U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856 ze zm.) w związku z art. 39 ust 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania Stowarzyszenia [...]" od Decyzji Burmistrza Miasta M. z dnia [...] sierpnia 2013 r., odmawiającej udostępnienia informacji publicznej w zakresie łącznych kwot, z uwzględnieniem kosztów pracodawcy, przeznaczonych na podwyżki dla osób zatrudnionych w Straży Miejskiej Miasta M. w roku budżetowym 2012, 2011, 2010, 2009, 2008, na podstawie art. 138 par. 1 pkt 1 kpa, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ podał, iż zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. –Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270), ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania, wyrażone w orzeczeniach sądu, wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. "Naruszenie przez organy zasady związania oceną prawną wyrażoną w wyroku sądu powoduje konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji jak i decyzji organu I instancji , bez względu na poglądy prawne wyrażone w zaskarżonej decyzji (wyrok WSA w Warszawie z dnia 12 lutego 2007 r., sygn. akt IV SA/Wa 2312/06 LEX nr 325367). Oznacza to, że organ administracji jest obowiązany zastosować się do oceny prawnej, zawartej w uzasadnieniu wyroku. W wiążącym w sprawie wyroku organ I instancji zobowiązany został do szczególnego określenia, jakimi danymi źródłowymi dysponuje i jakie działania noszące cechy przetworzenia musi podjąć, by udzielić informacji zgodnie z wnioskiem Stowarzyszenia. Wykonując wytyczne Sądu, zawarte w wyroku WSA, wyjaśnił, że informacje dotyczące wysokości łącznych kwot jakie z uwzględnieniem kosztów pracodawcy zostały przeznaczone na podwyżki dla pracowników Straży Miejskiej w danym roku budżetowym (dotyczy lat 2008-2012) stanowią informację przetworzoną z uwagi na nakład pracy, którą należy wykonać w celu wytworzenia takiej informacji na podstawie szeregu informacji prostych, które należałoby uzyskać ze Straży Miejskiej. Wynika to z faktu, iż kwoty podwyżek nie da się wskazać jako różnicy zbiorczych kwot wydatkowanych na wynagrodzenie w poszczególnych latach. Na kwoty te składają się bowiem zarówno wynagrodzenie zasadnicze i dodatki (za wieloletnią pracę , funkcyjne, specjalne), jak również nagrody uznaniowe, nagrody jubileuszowe, odprawy emerytalne czy zwolnienia lekarskie. Ponadto na wynagrodzenie dla funkcjonariuszy Straży Miejskiej składają się również dodatki z tytułu pełnienia służby w nocy, ustalane na podstawie grafików służb na dany miesiąc. W celu uzyskania żądanej informacji należałoby dokonać szczegółowej analizy wynagrodzeń każdego pracownika Straży Miejskiej osobno na podstawie akt osobowych (angaży) grafików służb, zwolnień lekarskich i regulacji płac wszystkich pracowników z uwzględnieniem, że podwyżki wynikają z podwyższenia wynagrodzenia spowodowanego czynnikami takimi jak: zmiana warunków umowy o pracę, awans na wyższy stopień czy zwiększenie dodatku za wieloletnią pracę oraz mogą zostać dokonane więcej niż jeden raz w roku. Wnioskowana informacja stanowi informację złożoną, którą Burmistrz Miasta M. nie dysponuje i musiałby ją wytworzyć specjalnie na potrzeby uwzględnienia przedmiotowego wniosku. Podkreślił, że organ I instancji szczegółowo określił, jakimi danymi źródłowymi dysponuje i jakie działania noszące cechy przetworzenia musi podjąć, by udzielić informacji, zatem nie ulega wątpliwości, że informacja publiczna, której udostępnienia domaga się wnioskodawca, jest informacją przetworzoną. Skoro w niniejszej sprawie Stowarzyszenie [...] żąda informacji publicznej przetworzonej, to niezbędne jest występowanie po stronie wnioskodawcy interesu publicznego. Zgodnie z art. 3 ust 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2001 r. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do uzyskania informacji publicznej przetworzonej tylko w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Zatem, zgodnie z art. 3 ust 1 pkt 1 ustawy, uzyskanie tego typu informacji możliwe jest w zakresie, w jakim jest to szczególnie uzasadnione dla interesu publicznego. Pojęcie interesu publicznego jest pojęciem niedookreślonym, nieposiadającym zwartej zapisanej formuły na gruncie obowiązującego prawa. Podstawowym elementem, pozwalającym na właściwe uzasadnienie szczególnego interesu publicznego, jest więc wskazanie, że działanie organów i innych podmiotów realizujących zadania publiczne wywołało lub będzie wywoływało skutki dla potencjalnie dużego kręgu adresatów. Wnioskodawca musi więc wykazać, że informacje, które zamierza uzyskać nie dotyczą wyłącznie jego interesu, jak również nakreślić okoliczności i fakty, które zostaną uznane za wystarczające dla przyjęcia, że działa on w interesie publicznym, a sprawa, o której chce zostać poinformowany ma szczególne znaczenie. W konkluzji organ podał, że żądana przez wnioskodawcę informacja ma charakter informacji przetworzonej, a wnioskodawca w swoich pismach nie wykazał powodów, dla których spełnienie jego żądania jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi, wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. Decyzji zarzucił naruszenie art. 107 par. 1 i par. 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, art. 3 ust 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz art. 61 Konstytucji RP. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, powołując argumenty jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny ustalił i zważył, co następuje. W realiach rozpoznawanej sprawy należy zwrócić uwagę, że prawo dostępu do informacji publicznej powinno być interpretowane na korzyść podmiotu ubiegającego się o daną informację i w sposób umożliwiający jej udostępnienie, czego w sprawie niniejszej zabrakło. W decyzji, wydanej w wyniku wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, uchylającego zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji, organ poddał analizie procedurę, jaką trzeba wykonać, aby udzielić odpowiedzi na wniosek zawarty w pkt 8, jednak w ocenie Sądu z wynikami tej analizy nie sposób się zgodzić. Sposób, w jaki została podana przez organ analiza, jaką trzeba przeprowadzić dla udzielenia odpowiedzi na pytanie nr 4 zawarte we wniosku, a więc "podania łącznych kwot jakie z uwzględnieniem kosztów pracodawcy zostały przeznaczone na podwyżki w danym roku budżetowym /dotyczy lat 2008-2012/, jest niezrozumiały i w ocenie sądu budzi wątpliwości. W tym miejscu przypomnieć należy, iż w orzecznictwie podkreśla się, iż czasochłonność oraz trudności organizacyjno-techniczne lub biurowe, jakie wiążą się z przygotowaniem informacji publicznej, nie mogą zwalniać obowiązanych podmiotów z tego obowiązku. Pytanie dotyczy łącznej kwoty podwyżek, a organ wskazuje, że dla udzielenia tej odpowiedzi musi przetworzyć informacje proste dotyczące dodatków funkcyjnych, premii, zwolnień lekarskich. Zadane pytanie dotyczy łącznej kwoty, a organ wyjaśnia, że musi dokonać analizy angaży pracowników pod kątem zmiany warunków, zmiany stanowiska, zmiany dodatku za długoletnią pracę, dodatki za pracę w nocy, ustalane na podstawie grafików służb na dany miesiąc. W ocenie Sądu przedstawione przez organ wyjaśnienie, iż wnioskowana informacja ma charakter informacji przetworzonej jest nieprzekonująca i wymijająca. Organ nie podał wprost, jakie informacje proste mają być przetworzone, aby wskazać łączną kwotę przeznaczoną na podwyżki. Wobec analizy wyjaśnień organu, dokonanej przez Sąd, w sprawie mamy do czynienia z informacją prostą. Ponownie rozpatrując sprawę, organ udzieli wnioskowaną informację albo dokładnie poda w sposób zrozumiały, jakie informacje proste muszą być przetworzone dla udzielenia informacji. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 par. 1 pkt 1 lit c P.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji.