II SA/Wa 2196/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Marek Pietras, Asesor WSA Jacek Fronczyk, Asesor WSA Sławomir Antoniuk (spr.), Protokolant Michał Sułkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 stycznia 2007 r. sprawy ze skargi E. Z. na decyzję Prezesa Najwyższej Izby Kontroli z dnia [...] sierpnia 2006 r. nr [...] w przedmiocie rozwiązania stosunku pracy z pracownikiem mianowanym 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezesa Najwyższej Izby Kontroli z dnia [...] sierpnia 2006 r., nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości, 3. zasądza od Prezesa Najwyższej Izby Kontroli na rzecz skarżącej E. Z. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów podróży. Prezes Najwyższej Izby Kontroli decyzją z dnia [...] sierpnia 2006 r., nr [...] utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] sierpnia 2006 r., nr [...] rozwiązującą z E. Z. stosunek pracy z dniem 30 listopada 2006 r. z zachowaniem 3 miesięcznego okresu wypowiedzenia. Z ustaleń organu i akt administracyjnych (osobowych) wynika następujący stan sprawy: W uzasadnieniu decyzji z dnia [...] sierpnia 2006 r. Prezes Najwyższej Izby Kontroli (dalej Prezes NIK) wskazał, że wobec osiągnięcia przez E. Z. wieku i stażu pracy wymaganego do nabycia prawa do emerytury na podstawie przepisów o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych wypowiedzenie, dokonane na podstawie art. 93 ust. 2 pkt i 3 ustawy o Najwyższej Izbie Kontroli, stało się uzasadnione. Pismem z dnia 17 sierpnia 2006 r. E. Z. wystąpiła o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej ww. decyzją oraz wniosła o wyrażenie zgody na kontynuowanie zatrudnienia na podstawie stosunku mianowania na dotychczasowym stanowisku do dnia 31 lipca 2008 r. Uzasadniając swój wniosek strona podniosła, że posiada wysokie kwalifikacje, jest dobrze oceniana przez przełożonych, jej stan zdrowia pozwala na kontynuowanie zatrudnienia. W tej sytuacji brak jest merytorycznych podstaw do rozwiązania z nią stosunku pracy oraz nie ma również przeszkód formalnych do kontynuowania zatrudnienia. Wskazała ponadto, iż projekty prawa wspólnotowego z zakresie systemu emerytalnego przewidują wprowadzenie w niedalekiej przyszłości zrównania wieku emerytalnego kobiet i mężczyzn oraz wydłużenie tego wieku do 67 lat. Z tych też względów uznała, że zachodzą podstawy do dalszego jej zatrudnienia. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Prezes NIK nie znalazł podstaw do uwzględnienia wniosku strony i decyzją z dnia [...] sierpnia 2006 r. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy wskazując, że zainteresowana osiągnęła wiek [...] lat i wymagany staż pracy do nabycia prawa do emerytury, na podstawie przepisów o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Powyższa decyzją stała się przedmiotem skargi wniesionej przez E. Z. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której strona wniosła o uchylenie obu wydanych w sprawie decyzji Prezesa NIK oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 113 k.p. zakazującego dyskryminowania ze względu na wiek oraz art. 183a § 1 i 3 k.p. nakazującego równe traktowanie pracowników w zakresie m.in. rozwiązywania stosunku pracy, poprzez potraktowanie strony skarżącej mniej korzystnie niż innych pracowników w porównywalnej sytuacji, będących w wieku emerytalnym, ocenionych jako przydatnych do pracy w NIK, którzy kontynuują zatrudnienie. W odpowiedzi na skargę Prezes NIK wniósł o jej oddalenie podnosząc, że decyzja o rozwiązaniu stosunku pracy ze skarżącą została podjęta na podstawie przepisu stanowiącego samoistną podstawę prawną do rozwiązania stosunku pracy z pracownikiem mianowanym NIK. Przesłankami warunkującymi możliwość stosowania art. 93 ust. 2 pkt 1 ustawy o Najwyższej Izbie Kontroli są osiągnięcie wieku i stażu pracy wymaganych do nabycia prawa do emerytury na podstawie przepisów ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Regulacja ta nie zawiera żadnych dodatkowych warunków, które ograniczałyby lub wykluczałyby stosowanie wskazanej podstawy prawnej. Spełnienie przez pracownika mianowanego NIK ww. przesłanek stanowi wystarczającą podstawę do rozwiązania z tym pracownikiem stosunku pracy w drodze wypowiedzenia. W niniejszej sprawie owe przesłanki zostały spełnione, bowiem w dniu 2 lipca 2006 r. skarżąca osiągnęła wiek [...] lat i posiadała ponad 37 letni staż pracy, co warunkowało nabycie prawa do emerytury na podstawie art. 27 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Organ podniósł ponadto, że Prezes NIK jest uprawniony do decydowania o dalszej przydatności do pracy w Izbie pracownika, który nabył prawo do emerytury. Prezes ma prawo do realizowania własnej polityki zatrudnienia. Inaczej nie mógłby zapewnić miejsc pracy dla nowych adeptów sztuki kontrolerskiej, zapewnić płynności kadrowej i ciągłości wykonywania zadań, nie mógłby racjonalnie planować środków na wynagrodzenia wraz z pochodnymi jego składnikami, tym bardziej, że w ustawie o NIK nie przewidziano górnej granicy wieku, do której można byłoby kontynuować zatrudnienie. Uznając zarzuty skargi za niezasadne Prezes NIK wskazał m.in., że wydając zaskarżoną decyzję nie przekroczył granic swobodnego uznania administracyjnego. Zgodnie z art. 67 Konstytucji RP, z chwilą osiągnięcia wieku emerytalnego obywatel ma prawo do zabezpieczenia społecznego, którego formę i zakres określa aktualnie ustawa o emeryturach i rentach z FUS. Z tą chwilą następuje zmiana przedmiotu ochrony i pracownik pozyskuje inne, poza zatrudnieniem, źródło stałego dochodu. Powyższe ma miejsce w niniejszej sprawie. Poza tym, decyzja o rozwiązaniu stosunku pracy nie odbiera skarżącej możliwości pozostawania w dalszym ciągu osobą czynną zawodowo. Aktywność zawodowa nie wiąże się bezpośrednio ze statusem pracownika mianowanego NIK. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga zasługuje na uwzględnienie, choć z innych powodów niż zostały podniesione w skardze. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowi art. 93 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 23 grudnia 1994 r. o Najwyższej Izbie Kontroli (Dz. U. z 2001 r., Nr 85, poz. 937 ze zm.). Zgodnie z treścią powołanego przepisu, stosunek pracy z pracownikiem mianowanym można rozwiązać za wypowiedzeniem w razie osiągnięcia wieku i stażu pracy, wymaganych do nabycia prawa do emerytury na podstawie przepisów o powszechnym zaopatrzeniu emerytalnym pracowników. W świetle art. 27 ustawa z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2004 r., Nr 39, poz. 353 ze zm.) ubezpieczonym urodzonym przed dniem 1 stycznia 1949 r. przysługuje emerytura, jeżeli spełnili łącznie następujące warunki: 1) osiągnęli wiek emerytalny wynoszący co najmniej 60 lat dla kobiet i co najmniej 65 lat dla mężczyzn; 2) mają okres składkowy i nieskładkowy wynoszący co najmniej 20 lat dla kobiet i 25 lat dla mężczyzn, (...). Poza sporem w niniejszej sprawie pozostaje, że skarżąca spełnia te warunki, bowiem na dzień dokonania wypowiedzenia ukończyła [...] lat i legitymuje się odpowiednim stażem pracy. Stwierdzić należy, że decyzja wydana na podstawie art. 93 ust. 2 pkt 1 ustawy o Najwyższej Izbie Kontroli ma charakter uznaniowy. Uznanie stwarza organowi administracji publicznej możliwość działania na własną odpowiedzialność, lecz na podstawie upoważnienia udzielonego przez ustawodawcę. Uznaniowy charakter decyzji nie wyklucza jej sądowej kontroli. Kontrola sądowa w takim przypadku sprowadza się zasadniczo do badania, czy wydanie decyzji zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem z zachowaniem przepisów procedury administracyjnej. W szczególności Sąd kontroluje, czy w toku postępowania podjęto wszelkie niezbędne kroki do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, czy zebrano wszelkie dowody w celu ustalenia istnienia bądź nieistnienia ustawowych przesłanek decyzji uznaniowej, oraz czy podjęta na ich podstawie decyzja nie wykracza poza granice uznania administracyjnego i czy nie nosi ona cech dowolności. Badaniu zatem podlega, czy przy wydaniu zaskarżonej decyzji spełniona została zawarta w art. 7 k.p.a. zasada dochodzenia do prawdy materialnej, a więc czy organ podejmował wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, czy uwzględnił słuszny interes społeczny i słuszny interes strony oraz czy respektowana była konstytucyjna zasada równości wobec prawa. Na podstawie art. 9 k.p.a. organ obowiązany jest do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie praw i obowiązków. Ponadto jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać, rozpatrzyć i ocenić cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 i 80 k.p.a.), oraz uzasadnić swoje rozstrzygnięcie według wymagań określonych w art. 107 § 3 k.p.a. Zaskarżona decyzja, jak i decyzja ją poprzedzająca, nie zawierają uzasadnienia sporządzonego zgodnie z przesłankami zawartymi w art. 107 k.p.a. Prawo pracodawcy - Prezesa NIK do wypowiedzenia stosunku pracy mianowanemu pracownikowi NIK reguluje art. 93 ust. 1 i 2 ustawy o Najwyższej Izbie Kontroli, określając w sposób wyczerpujący przesłanki wypowiedzenia. Jedną z tych przesłanek jest osiągnięcie wieku i stażu pracy, wymaganych do nabycia prawa do emerytury na podstawie przepisów o powszechnym zaopatrzeniu emerytalnym pracowników (art. 93 ust. 2 pkt 1). Skarżąca niewątpliwie spełnia warunki do nabycia uprawnień emerytalnych. Pracodawca miał zatem podstawę prawną do wypowiedzenia stosunku pracy pracownikowi mianowanemu. Jednak wobec braku uzasadnienia decyzji, Sąd nie mógł ocenić czy Prezes NIK uprawnienia tego nie nadużył. Prawo pracodawcy do podejmowania tego rodzaju rozstrzygnięć w stosunku do pracowników mianowanych, spełniających warunki do nabycia emerytury, musi być rozpatrywane z uwzględnieniem bardzo daleko idących ograniczeń w zakresie wypowiedzenia stosunku pracy pracownikom mianowanym NIK. Mając na uwadze konieczność zapewnienia Prezesowi NIK możliwość doboru kadry pracowniczej stosownie do potrzeb i wymagań związanych z funkcjonowaniem kontroli państwowej nie sposób pozbawić go prawa do zwolnienia z pracy osoby mogącej przejść na emeryturę w sytuacji, gdy okoliczności temu towarzyszące przemawiają za racjonalnością decyzji. W sprawie niniejszej Sąd dokonując oceny zaskarżonej decyzji w omówionym zakresie stwierdził, że narusza ona prawo w stopniu uzasadniającym jej wyeliminowanie z obrotu prawnego. Podkreślić należy, że decyzja uznaniowa może być przez Sąd uchylona w przypadku stwierdzenia, że została wydana z takim naruszeniem przepisów prawa o postępowaniu lub prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. O tego rodzaju naruszeniach można mówić, gdy organ pozostawił poza swoimi rozważaniami argumenty podnoszone przez stronę, tak jak to miało miejsce w przedmiotowej sprawie. Powyższy pogląd jest powszechnie akceptowany w orzeczeniach sądów administracyjnych. W wyroku z dnia 14 kwietnia 2005 r., sygn. akt III SA/Wa 180/05 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie trafnie stwierdził, że "obowiązkiem organu rozstrzygającego sprawę - w ramach motywowania podjętej decyzji - jest ustosunkowanie się do wszystkich zarzutów podnoszonych przez stronę w trakcie toczącego się postępowania. Odzwierciedlenie tego winno znaleźć się w uzasadnieniu decyzji. Brak odniesienia się przez organ rozstrzygający sprawę do podnoszonych przez stronę zarzutów stanowi naruszenie prawa procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, a to z kolei skutkuje uchyleniem zaskarżonych decyzji". Prezes Najwyższej Izby Kontroli, dopiero w obszernej odpowiedzi na skargę odniósł się do argumentów i zarzutów podniesionych przez skarżącą we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, a uzasadniając swoją decyzję wskazał na względy organizacyjno-kadrowe. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 1 października 2003 r., sygn. akt V SA 467/03 stwierdził, że próba uzasadnienia wydanej decyzji w piśmie procesowym, jakim jest odpowiedź na skargę, złożonym po zakończeniu postępowania administracyjnego, nie może zastąpić uzasadnienia rozstrzygnięcia określonego w art. 107 § 3 k.p.a. W odpowiedzi na skargę organ orzekający winien odnieść się do podniesionych w niej zarzutów, a nie dokonywać brakujących ustaleń faktycznych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji (...). Sąd w niniejszej sprawie w pełni podziela prezentowany pogląd. Rozpoznając ponownie sprawę organ powinien wydać decyzję zawierającą uzasadnienie odpowiadające wymaganiom określonym w art. 107 k.p.a., tak aby decyzja była zrozumiała dla adresata, wskazywała jakimi przesłankami kierował się organ przy jej wydawaniu, a w razie zaskarżenia mogła być poddana ocenie, czy organ wydając ją nie przekroczył granic uznania administracyjnego. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 152 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji. O zwrocie stronie skarżącej kosztów postępowania Sąd rozstrzygnął na podstawie art. 200 tej ustawy.