II SA/Wa 2205/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA – Adam Lipiński Sędzia WSA – Sławomir Antoniuk Sędzia WSA – Stanisław Marek Pietras (spraw.) Protokolant specjalista – Joanna Głowala po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 sierpnia 2017 r. sprawy ze skargi M. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] października 2016 r. nr [...] w przedmiocie przyznania dodatku mieszkaniowego – oddala skargę – M. S. wnioskiem z dnia [...] czerwca 2016 r. wystąpił o przyznaniu mu dodatku mieszkaniowego. Prezydent W. decyzją z dnia [...] września 2016 r. nr [...], działając na podstawie art.104 k.p.a., art. 2 ust. 1, art. 6 ust. 10, art. 7 ust. 1 oraz art. 3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. Nr 71 poz. 734 ze zm.), przyznał skarżącemu M. S. dodatek mieszkaniowy na okres sześciu miesięcy, tj. od dnia 1 lipca 2016 r. do dnia 31 grudnia 2016 r., w wysokości 151,70 zł miesięcznie. W uzasadnieniu podał, że złożony wniosek, deklaracja o dochodach oraz inne wymagane dokumenty są zgodne z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 28 grudnia 2001 r. (Dz.U. Nr 156, poz. 1817, ze zm.) i dokumenty te potwierdzają uprawnienia skarżącego do dodatku mieszkaniowego. Natomiast do obliczenia dodatku mieszkaniowego przyjęto wydatki określone w § 2 rozporządzenia i obliczono go na podstawie art. 6 i art 3 ustawy, oraz § 2 ust. 2 , § 3 i § 4 powyższego rozporządzenia, a szczegółowe obliczenia zawiera załącznik do niniejszej decyzji zgodnie z którym: 1. liczba osób w gospodarstwie domowym: 1, 2. powierzchnia użytkowa lokalu: 32,40 m2 w tym (gdy najem lub podnajem części lokalu) powierzchnia zajmowana przez wnioskodawcę: 32,40 m2, 3. powierzchnia normatywna dla 1 osoby wynosi (art. 5. ust. 1): 35 m2. Powierzchnia zajmowana przez wnioskodawcę (2b) jest mniejsza od powierzchni normatywnej (3). 4. udokumentowane wydatki za ostatni miesiąc wynoszą: 306,58 zł. Wydatki liczone wg art. 6 ust. 6 ustawy wynoszą: 388,55 zł. Udokumentowane wydatki nie przekraczają wydatków liczonych wg art. 6 ust. 6. ustawy. Do dalszych obliczeń będą brane udokumentowane wydatki: 306,58 zł, 5. ponieważ powierzchnia (2b) nie przekracza powierzchni normatywnej (3), wydatki do obliczania dodatku są równe wydatkom (4), tj.: 306,58 zł, 6. razem dochody wg deklaracji (suma za 3 miesiące): 3097,68 zł, 7a. średni miesięczny dochód gospodarstwa wynosi: 1032,56 zł, 7b. średni miesięczny dochód na osobę (7b) oblicza się jako miesięczny dochód (7a)/ liczbę osób (1), co daje: 1032,56 zł, 8. dla gospodarstwa 1 – osobowego norma dochodu wynosi 175% najniższej emerytury, tj.: 1544,48 zł, 9- dochód na osobę (7b) nie przekracza normy dochodu na osobę (8), 10. lokal jest wyposażony w centralne ogrzewanie, 11. lokal jest wyposażony w ciepłą wodę, 12. lokal jest wyposażony w instalację gazu przewodowego. 13. w lokalach wyposażonych w gaz, ciepłą wodę i centralne ogrzewanie, suma wydatków (13) jest równa wydatkom (5), tj.: 306,58 zł. 14. jeżeli średni miesięczny dochód na osobę (7b) jest mniejszy niż 150% najniższej emerytury, tj.: 1323,84 zł. wtedy dla 1-osobowego gospodarstwa wydatki stanowią 15% dochodu gospodarstwa (7a), tj.: 154,88 zł, 15. ponieważ nie wystąpiło przekroczenie normy dochodu na osobę, dodatek mieszkaniowy (15) oblicza się jako: różnicę między sumą wydatków (13), a wydatkami gospodarstwa (14), co wynosi: 151,70 zł, 16a. Wskaźnik maksymalnej wysokości dodatku wynosi 70% * wydatki (13), tj. 214,61 zł. 16b. Dodatek równa się dodatek obliczony (15) i wynosi: 151,70 zł. W odwołaniu z dnia [...] października 2016 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W., skarżący nie zgodził się z zaskarżoną decyzją uznając wyliczenie jego dochodów za fałszywe i zażądał przywrócenia kwoty dodatku przynajmniej do wysokości 240 zł, jaka była przyznana stosunkowo niedawno i dopiero w wyniku działań mających za cel pozbawienie go mieszkania, została obniżona do kwoty przyznanego mu dodatku. Wskazał również, że od lutego 2003 r. jest bez środków do życia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] października 2016 r. nr [...], mając za podstawę art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu – powołując się na opisany powyżej stan faktyczny – podało, że decyzja dotycząca przyznania dodatku mieszkaniowego wydawana przez organ administracyjny na podstawie przepisów ustawy z dnia 21.06. 2001r. o dodatkach mieszkaniowych, jest decyzją związaną i organ administracyjny nie ma możliwości zastosowania w tym przypadku uznania administracyjnego. Wskazana ustawa w treści art. 2 ust. 1 stanowi, iż dodatek mieszkaniowy przysługuje: 1. najemcom oraz podnajemcom lokali mieszkalnych,  2. osobom mieszkającym w lokalach mieszkalnych, do których przysługuje im spółdzielcze prawo do lokalu mieszkalnego, 3. osobom mieszkającym w lokalach mieszkalnych znajdujących się w budynkach stanowiących ich własność i właścicielom samodzielnych lokali mieszkalnych, 4. innym osobom mającym tytuł prawny do zajmowanego lokalu mieszkalnego i ponoszącym wydatki związane z jego zajmowaniem, 5. osobom zajmującym lokal mieszkalny bez tytułu prawnego, oczekującym na przysługujący im lokal zamienny albo socjalny. I dodatek przysługuje na podstawie tylko jednego z powołanych powyżej tytułów prawnych. W myśl powołanego przepisu dodatek ten przysługuje wymienionym tam podmiotom, ze względu na stosunek prawny, w jakim pozostają w stosunku do zajmowanego przez nich lokalu. Przepis ten zawiera zatem wskazania, iż dodatek mieszkaniowy przyznaje się ze względu na taki tytuł do lokalu, przysługujący określonej osobie, który zapewnia jej nie tylko samodzielne prawo do korzystania z lokalu, ale także rzeczywistą możliwość jego realizacji i skuteczną do tego ochronę. Pozostałe przepisy ustawy określają natomiast kryteria, od których uzależnione jest prawo podmiotów wymienionych w treści jej art. 2 ust. 1. Z akt sprawy wynika, iż skarżący M. S. zajmuje mieszkanie nr [...] położone przy ul. [...] w W., legitymując się własnością lokalu w spółdzielni mieszkaniowej. Powierzchnia użytkowa tego lokalu wynosi [...] m2. Wnioskodawca prowadzi 1-osobowe gospodarstwo domowe. W myśl art. 5 ust. 1 ustawy normatywna powierzchnia użytkowa lokalu mieszkalnego lub budynku mieszkalnego, w którym znajduje się tylko jeden lokal mieszkalny (dom jednorodzinny) zw. powierzchnią normatywną w przeliczeniu na liczbę członków gospodarstwa domowego nie może przekraczać 35 m2 dla 1 osoby i jak ustalił organ I instancji, w przypadku skarżącego powierzchnia użytkowa lokalu mieszkalnego nie przekracza powierzchni normatywnej. Ponadto z materiału dowodowego wynika, że wniosek o przyznanie dodatku mieszkaniowego skarżący złożył w dniu [...] czerwca 2016 r. Organ I instancji przy jego rozpatrywaniu uwzględnił, zgodnie z art. 3 ust. 1, średni miesięczny dochód na jednego członka gospodarstwa domowego w okresie 3 miesięcy poprzedzających datę złożenia wniosku o przyznanie wnioskowanego świadczenia. Przepis art. 3 ust. 1 ustawy nie daje możliwości ustalenia średniego miesięcznego dochodu na jednego członka gospodarstwa domowego w inny sposób niż poprzez uwzględnienie dochodów za okres 3 miesięcy poprzedzających datę złożenia wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego. Wskazano również, iż w myśl art. 3 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych za dochód uważa się wszelkie przychody po odliczeniu kosztów ich uzyskania oraz po odliczeniu składek na ubezpieczenie emerytalne i rentowe oraz na ubezpieczenie chorobowe, określonych w przepisach o systemie ubezpieczeń społecznych, chyba że zostały już zaliczone do kosztów uzyskania przychodu. Do dochodu nie wlicza się świadczeń pomocy materialnej dla uczniów, dodatków dla sierot zupełnych, jednorazowych zapomóg z tytułu urodzenia się dziecka, dodatku z tytułu urodzenia dziecka, pomocy w zakresie dożywiania, zasiłków pielęgnacyjnych, zasiłków okresowych z pomocy społecznej, jednorazowych świadczeń pieniężnych i świadczeń w naturze z pomocy społecznej, dodatku mieszkaniowego oraz zapomogi pieniężnej, o której mowa w przepisach o zapomodze pieniężnej dla niektórych emerytów, rencistów i osób pobierających świadczenie przedemerytalne albo zasiłek przedemerytalny w 2007 r. i dochód skarżącego został wyliczony przy zastosowaniu powołanej definicji ustawowej na podstawie przedłożonych w sprawie dokumentów. Jak ustalił organ pierwszej instancji, dochód gospodarstwa domowego skarżącego za okres trzech miesięczny poprzedzających złożenie wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego wynosił [...] zł, w tym średni miesięczny dochód gospodarstwa jednoosobowego gospodarstwa [...] zł. Zatem organ I instancji wykazał istnienie przesłanek uzasadniających przyznanie skarżącemu dodatku mieszkaniowego w prawidłowo wyliczonej kwocie. Zgodnie ze stanowiskiem wyrażonym przez Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 27 listopada 1998 r. sygn. akt I SA 653/98 "decyzja w sprawie dodatku mieszkaniowego nie jest wydawana w ramach uznania administracyjnego organu administracji, który mógłby ocenić, czy z uwagi na sytuację strony dodatek może być przyznany". W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skarżący M. S. nie zgodził się z zaskarżoną decyzją uznając wyliczenie jego dochodów za fałszywe i zażądał przywrócenia kwoty dodatku przynajmniej do wysokości 240 zł, jaka była mu przyznana sprzed sfałszowaniem dochodów, których prawie nie osiąga zajmując się jedynie pracą dorywczą. Podał również, że nie przysługuje mu ani emerytura, ani renta, ani też jakikolwiek zasiłek. W odpowiedzi na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło i jej oddalenie, wskazując na dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Innymi słowy, wojewódzki sąd administracyjny nie orzeka co do istoty sprawy w zakresie danego przypadku, lecz jedynie kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w tym postępowaniu, z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego. Skarga analizowana pod tym kątem podlega oddaleniu, bowiem zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z prawem. Stosownie do treści art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. Nr 71, poz. 734 ze zm.), dodatek mieszkaniowy przysługuje: 1. najemcom oraz podnajemcom lokali mieszkalnych,  2. osobom mieszkającym w lokalach mieszkalnych, do których przysługuje im spółdzielcze prawo do lokalu mieszkalnego, 3. osobom mieszkającym w lokalach mieszkalnych znajdujących się w budynkach stanowiących ich własność i właścicielom samodzielnych lokali mieszkalnych, 4. innym osobom mającym tytuł prawny do zajmowanego lokalu mieszkalnego i ponoszącym wydatki związane z jego zajmowaniem, 5. osobom zajmującym lokal mieszkalny bez tytułu prawnego, oczekującym na przysługujący im lokal zamienny albo socjalny. Dodać w tym miejscu należy, że dodatek przysługuje tylko na podstawie jednego z powołanych powyżej tytułów prawnych i – jak słusznie zauważył organ – w myśl powołanego przepisu przysługuje wymienionym tam podmiotom, ze względu na stosunek prawny, w jakim pozostają w stosunku do zajmowanego przez nich lokalu. Przepis ten zawiera zatem wskazania, iż dodatek mieszkaniowy przyznaje się ze względu na taki tytuł do lokalu, przysługujący określonej osobie, który zapewnia jej nie tylko samodzielne prawo do korzystania z lokalu, ale także rzeczywistą możliwość jego realizacji i skuteczną do tego ochronę. Pozostałe przepisy ustawy określają natomiast kryteria, od których uzależnione jest prawo podmiotów wymienionych w treści jej art. 2 ust. 1. W rozpoznawanej sprawie tymczasem, skarżący M. S. zajmuje mieszkanie nr [...] położone przy ul. [...] w W., legitymując się własnością lokalu w spółdzielni mieszkaniowej. Powierzchnia użytkowa tego lokalu wynosi [...] m2. Wymieniony prowadzi 1-osobowe gospodarstwo domowe. W myśl art. 5 ust. 1 ustawy, normatywna powierzchnia użytkowa lokalu mieszkalnego lub budynku mieszkalnego, w którym znajduje się tylko jeden lokal mieszkalny (dom jednorodzinny) w przeliczeniu na liczbę członków gospodarstwa domowego nie może przekraczać 35 m2 dla 1 osoby i w tej sytuacji powierzchnia użytkowa lokalu mieszkalnego skarżącego nie przekracza powierzchni normatywnej. Z kolei stosownie do brzmienia art. 3 ust. 1 ustawy, dodatek mieszkaniowy przysługuje osobom, o których mowa w art. 2 ust. 1, jeżeli średni miesięczny dochód na jednego członka gospodarstwa domowego w okresie 3 miesięcy poprzedzających datę złożenia wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego nie przekracza 175% kwoty najniższej emerytury w gospodarstwie jednoosobowym i 125% tej kwoty w gospodarstwie wieloosobowym, obowiązującej w dniu złożenia wniosku, z zastrzeżeniem art. 6 ust. 8. Natomiast w myśl art. 3 ust. 3 powołanej ustawy, za dochód uważa się wszelkie przychody po odliczeniu kosztów ich uzyskania oraz po odliczeniu składek na ubezpieczenie emerytalne i rentowe oraz na ubezpieczenie chorobowe, określonych w przepisach o systemie ubezpieczeń społecznych, chyba że zostały już zaliczone do kosztów uzyskania przychodu. Do dochodu nie wlicza się świadczeń pomocy materialnej dla uczniów, dodatków dla sierot zupełnych, jednorazowych zapomóg z tytułu narodzenia się dziecka, dodatku z tytułu urodzenia dziecka, pomocy w zakresie dożywiania, zasiłków pielęgnacyjnych, zasiłków okresowych z pomocy społecznej, jednorazowych świadczeń pieniężnych i świadczeń w naturze z pomocy społecznej, dodatku mieszkaniowego oraz zapomogi pieniężnej, o której mowa w przepisach o zapomodze pieniężnej dla niektórych emerytów, rencistów i osób pobierających świadczenie przedemerytalne albo zasiłek przedemerytalny w 2007 r. Tymczasem, jak słusznie ustalono w sprawie, dochód gospodarstwa domowego skarżącego za okres trzech miesięczny poprzedzających złożenie wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego (przed dniem 21 czerwca 2016 r.) wynosił [...] zł, w tym średni miesięczny dochód gospodarstwa jednoosobowego gospodarstwa [...] zł. Wskazać w tym miejscu należy, że do dochodu organ w rozpoznawanej sprawie zaliczył skarżącemu przyznaną mu rentę z Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Natomiast istota sporu sprowadza się do oceny, czy organ słusznie wziął pod uwagę rentę z ZUS, której skarżący odmawia przyjęcia uznając, że powyższa renta mu nie przysługuje i w związku z tym dochody zostały naliczone w sposób "sfałszowany". Badając powyższą kwestię Sąd stanął na stanowisku, że przyznana renta, będąca określonym świadczeniem pieniężnym, oznacza pozostawienie do dyspozycji określonych środków, których wysokość wpływa na przyznanie prawa do określonego świadczenia jak i do ustalenia jego wysokości. Wobec powyższego brak jest przesłanek, aby w inny sposób traktować rentę przyznaną z powodu trwałej niezdolności do pracy. Fakt odmowy przyjęcia renty, niezależnie od motywacji towarzyszącej takiemu aktowi, nie zmienia aktu przyznania renty oraz sytuacji prawnej skarżącego. Nie może też wpływać na zawężenie kategorii dochodu w przypadku rozpatrywania przyznania świadczenia pieniężnego innego rodzaju, pochodzącego ponadto z tego samego zasobu środków budżetowych. Okoliczność, że podmiot nie chce skorzystać z dochodu zagwarantowanego w postaci przyznanej renty z tytułu trwałej niezdolności do pracy nie zmienia reguły obliczania wysokości dochodu. Takie stanowisko, które Sąd w niniejszym składzie w pełni podziela, jest zbieżne ze stanowiskiem wyrażonym w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia z dnia 13 lipca 2012 r. sygn. akt I OSK 2368/11, zgodnie z którym okoliczność odmowy skorzystania przez stronę z dochodu zagwarantowanego w postaci przyznanej renty z tytułu trwałej niezdolności do pracy nie zmienia reguły obliczania wysokości dochodu. Na marginesie zauważyć należy, że ustawa z dnia 26 lipca 1991 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych (Dz. U. z 2012 r., poz. 361) jednoznacznie wskazuje w tej kwestii w art. 11 ust 1, iż przychodem są otrzymane lub pozostawione do dyspozycji podatnika pieniądze i wartości pieniężne określając dodatkowo w art. 14 ust 1, że za przychód uważa się kwoty należne, choćby nie zostały faktycznie otrzymane. W konsekwencji należało zatem uznać, że – zdaniem Sądu – renta przyznana ale nie pobierana faktycznie przez skarżącego, stanowi składnik kategorii "wszelkie przychody", stanowiąc tym samym element dochodu na gruncie art. 3 ust 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych. Stwierdzić w tym miejscu należy ponadto, że fakt odmowy odbierania przez skarżącego renty jak i przyczyny takiej odmowy, leżą poza jakąkolwiek sferą ocenną obu organów administracyjnych w postępowaniu dotyczącym przyznania dodatku mieszkaniowego, jak również fakt ten nie leży w granicach orzekania przez sądy administracyjne, bowiem jego granice ściśle determinują przepisy ustawy o dodatku mieszkaniowym, które ściśle wskazują na kryteria przyznawania przedmiotowego dodatku i tylko te kryteria mogą być brane pod uwagę w kontrolowaniu obu rozstrzygnięć administracyjnych wydanych w niniejszej sprawie. Na koniec zaś podnieść należy, że przyznanie dodatku mieszkaniowego organ nie określa na zasadzie uznaniowej, lecz dokonuje tego według równania określonego w art. 6 ust. 1, ust. 3 – 6 ustawy o dodatkach mieszkaniowych oraz § 2 ust. 1 i § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 grudnia 2001 r. w sprawie dodatków mieszkaniowych i wyliczenie to w świetle zebranego materiału dowodowego jest poprawne. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 i art. 132 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), należało orzec jak w sentencji wyroku.