II SA/Wa 2206/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Ewa Grochowska-Jung (spr.), sędzia WSA Ewa Kwiecińska, asesor WSA Przemysław Szustakiewicz, Protokolant Michał Sułkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 marca 2007 r. sprawy ze skargi Z. S. na postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia [...] września 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia dokumentującego wykonywanie pracy w szczególnych warunkach lub w szczególnym charakterze 1) stwierdza nieważność zaskarżonego postanowienia 2) zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu w całości Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2006 r. nr [...] Komendant [...] Policji, na podstawie art. 219 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), odmówił Z.S. wydania zaświadczenia o wykonywaniu prac w szczególnych warunkach lub w szczególnym charakterze za okres zatrudnienia od dnia 13 czerwca 1977 r. do dnia 31 marca 1981 r. W uzasadnieniu wymienionego postanowienia podano, że z dokumentacji znajdującej się w aktach osobowych skarżącego wynika, że w okresie zatrudnienia na stanowisku kierowcy wykonywał on nie tylko prace wymienione w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 7 lutego 1983 r. w sprawie wieku emerytalnego pracowników zatrudnionych w szczególnych warunkach lub w szczególnym charakterze (Dz. U. Nr 8, poz. 43 ze zm.), a zgodnie z przepisem § 2 tego rozporządzenia okresem pracy w szczególnych warunkach lub w szczególnym charakterze jest okres, w którym praca taka wykonywana jest stale i w pełnym wymiarze czasu pracy. Wskazano w szczególności, że Z. S. w okresie od dnia 1 grudnia 1977 r. do dnia 29 lutego 1978 r. zatrudniony był jako kierowca Fiata 125 p. Skarżący złożył zażalenie na powyższe postanowienie do Komendanta Głównego Policji. Z. S. podał, że w okresie od dnia 13 czerwca 1977 r. do dnia 31 marca 1981 r. pracował w Ministerstwie Spraw Wewnętrznych i Administracji jako kierowca pojazdów o ładowności i masie powyżej 3, 5 tony, natomiast inne prace, jak na przykład kierowanie Fiatem 125 p, wykonywał dodatkowo. W okresie od dnia 1 listopada 1979 r. do dnia 15 kwietnia 1980 r. pracował ponadto u tego samego pracodawcy jako palacz centralnego ogrzewania, a w rozporządzeniu Rady Ministrów, na które powołano się w postanowieniu z dnia [...] sierpnia 1983 r., tego rodzaju praca również zaliczona jest do pracy w szczególnych warunkach. Skarżący wskazał, że jako kierowca pojazdów ciężarowych w okresie zatrudnienia w Ministerstwie Spraw Wewnętrznych i Administracji pracował stale i w pełnym wymiarze czasu pracy. Stwierdził, że kategoria zaszeregowania powołana w świadectwie pracy także dowodzi wykonywania przez niego pracy kierowcy samochodu ciężarowego. Działający z upoważnienia Komendanta Głównego Policji, Zastępca Dyrektora [...] Komendy Głównej Policji, postanowieniem z dnia [...] września 2006 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 105 § 1 oraz art. 144 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, po rozpatrzeniu zażalenia Z. S. uchylił zaskarżone postanowienie w całości i umorzył postępowanie w pierwszej instancji. W uzasadnieniu postanowienia wskazano, że sprawa, z którą Z. S. zwrócił się do Komendy [...] Policji nie podlega rozpatrzeniu w trybie postępowania administracyjnego, ponieważ dotyczy stosunku pracy, jaki łączył go z pracodawcą. Zgodnie z art. 262 § 1 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy (tekst. jedn. Dz. U. z 1998 r. Nr 21, poz. 94 ze zm.), spory o roszczenia ze stosunku pracy rozstrzygają sądy pracy i w tym trybie skarżący może otrzymać stosowne rozstrzygnięcie. Zatem, ponieważ przedmiotowa sprawa nie podlega rozpatrzeniu w trybie postępowania administracyjnego, zaskarżone postanowienie należało uchylić w całości i umorzyć postępowanie w pierwszej instancji jako bezprzedmiotowe. W skardze z dnia 30 października 2006 r. Z. S. nie zgodził się z postanowieniem z dnia [...] września 2006 r. nr [...] i wniósł o jego uchylenie i nakazanie wydania dokumentu zaświadczającego o wykonywaniu przez niego pracy w szczególnych warunkach (jako kierowca samochodu ciężarowego) podczas zatrudnienia w Ministerstwie Spraw Wewnętrznych i Administracji w okresie od dnia 13 czerwca 1977 r. do dnia 31 marca 1981 r. Uzasadniając swoje stanowisko skarżący wskazał, że jakkolwiek spór związany jest ze stosunkiem pracy, jaki łączył go z pracodawcą, to przedmiotowe zaświadczenie powinno być wydane przez organ administracji w trybie art. 217 i następne k.p.a. Jak podnosi skarżący, okoliczności powołane przez niego w toku prowadzonego postępowania niewątpliwie wskazują, iż ma on interes prawny w urzędowym potwierdzeniu wykonywania pracy w szczególnych warunkach. W dalszej części skargi Z. S. powtórzył zawartą w zażaleniu z dnia 6 września 2006 r. argumentację dotyczącą kwestii wykonywania przez niego pracy w szczególnych warunkach. W odpowiedzi z dnia 22 listopada 2006 r. na skargę, organ wniósł o jej oddalenie. Uzasadniając swoje stanowisko Komendant Główny Policji wskazał na przepis § 2 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 lutego 1983 r. w sprawie wieku emerytalnego pracowników zatrudnionych w szczególnych warunkach lub szczególnym charakterze, zgodnie z którym stwierdzenia wykonywania w określonym okresie pracy w szczególnych warunkach lub w szczególnym charakterze dokonuje zakład pracy w świadectwie wykonywania tych prac lub w świadectwie pracy. Ponadto Komendant Główny Policji powołał argumentację zawartą już w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego i to w dacie jego wydania. Innymi słowy, sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego. Skarga analizowana pod tym kątem zasługuje na uwzględnienie, lecz z powodów innych, aniżeli podniesione przez skarżącego. Zezwala na to treść art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Stosownie do treści art. 268a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej powoływanej jako k.p.a., organ administracji publicznej może w formie pisemnej upoważniać pracowników kierowanej jednostki organizacyjnej do załatwiania spraw w jego imieniu w ustalonym zakresie, a w szczególności do wydawania decyzji administracyjnych, postanowień i zaświadczeń. Upoważnienie udzielone na podstawie powołanego przepisu wywiera ten skutek, że zmienia się osoba wykonująca kompetencje organu przez podejmowanie czynności w prawnych formach działania administracji publicznej. Jest do tego wyznaczony któryś z pracowników urzędu przydanego do pomocy organowi, a nie sam piastun funkcji organu, czyli osoba która powołaniem na to stanowisko jest umocowana od wykorzystywania kompetencji (J. Borkowski (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H. BECK, Warszawa 2006 r., s. 886-887.). Omawiana regulacja wymaga, aby udzielone upoważnienie sporządzone było w formie pisemnej, skierowane było do konkretnego pracownika kierowanej jednostki organizacyjnej, a także by określało rodzaj spraw, które z upoważnienia organu będzie mógł załatwiać upoważniony pracownik. Wymóg pisemnej formy udzielonego upoważnienia umożliwia dokonanie weryfikacji, czy nie przekroczono jego granic. Forma ta pozwala określić, czy decyzję wydał pracownik organu upoważniony do załatwiania danej sprawy. Dla oceny, czy pracownik taki nie przekroczył granic udzielonego upoważnienia niezbędne jest także precyzyjne określenie przedmiotowego zakresu przekazywanych uprawnień. Zakres ten może być w dowolnym czasie zmieniony. Oczywiście nie może on wykraczać poza zakres właściwości organu udzielającego upoważnienia (Cz. Matrysz (w:) G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze 2005, komentarz do art. 268a k.p.a.). Niewątpliwie Komendant Główny Policji jest organem administracji publicznej w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a., zgodnie z którym ilekroć w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego jest mowa o organach administracji publicznej - rozumie się przez to ministrów, centralne organy administracji rządowej, wojewodów, działające w ich lub we własnym imieniu terenowe organy administracji rządowej (zespolonej i niezespolonej), organy jednostek samorządu terytorialnego oraz organy i podmioty wymienione w art. 1 pkt 2. Wykorzystując uprawnienie przyznane mu przepisem art. 268a k.p.a., może on zatem w formie pisemnej upoważniać pracowników Komendy Głównej Policji do załatwiania w ustalonym zakresie spraw administracyjnych w jego imieniu. Zaskarżone postanowienie z dnia [...] września 2006 r. nr [...] podpisał Zastępca Dyrektora [...] Komendy Głównej Policji – [...] J. G. – powołując się na upoważnienie Komendanta Głównego Policji. W odpowiedzi na pismo Sądu wzywające do nadesłania upoważnienia do wydania powołanego postanowienia w imieniu organu, pełnomocnik złożył do akt sprawy decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] września 2006 r. nr [...] w sprawie upoważnienia Zastępcy Dyrektora [...] Komendy Głównej Policji do dokonywania czynności w sprawach z zakresu prawa pracy. Decyzją tą wymieniony organ, działając na podstawie art. 31 § 1 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy (tekst jedn. Dz. U. z 1998 r. Nr 21, poz. 94 ze zm.) oraz art. 20 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 18 grudnia 1998 r. o służbie cywilnej (Dz. U. z 1999 r. Nr 49, poz. 483 ze zm.), upoważnił [...] J.G.– Zastępcę Dyrektora [...] Komendy Głównej Policji – do wykonywania, w okresie od dnia 25 września 2006 r. do dnia 1 października 2006 r. oraz w okresie od dnia 16 października 2006 r. do dnia 22 października 2006 r., czynności w sprawach z zakresu prawa pracy w stosunku do pracowników oraz członków korpusu służby cywilnej Komendy Głównej Policji. W ocenie Sądu powyższa decyzja Komendanta Głównego Policji nie jest upoważnieniem, o jakim mowa w 268a k.p.a. (pełnomocnictwem administracyjnym). Zgodnie z powołanym w niej art. 31 § 1 Kodeksu pracy, za pracodawcę będącego jednostką organizacyjną czynności w sprawach z zakresu prawa pracy dokonuje osoba lub organ zarządzający tą jednostką albo inna wyznaczona do tego osoba. Powołany przepis umożliwia zatem złożenie przez pracodawcę oświadczenia woli o powierzeniu wybranej przez niego osobie – pod warunkiem wyrażenia przez nią zgody – wykonywania czynności z zakresu prawa pracy, takich jak na przykład wydawanie poleceń służbowych, czy stosowanie kar porządkowych. Omawiana norma traktuje o prawnej reprezentacji pracodawcy "w sprawach z zakresu prawa pracy", a więc w sprawach obejmujących zarówno czynności prawne konieczne do powstania, ukształtowania treści i ustania indywidualnego stosunku pracy, jak i czynności w ramach tak zwanego zbiorowego prawa pracy, dotyczące na ogół całej zbiorowości pracowników zatrudnionych przez danego pracodawcę. Nie może być ona jednak podstawą do udzielenia wskazanej osobie upoważnienia do kształtowania stosunków administracyjnoprawnych poprzez prawne formy działania administracji publicznej, jak na przykład wydawanie decyzji administracyjnych lub postanowień. Podstawę takiego upoważnienia może stanowić jedynie art. 268a k.p.a. lub norma szczególna, dopuszczająca upoważnienie do działania w imieniu organu administracji publicznej. Dla przykładu można wymienić przepis art. 39 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz przepis art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o administracji rządowej w województwie (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 80, poz. 872 ze zm.). Upoważnieniu wydanemu na podstawie art. 268a k.p.a. – podobnie jak upoważnieniom znajdującym oparcie w powołanych normach szczególnych – ustawodawca stawia większe wymagania niż instytucji powierzenia wykonywania czynności w sprawach z zakresu prawa pracy. Oceniając podmiotowy zakres porównywanych instytucji łatwo zauważyć, że w sytuacji, gdy osobą upoważnioną do załatwiania spraw w imieniu organu administracji publicznej musi być pracownik kierowanej jednostki organizacyjnej (np. Komendy Głównej Policji), to w świetle art. 31 § 1 Kodeksu pracy nie jest konieczne, by osoba zarządzająca lub osoba będąca organem zarządzającym albo wchodząca w skład takiego organu, czy też osoba wyznaczona do dokonywania czynności w sprawach z zakresu prawa pracy, była pracownikiem zarządzanej jednostki organizacyjnej. Jej obowiązki w zakresie reprezentowania pracodawcy mogą więc wynikać z innego stosunku prawnego, na przykład z umowy zlecenia. Znajdująca się w aktach administracyjnych decyzja z dnia [...] września 2006 r. nr [...] nie spełnia zatem wymogów pełnomocnictwa administracyjnego, które udzielane jest w oparciu o przepis art. 268a k.p.a. Poprzez powołanie przepisu art. 31 § 1 Kodeksu pracy oraz wskazanie wykonywania czynności w sprawach z zakresu prawa pracy jako "obszaru" kompetencji przekazanych upoważnionej osobie, bez wątpienia wyłącza ona upoważnienie [...] J. G.– Zastępcy Dyrektora [...] Komendy Głównej Policji – do załatwiania spraw w rozumieniu przepisów k.p.a. Mając na względzie przedstawione rozważania stwierdzić należy, że postanowienie z dnia [...] września 2006 r. nr 531 podpisane zostało przez osobę nieposiadającą upoważnienia do działania w imieniu Komendanta Głównego Policji. Brak takiego upoważnienia skutkuje naruszeniem przepisów o właściwości (art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a.), co z kolei jest podstawą stwierdzenia nieważności decyzji. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 156 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, orzekł jak sentencji wyroku. W oparciu o przepis art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji w całości.