II SA/Wa 2228/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Karolina Kisielewicz-Sierakowska, Sędzia WSA Ewa Marcinkowska, Asesor WSA Mateusz Rogala (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 8 maja 2024 r. sprawy ze skargi B. O. na decyzję Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] września 2023 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji oddala skargę Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją z dnia [...] września 2023 r. nr [...] Minister Obrony Narodowej, działając m.in. na podstawie art. 127 § 3 i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm., powoływanej dalej jako k.p.a.), utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] sierpnia 2023 r. nr [...] odmawiającą zmiany decyzji Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] października 2000 r. nr [...] (pkt 32) w części dotyczącej przyznanej grupy uposażenia. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, że decyzją z dnia [...] października 2000 r. nr [...] (pkt 32) wyznaczono [...] B.O. na stanowisko służbowe radcy prawego w [...]. W decyzji wskazano, że na zajmowanym stanowisku służbowym oficerowi przysługiwać będzie uposażenie zasadnicze w stawce przewidzianej dla grupy uposażenia U-15. Decyzja ta jest ostateczna. W dniu 3 lipca 2023 r. [...]. B.O. złożył do Ministra Obrony Narodowej wniosek o zmianę decyzji z dnia [...] października 2000 r. w części dotyczącej zaszeregowania tego stanowiska do grupy uposażenia. Ponadto wniósł o ustalenie, przyznanie i wypłacenie różnicy uposażenia zasadniczego od zmienionego uposażenia zasadniczego według stawki przewidzianej dla grupy uposażenia U-12, za okres zajmowania przez wnioskodawcę ww. stanowiska służbowego w [...] od dnia [...] października 2000 r. do dnia [...] stycznia 2005 r. wraz z ustawowymi odsetkami. Jednocześnie oświadczył, że wyraża zgodę na zmianę decyzji z dnia [...] października 2000 r. poprzez zmianę grupy uposażenia z grupy U-15 na grupę uposażenia U-12, w części dotyczącej zaszeregowania stanowiska służbowego radcy prawnego w [...] w okresie zajmowania przez niego stanowiska służbowego od dnia [...] października 2000 r. do dnia [...] stycznia 2005 r. W dalszej części uzasadnienia swojego rozstrzygnięcia Minister podniósł, że tryby zmiany lub uchylenia decyzji ostatecznej określone w art. 154 i art. 155 k.p.a. służą do wzruszania zarówno decyzji administracyjnych prawidłowych, to znaczy wolnych od wad materialnoprawnych i procesowych, jak też takich wadliwych decyzji ostatecznych, które są dotknięte wadami innymi niż wady kwalifikowane. Jednak okoliczność, że ostateczna decyzja administracyjna dotknięta jest wadą niekwalifikowaną, nie oznacza, iż w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 154 czy art. 155 k.p.a. owa wadliwość decyzji jest dodatkową przesłanką weryfikacji tej decyzji. Przeciwnie, możliwość wzruszania w trybie wskazanych przepisów zarówno decyzji ostatecznych prawidłowych, jak i wadliwych, ale dotkniętych wadami niekwalifikowanymi oznacza tyle, że owa niekwalifikowana wadliwość decyzji nie jest przesłanką negatywną zastosowania trybów z art. 154 i art. 155 k.p.a. W żadnym jednak wypadku wymienionych trybów nie można traktować jako służących do ponownego rozpatrzenia sprawy zakończonej już decyzją ostateczną niejako w kolejnej - trzeciej instancji. Organ podkreślił, że ewentualna zmiana decyzji administracyjnej w trybie art. 155 k.p.a. może nastąpić wyłącznie ze skutkiem ex nunc, tj. od daty wejścia w obowiązywanie decyzji zmieniającej. Celem postępowania prowadzonego w trybie art. 155 k.p.a. jest ustalenie, czy spełnione zostały zawarte w tym przepisie przesłanki zmiany lub uchylenia decyzji. Do przesłanek tych należą: nabycie na podstawie ostatecznej decyzji prawa, zgoda stron na uchylenie lub zmianę decyzji, okoliczność, że przepisy szczególne nie sprzeciwiają się zmianie lub uchyleniu decyzji, a za jej zmianą lub uchyleniem przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. Organ przywołał następnie argumenty świadczące, w jego ocenie, o prawidłowości decyzji z dnia [...] października 2000 r. (nr [...]). B.O. wniósł na decyzję z dnia [...] września 2023 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zaskarżając ją w całości i wnosząc o jej uchylenie w całości. W uzasadnieniu skargi skarżący podkreślił, że w punkcie 3 wniosku o zmianę decyzji administracyjnej z dnia [...] października 2000 r. nr [...] (pkt 32) wniósł o wszczęcie nowej sprawy administracyjnej w przypadku, gdy organ uzna inaczej niż we wniosku, tj. gdy rozpatrując sprawę uzna, że nie można jej rozstrzygnąć w oparciu o treść art. 155 k.p.a. ponieważ w ww. sprawie zaistniała zmiana regulacji prawnej, co stanowić będzie wówczas konieczność rozpatrzenia żądania w świetle nowego stanu prawnego i prowadzić będzie do powstania nowej sprawy administracyjnej, a co za tym idzie wszczęcie nowego postępowania administracyjnego. W świetle powyższego należało zatem wszcząć nową sprawę administracyjną, celem rozpatrzenia powyższej sprawy z uwzględnieniem nowej podstawy prawnej wynagradzania, za przedstawiony powyżej okres, lecz to nie nastąpiło. Skarżący podniósł następnie, że jak wynika z wykładni językowej art. 155 k.p.a., organ może m.in. zmienić decyzję ostateczną, jeśli oprócz wymienionych przesłanek ustawowych z art. 155 k.p.a. przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. W świetle powyższego, Minister Obrony Narodowej mógł zmienić dotychczasową decyzję z dnia [...] października 2000 r. mniej korzystną dla skarżącego, na decyzję bardziej korzystną, poprzez zmianę grupy uposażenia z U-15 na grupę U-12 uposażenia zasadniczego, w części dotyczącej zaszeregowania stanowiska służbowego radcy prawnego w dochodzonym okresie pełnienia zawodowej służby wojskowej na tym stanowisku służbowym, za czym przemawiają przesłanki szczególne, tj. interesu społecznego oraz słusznego interesu strony. Zdaniem skarżącego, te przesłanki szczególne wystąpiły w rozpoznawanej sprawie. Skarżący stwierdził, że w niniejszej sprawie istnieje konieczność przyporządkowania grupy uposażenia zasadniczego w stawce U-12, czyli wspominanej wcześniej subsumpcji stanu faktycznego wynikającego z treści decyzji nr [...] (pkt 32) do normy prawnej zawartej w treści art. 224 ust. 1 ustawy o radcach prawnych, w zakresie zmiany grupy uposażenia zasadniczego otrzymywanego w dochodzonym okresie. Celem tego postępowania nie jest merytoryczne rozpatrzenie sprawy, lecz weryfikacja decyzji pod kątem przesłanek wymienionych w art. 155 k.p.a. Następnie skarżący przytoczył argumenty przemawiające za zmianą grupy uposażenia w decyzji z dnia [...] października 2000 r. z grupy U-15 na grupę U-12. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. W piśmie procesowym z dnia 10 stycznia 2024 r. skarżący wniósł o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności należy podkreślić, że przedmiotem kontroli sądowej w tej sprawie była decyzja Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] września 2023 r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję tego organu z dnia [...] sierpnia 2023 r. odmawiającą na podstawie art. 155 k.p.a. zmiany decyzji Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] października 2000 r. nr [...] (pkt 32). Z tej przyczyny nie mogły zostać poddane ocenie Sądu argumenty skargi dotyczące nierozpoznania przez organ pkt 3 wniosku skarżącego z dnia 3 lipca 2023 r. o wszczęcie nowej sprawy administracyjnej w przypadku nieuwzględnienia przez organ wniosku o zmianę decyzji w trybie art. 155 k.p.a. Ewentualna bezczynność organu w tym zakresie może bowiem zostać poddana kontroli sądowej jedynie w odrębnym trybie. Przechodząc do merytorycznej kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia, trzeba wyjaśnić, że organ rozpatrywał sprawę zainicjowaną wnioskiem skarżącego z dnia 3 lipca 2023 r. (data nadania w urzędzie pocztowym), sprecyzowanym pismem z dnia 26 lipca 2023 r., w którym jednoznacznie domagał się on wszczęcia postępowania w sprawie zmiany decyzji z dnia [...] października 2000 r. (pkt 32) w trybie art. 155 k.p.a. Należy podkreślić, że to wniosek skarżącego wyznaczył ramy niniejszego postępowania. W przypadku bowiem wszczęcia postępowania na wniosek strony, tylko i wyłącznie ta strona określa przedmiot swego żądania, przy czym w razie wątpliwości co do zakresu czy przedmiotu żądania, jego uszczegółowienie należy do strony, nie zaś do sfery ocennej organu administracji (por. m.in. wyroki NSA: z dnia 11 czerwca 1990 r. sygn. akt I SA 367/90, publ. ONSA 1990/2–3, poz. 47; z dnia 5 lipca 1999 r. sygn. akt IV SA 1632/96, LEX nr 47890, oraz w postanowieniu NSA z dnia [...] października 2013 r. sygn. akt II OW 104/13, LEX nr 2203993). Jak stwierdził z kolei Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 4 listopada 2016 r. sygn. akt II OSK 2532/15 (LEX nr 2170782), przepisy art. 154 i art. 155 k.p.a. tworzą odrębne od siebie tryby postępowania. Precyzyjne i jednoznaczne oznaczenie przedmiotu sprawy przez samą stronę z powołaniem się na konkretny przepis prawa przesądziło kwestię przedmiotu sprawy, a w konsekwencji również trybu prowadzonego postępowania. Skoro zatem skarżący domagał się wydania rozstrzygnięcia w trybie art. 155 k.p.a., to organ był zobowiązany ustalić, czy zostały spełnione przesłanki do zastosowania trybu zmiany decyzji uregulowanego w tym właśnie przepisie Kodeksu. W ocenie Sądu, organ prawidłowo ocenił, że w niniejszej sprawie brak było możliwości dokonania zmiany decyzji z dnia [...] października 2000 r., choć zasadnicza przyczyna takiego stanu rzeczy nie została dostatecznie wyartykułowana w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Powyższe uchybienie nie ma jednak wpływu na wynik sprawy. Jak stanowi art. 155 k.p.a., decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony; przepis art. 154 § 2 stosuje się odpowiednio. Nie budzi wątpliwości, że przedmiotem postępowania toczącego się na podstawie tego przepisu jest zmiana lub uchylenie ostatecznej decyzji wydanej w konkretnym postępowaniu administracyjnym, jeżeli organ stwierdzi wystąpienie przesłanki interesu społecznego lub słusznego interesu strony. Tryb ten nie służy natomiast dokonywaniu dodatkowej kontroli decyzji administracyjnych lub ponownemu prowadzeniu postępowania w sprawie zakończonej już decyzją ostateczną. Nie może również zastępować przewidzianych w art. 145 i art. 156 k.p.a. nadzwyczajnych trybów: wznowienia postępowania oraz stwierdzenia nieważności decyzji. W ocenie Sądu, okolicznością przesądzającą, że w rozpoznawanej sprawie brak było możliwości dokonania zmiany decyzji z dnia [...] października 2000 r. wyznaczającej B.O. na stanowisko służbowe z zaszeregowaniem tego stanowiska do określonej grupy uposażenia, jest fakt, że skarżący już w momencie wszczęcia postępowania w trybie nadzwyczajnym był w stanie spoczynku (został bowiem zwolniony z zawodowej służby wojskowej w dniu [...] stycznia 2014 r.). Skoro zaś, jak słusznie zauważył organ, wydawana w trybie art. 155 k.p.a. decyzja zmieniająca wywołuje skutek ex nunc, tj. od momentu jej wejścia do obrotu prawnego, to oznacza, że dokonując zmiany decyzji we wnioskowanym przez skarżącego zakresie, organ w istocie musiałby rozstrzygać o wyznaczeniu na stanowisko służbowe w konkretnej grupie zaszeregowania żołnierza, który nie pełni już zawodowej służby wojskowej. Takie działanie stanowiłoby rażące naruszenie prawa, bowiem decyzje o wyznaczeniu na stanowisko służbowe mogą być wydawane jedynie w stosunku do osób pełniących służbę wojskową (por. art. 192 ustawy z dnia 11 marca 2022 r. o obronie Ojczyzny – Dz. U. z 2024 r., poz. 248 ze zm.). Należy jeszcze raz podkreślić, że przepis art. 155 k.p.a. nie służy kontroli prawidłowości decyzji ostatecznych i ich zmiany z mocą wsteczną, lecz jego celem jest modyfikacja na przyszłość wydanych już decyzji administracyjnych. W rozpoznawanej sprawie – wobec przeniesienia skarżącego w stan spoczynku – brak było możliwości dalszego rozstrzygania przez organy w sprawie wyznaczenia strony na określone stanowisko służbowe w danej grupie zaszeregowania. Z tych przyczyn - niezależnie od podnoszonych przez organ i skarżącego argumentów – należało uznać, że organ zasadnie odmówił zastosowania w tej sprawie art. 155 k.p.a. i dokonania na podstawie tego przepisu zmiany decyzji z dnia [...] października 2000 r. (pkt 32). Biorąc wszystkie powyższe okoliczności pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.), orzekł jak w sentencji. Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 2 tej ustawy.