II SA/Wa 2238/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Maciejuk, Sędziowie WSA Sławomir Antoniuk (spr.), Andrzej Góraj, Protokolant specjalista Maria Zawada, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 maja 2017 r. sprawy ze skargi małoletniego O.G. reprezentowanego przez przedstawiciela ustawowego M.G. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję z dnia [...] października 2016 r. nr [...]. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej jako Prezes ZUS) decyzją z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] października 2016 r. nr [...] odmawiającą O.G., reprezentowanemu przez przedstawiciela ustawowego M.G., renty rodzinnej w drodze wyjątku po zmarłej matce M.G. W uzasadnieniu powyższej decyzji Prezes ZUS podniósł, iż przyznanie świadczenia na podstawie art. 83 ustawy z dnia 7 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 887 ze zm.) jest możliwe, jeżeli wnioskodawca łącznie spełnił wszystkie warunki wymienione w tym przepisie. Renta rodzinna jest zaś pochodną świadczenia osoby zmarłej. W związku z tym, w pierwszej kolejności rozpatrzeniu podlega spełnienie powyższych przesłanek przez osobę zmarłą, a następnie przez wnioskodawcę. W sprawach świadczeń w drodze wyjątku kluczowe są powody niespełnienia przez ubezpieczonego wymogów koniecznych do uzyskania świadczenia w trybie zwykłym. Konieczne jest więc zbadanie, czy brak tych uprawnień nie był spowodowany szczególnymi okolicznościami w postaci trudnych do przezwyciężenia przeszkód, zdarzeń lub trwałych stanów, na które osoba ubezpieczona nie miała wpływu. Muszą to być przeszkody przynajmniej w jakimś czasie nieusuwalne, eliminujące ubezpieczonego z grona pracowników w szerokim tego słowa znaczeniu. Przy czym pojęcie "w drodze wyjątku" nie dotyczy wyjątkowych potrzeb czy niedostatku, sytuacji życiowej starającego się o to świadczenie, ale zaistnienia w sprawie szczególnych okoliczności usprawiedliwiających niemożność uzyskania danego świadczenia w trybie zwykłym (por. wyrok WSA z dnia 24 lutego 2010 r. sygn. akt II SA/Wa 1923/09). Po ponownej analizie zebranego materiału dowodowego Prezes ZUS nie stwierdził istnienia przesłanki szczególnych okoliczności, na skutek których matka dziecka nie nabyła uprawnień do świadczenia w trybie zwykłym. Wnioskodawca nie wykazał bowiem, aby niespełnienie warunków do świadczenia w trybie zwykłym spowodowane było okolicznościami, na które ubezpieczona nie miała wpływu. Jak wynika z dokumentacji znajdującej się w aktach sprawy na przestrzeni 47 lat życia matki dziecka zostało udowodnione 19 lat, 11 miesięcy i 14 dni łącznych okresów ubezpieczenia. Natomiast w ocenianym do uprawnień 10-leciu przed dniem powstania częściowej niezdolności do pracy matki dziecka, zamiast 5 lat okresów składkowych i nieskładkowych - wymaganych do przyznania świadczenia w trybie zwykłym — zostały udowodnione 3 lata, 5 miesięcy i 9 dni okresów składkowych. Przyznanie świadczenia w drodze wyjątku jest możliwe tylko wtedy, gdy do wymaganego okresu ubezpieczenia brakuje niewielki okres, który dodatkowo muszą usprawiedliwiać szczególne okoliczności. Z akt sprawy natomiast wynika, że w okresie od [...] lutego 2009 r. do [...] lutego 2016 r. matka dziecka nie podejmowała zatrudnienia ani innej działalności objętej ubezpieczeniami emerytalnym i rentowymi, co spowodowało brak uprawnień do świadczenia w trybie zwykłym. Ze sprawy nie wynika, aby w powyższym okresie ubezpieczona nie mogła kontynuować zatrudnienia na skutek szczególnych okoliczności spowodowanych stanem zdrowia, bowiem wówczas nie była wobec niej orzeczona przez lekarza orzecznika ZUS całkowita niezdolność do pracy. Natomiast wcześniej orzeczona częściowa niezdolność do pracy nie wykluczała możliwości podjęcia zatrudnienia, a jedynie ją ograniczała. Trwała całkowita niezdolność do pracy uniemożliwiająca kontynuowanie zatrudnienia została ustalona orzeczeniem komisji lekarskiej ZUS z dnia [...] września 2016 r. dopiero od dnia [...] lutego 2016 r. W związku z powyższym, po przeanalizowaniu wszystkich okoliczności sprawy pod kątem przesłanek wynikających z art. 83 ww. ustawy Prezes ZUS stwierdził, iż nie mógł uznać, że w sprawie zachodzą szczególne okoliczności, które były powodem niespełnienia warunków przez matkę dziecka do świadczenia na zasadach ogólnych. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy z dnia [...] października 2016 r. wnioskodawca informował, że powodem niepodejmowania zatrudnienia przez zmarłą ubezpieczoną była opieka nad dzieckiem. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, rezygnacja z podjęcia zatrudnienia na rzecz opieki nad dziećmi nie usprawiedliwia braku odpowiedniego okresu ubezpieczenia i nie wystarcza do przyznania świadczenia w drodze wyjątku. Jest to życiowy wybór pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia i poświęceniu się wychowaniu dzieci, a kontynuowaniem zatrudnienia w celu zapewnienia w przyszłości uprawnień emerytalno-rentowych, wynikających z ubezpieczenia społecznego. Poświęcenie się obowiązkom rodzinnym nie może być uznane za szczególną okoliczność, usprawiedliwiającą bezczynność zawodową i dającą tytuł do świadczenia z ubezpieczenia społecznego. Niezależnie bowiem od tego, jak wielkie znaczenie ma dla dziecka ciągła obecność i opieka rodzica, czas spędzony w domu, nie wyklucza możliwości podjęcia zatrudnienia. Nie czyni bowiem osoby sprawującej opiekę niezdolną do pracy (por. wyrok NSA z dnia 21 lipca 2006 r. sygn. akt: II SA/Wa 882/2006 i WSA z dnia 24 stycznia 2007 r. sygn. akt II SA/Wa 2275/06). W ocenie Prezesa ZUS zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie pozwalał na przyjęcie, że w sprawie zachodzą szczególne okoliczności, które uniemożliwiły nabycie przez matkę dziecka prawa do świadczenia w trybie zwykłym, z przyczyn zasługujących na potraktowanie ich jako szczególne. Decyzja Prezesa ZUS z dnia [...] listopada 2016 r. stała się przedmiotem skargi wniesionej w imieniu syna przez M.G. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżając powyższa decyzję w całości skarżący podniósł zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. tj. art. 83 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z FUS, poprzez niewłaściwą wykładnię i błędne zastosowanie skutkujące przyjęciem, iż w niniejszej sprawie nie mamy do czynienia ze szczególnymi okolicznościami uzasadniającymi przyznanie świadczenia pomimo niespełniania warunków wymaganych w ustawie do przyznania prawa do renty rodzinnej. Zarzucił także zaskarżonej decyzji jej wydanie z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 7, art. 8 i art. 11 oraz art. 75 § 1, art. 77 § 1 i 4 k.p.a., a także art. 107 § 3 k.p.a., poprzez wydanie zaskarżonej decyzji bez pełnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jak również nierozpatrzenia w sposób wyczerpujący zebranego materiału dowodowego, w tym dopuszczenia się przez organ I instancji błędów w ustaleniach faktycznych, co miało wpływ na wydanie zaskarżonej decyzji. Z powyższych względów skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej oraz poprzedzającej ją decyzji Prezesa ZUS z dnia [...] października 2016 r. oraz zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, iż organ nie przeprowadził wnikliwej analizy okoliczności faktycznych sprawy, nie wiązł pod uwagę faktu, iż stan zdrowia dziecka, wynikający z dokumentacji medycznej, potwierdził konieczność osobistego sprawowania opieki na synem przez matkę z uwagi na częste zachorowania dziecka, konieczność poddania dziecka opiece psychologa w Poradni Psychologiczno – Pedagogicznej w R., z uwagi na zdiagnozowaną nadpobudliwość psychoruchową dziecka wymagającą opieki w Gabinecie Terapeutycznym. Organ nie wziął pod uwagę, iż stan zdrowia dziecka uzasadniał podjęcie decyzji o zmianie szkoły. Brak na terenie R. specjalistycznych placówek zajmujących się nadpobudliwością ruchową zmusił matkę dziecka do podjęcia decyzji o zaprzestaniu pracy zarobkowej celem sprawowania opieki nad dzieckiem. Nie był to wybór matki lecz konieczność. Matka dziecka sama wymagała leczenia z uwagi swój stan zdrowia, który pogorszył się już w 2013 r. Wdrażane wobec niej leczenie onkologiczne (pobieranie tzw. chemii) często uniemożliwiało jej aktywność fizyczną. W odpowiedzi na skargę Prezes ZUS wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał w całości stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 z zm. – dalej jako p.p.s.a.), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną z zastrzeżeniem art. 57 a, który jednak na gruncie niniejszej sprawy nie znajduje zastosowania. Analizując niniejszą sprawę pod tym kątem Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowi art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 887 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem (w brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania), ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą - ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek - podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, Prezes ZUS może przyznać w drodze wyjątku świadczenie w wysokości nieprzekraczającej odpowiednich świadczeń przewidzianych w ustawie. Konstrukcja tego przepisu wskazuje, że zawarte w nim przesłanki muszą być spełnione łącznie. Zasadnie Prezes ZUS twierdzi, iż renta rodzinna jest zaś pochodną świadczenia osoby zmarłej. W związku z tym, w pierwszej kolejności rozpatrzeniu podlega spełnienie powyższych przesłanek przez osobę zmarłą, a następnie przez wnioskodawcę. Na tle całej ustawy określającej zasady nabywania prawa do świadczeń typu ubezpieczeniowego, a więc finansowanych i pozostających w związku z funduszem gromadzonym na ten cel ze składek ubezpieczeniowych przyszłych świadczeniobiorców, jest to regulacja szczególna, pozwalająca na uzyskanie świadczenia odpowiadającego świadczeniu ubezpieczeniowemu przez osoby, które nie spełniają warunków do uzyskania świadczenia w zwykłym trybie. Wyjątkowość przedmiotowych świadczeń polega również na tym, że nie mają one charakteru roszczeniowego, są finansowane z budżetu państwa, zaś ustawa pozostawia ich przyznanie uznaniowej decyzji Prezesa ZUS. Uznaniowość nie oznacza jednak pozostawienia organowi całkowitej i niekontrolowanej swobody w tym zakresie, bowiem jej granice wyznaczają z jednej strony przesłanki zawarte w ww. przepisie art. 83 ust. 1, z drugiej zaś przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, stosownie do treści art. 124 ustawy o emeryturach i rentach z FUS. Prezes ZUS, podejmując decyzję administracyjną w przedmiocie świadczenia w drodze wyjątku, jest zatem zobowiązany także do przestrzegania zasady dochodzenia do prawdy materialnej (art. 7 k.p.a.), a więc do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Winien też w sposób należyty i wyczerpujący informować strony o okolicznościach faktycznych i prawnych mogących mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków, będących przedmiotem postępowania administracyjnego (art. 9 k.p.a.). Musi wreszcie wyczerpująco zebrać, rozpatrzyć i ocenić cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.) oraz uzasadnić swoje rozstrzygnięcie według wymogów określonych w art. 107 § 3 k.p.a. Przyczyną odmowy przyznania renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku na rzecz O.G. było stwierdzenie przez organ, iż w analizowanym przypadku nie została spełniona przesłanka wystąpienia szczególnych okoliczności, z powodu których matka wymienionego nie nabył prawa do świadczenia w trybie zwykłym. Zdaniem Sądu ustalenie to zostało jednak dokonane przez organ z pominięciem istotnych w sprawie okoliczności. Przede wszystkim należy zauważyć, że ocena, czy w danym przypadku zachodzi przesłanka "szczególnych okoliczności" nie może być dokonywana w poprzez zsumowanie okresów składkowych i nieskładkowych ubezpieczonego, wskazanie przerw w tych okresach i sprawdzenie, czy w okresie tych przerw była taka osoba zdolna do pracy. Każda sprawa winna być oceniana indywidualnie z uwzględnieniem wszystkich okoliczności, które mogą mieć istotne znaczenie w sprawie. Takiej analizie musi towarzyszyć również sprawdzenie, czy w danym przypadku istnieją także inne okoliczności, które mogą powodować, że przesłanka zaistnienia szczególnych okoliczności, z powodu których wnioskodawca nie spełnia warunków przewidzianych w ustawie o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych do uzyskania prawa do emerytury lub renty, jest spełniona. Nie można stracić z pola widzenia, iż M.G. zmarła w wieku 47 lat i na ten czas legitymował się łącznym okresem ubezpieczenia w wymiarze 19 lat, 11 miesięcy i 14 dni, z czego okresy składkowe to 19 lat, 10 miesięcy i 18 dnia. W dziesięcioleciu przypadającym na datę powstania częściowej niezdolności do pracy, zamiast 5 lat okresów składkowych i nieskładkowych (wymaganych do przyznania świadczenia w trybie zwykłym) zostały udowodnione 3 lata, 5 miesięcy i 9 dni okresów składkowych. Wymieniona pozostawała w zatrudnieniu do lutego 2008 r., a następnie do dnia 27 lutego 2009 r. pobierała zasiłek dla bezrobotnych. Zatem do 2009 r. była osobą aktywną zawodowo, o czym świadczy jej długi staż pracy. Z orzeczenia Komisji Lekarskiej ZUS z dnia [...] września 2016 r. wynika, iż M.G. od dnia [...] czerwca 2015 r. była częściowo niezdolna do pracy, zaś od dnia [...] lutego 2016 niezdolna do pracy całkowicie. Z powyższego wynika, iż okres jaki należy usprawiedliwić szczególnymi okolicznościami, które stanęły na przeszkodzie w wypracowaniu wymaganego ustawowo okresu składkowego i nieskładkowego zaliczanego do świadczeń emerytalno-rentowych, nie jest duży i wynosi nieznacznie ponad półtora roku. Jak wskazała strona we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, choroba matki O.G. uaktywniła się na 2,5 roku przed śmiercią (M.G. zmarła w dniu [...] marca 2016 r.). Początkowo wymieniona podjęła leczenie w poradniach specjalistycznych, a dopiero w czerwcu 2015 r. nastąpiło leczenie szpitalne. Stąd też częściową niezdolność do pracy orzeczono u wymienionej dopiero od czerwca 2015 r. Kolejnym istotnym czynnikiem z punktu widzenia oceny aktywności zawodowej wymienionej była konieczność sprawowania opieki nad synem stwarzającym problemy wychowawcze (nadpobudliwość psychoruchowa), co dla dobra dziecka skutkowało zmianą szkoły na znacznie oddaloną od miejsca zamieszkania, jak też ponadstandardowe zaangażowanie rodzica samotnie wychowującego dziecko (mąż w tym czasie przebywał za granicą) w proces wychowawczy, przy współudziale poradni specjalistycznych. Nie można zatem wykluczyć, iż brak aktywności zawodowej matki dziecka nie wynikał z jej swobodnej decyzji, lecz właśnie z braku wyboru innego rozwiązania problemu wychowania dziecka wymagającego pomocy psychologa i terapeuty. Jeśli się jeszcze w tym czasie nakładają własne problemy zdrowotne rodzica, to trudno jest mówić o jakimkolwiek wyborze pomiędzy aktywnością zawodową, a opieką nad dzieckiem. Nie można wykluczyć, iż skoncentrowanie się wymienionej na leczeniu syna oraz początkach własnej choroby, która finalnie okazała się śmiertelną, uniemożliwiło M.G. pozyskanie zatrudnienia. Tym bardziej jest to uprawnione stanowisko jeśli weźmie się pod uwagę, iż wymieniona nie unikała aktywności zawodowej, o czym świadczy nieomal nieprzerwane zatrudnienia do 2009 r. Wskazanych powyższej okoliczności organ nie uwzględnił i nie ocenił należycie. Bowiem w sytuacji wystąpienia o świadczenie w drodze wyjątku, argumenty powyższe powinien być wnikliwie zbadane przez organ jako istotne elementy całokształtu stanu faktycznego sprawy, w aspekcie oceny wystąpienia przesłanki "szczególnych okoliczności". W uzasadnieniu swoich decyzji organ pominął natomiast zupełnie powyższe okoliczności, skupiając się wyłącznie na analizie okresów składkowych i nieskładkowych ubezpieczonej i przerw w jej ubezpieczeniu oraz z góry założył, bez rozważenia zasadności twierdzeń przedstawionych we wniosku o ponowne rozpatrzenie, iż matka O.G. mogła swobodnie decydować o wyborze pomiędzy opieką na dzieckiem, a zatrudnieniem. Prezes ZUS nie dokonał tym samym wszechstronnej i wyczerpującej oceny zebranych w sprawie dowodów w kontekście ustalenia, czy w przypadku M.G. spełniona jest przesłanka wystąpienia szczególnych okoliczności, z powodu których nie nabyła ona prawa do świadczenia w trybie zwykłym. Argumentacja zawarta w zaskarżonej decyzji nie odnosi się do indywidualnych okoliczności niniejszej sprawy, a motywy przytoczone przez organ administracji nie uzasadniają w dostateczny sposób podjętego rozstrzygnięcia. W tej sytuacji zachodziła konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji. Rozpatrując sprawę ponownie, Prezes ZUS uwzględni poczynione wyżej uwagi. Dopełniając obowiązków wynikających z powołanych powyżej przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego ponownie rozważy i oceni wniosek o przyznanie małoletniemu O.G. renty rodzinnej w drodze wyjątku w świetle art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Podda przy tym analizie wszystkie okoliczności mające istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, w tym fakt, iż do pięcioletniego stażu ubezpieczeniowego zmarłej M.G. brakuje niewielki czasookres. Organ rozważy przy tym, czy brak możliwości zatrudnienia wymienionej w dziesięcioleciu przed datą zgonu, mógł wynikać z ewentualnych problemów zdrowotnych jej i dziecka, czy też z innych obiektywnych zdarzeń, które utrudniły, a nawet uniemożliwiły jej wypracowanie stażu niezbędnego do nabycia uprawnień do renty w tzw. "zwykłym trybie". W celu uzyskania ewentualnych dodatkowych informacji i dokumentów w tym zakresie organ zwróci się do skarżącego, który zgodnie z art. 10 k.p.a., korzysta z prawa do czynnego udziału w każdym stadium postępowania. Organ weźmie przy tym pod uwagę, że pojęcie "szczególne okoliczności", o którym mowa w art. 83 ust. 1 ww. ustawy, nie może być utożsamiane wyłącznie ze stwierdzeniem całkowitej niezdolności do pracy osoby ubiegającej się o to świadczenie, lecz winno być rozumiane jako wszelkiego rodzaju sytuacje, które istotnie ograniczają jej aktywność zawodową. Całkowita niezdolność do pracy jest tylko jedną z przesłanek przyznania świadczenia w drodze wyjątku, natomiast ograniczenia aktywności zawodowej przed jej powstaniem mogą być bardzo różne, usprawiedliwione choćby przyczynami zdrowotnymi, zmniejszającymi możliwości zatrudnienia takiej osoby na rynku pracy (por. wyrok NSA z dnia 24 marca 2003 r. sygn. akt II SA 3594/02, publ. LEX nr 142669). Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.