II SA/Wa 2244/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Kube (spr.), Sędzia WSA Sławomir Antoniuk, Sędzia WSA Ewa Kwiecińska, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 18 czerwca 2021 r. sprawy ze skargi T. W. na postanowienie Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] września 2020 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego uchyla zaskarżone postanowienie Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, dalej: "Prezes ZUS", na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256, z późn, zm.), zawiesił postępowanie w sprawie ponownego rozpatrzenia wniosku T. W. o rentę z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku na podstawie art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2020 r. poz. 53, z późn. zm., dalej: "ustawa o emeryturach i rentach z FUS" ). W uzasadnieniu postanowienia organ nadmienił, że po podjęciu czynności zmierzających do rozpoznania wniosku z dnia [...] sierpnia 2020 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku, Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w R. Wydział Realizacji Umów Międzynarodowych, poinformował o toczącym się aktualnie postępowaniu wyjaśniającym z [...] instytucją ubezpieczeniową w sprawie zagranicznych okresów ubezpieczenia. Zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Z tych względów, w ocenie organu, do czasu zakończenia postępowania wyjaśniającego z zagraniczną instytucją ubezpieczeniową, należało zawiesić postępowanie w sprawie renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku. T. W. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na postanowienie Prezesa ZUS z dnia [...] września 2020 r. nr [...]. Skarżący zaskarżonemu postanowieniu zarzucił: 1. naruszenie przepisów postępowania: • art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., polegające na niewyczerpującym zbadaniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, w tym niewyjaśnienie, czy skarżący spełnia warunki wymagane w ustawie do uzyskania prawa do renty ze względu na swoją całkowitą niezdolność do pracy lub wiek, w sytuacji gdy skarżący legitymuje się odpowiednim orzeczeniem lekarskim, oraz jego sytuacja finansowa w najbliższej przyszłości nie ulegnie poprawie, • art 97 § 1 pkt 4 k.p.a., polegające na uznaniu, że rozpatrzenie niniejszej sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w R. - Wydział Realizacji Umów Międzynarodowych, w sytuacji gdy organ ma możliwość poczynienia własnych ustaleń na podstawie dokumentów dostarczonych przez skarżącego; 2. naruszenie przepisów prawa materialnego: • art 83 ust 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj. uznanie, że skarżący nie spełnił przesłanek pozwalających na przyznanie mu świadczenia w drodze wyjątku, podczas gdy wszystkie przesłanki wynikające z tego przepisu zostały kumulatywnie przez skarżącego spełnione, bowiem z uwagi na wiek, stan zdrowia oraz sytuację finansową, nie posiada niezbędnych środków do swojego utrzymania zaś przepis art 83 ust 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS nie uzależnia przyznania świadczenia w drodze wyjątku od długości stażu ubezpieczeniowego. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy organowi celem merytorycznego rozpatrzenia sprawy przyznania prawa do renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku na podstawie art 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm. dalej: "p.p.s.a."), który stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 p.p.s.a., uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie decyzji (postanowienia) następuje, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Stosownie do treści art. 119 pkt 3 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Kontrolując zaskarżone postanowienie z dnia [...] września 2020 r., Sąd stwierdził naruszenie przepisów postępowania w stopniu, który obligował do wyeliminowania go z obrotu prawnego. Stosownie do treści art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Przypomnieć w tym miejscu należy, że zagadnienie wstępne, o którym mowa w przywołanym przepisie, wiąże się z wystąpieniem przeszkody uniemożliwiającej rozstrzygnięcie sprawy, stanowiąc przesłankę negatywną jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego. Zagadnienie wstępne to zagadnienie, na które składają się następujące elementy konstrukcyjne, a mianowicie: 1) wyłania się ono w toku postępowania administracyjnego, 2) jego rozstrzygnięcie należy do innego organu lub sądu, 3) rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji jest uzależnione od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, zatem zagadnienie wstępne musi poprzedzać rozpatrzenie sprawy, 4) istnieje zależność między rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji. Z powyższego wynika, że zagadnienie wstępne to pewna kwestia o charakterze otwartym (tzn. jeszcze nie przesądzona), której treścią może być wypowiedź odnośnie do uprawnienia lub obowiązku, stosunku lub zdarzenia prawnego albo inne jeszcze okoliczności mające znaczenie prawne. Zagadnieniem wstępnym w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. może być tylko zagadnienie prawne, którego rozstrzygnięcie należy do właściwości innego organu lub sądu (nie chodzi więc o wyjaśnienie nawet poważnych wątpliwości dotyczących aspektów prawnych sprawy będącej przedmiotem postępowania), i które może stanowić odrębny przedmiot postępowania przed takim organem lub sądem, co oznacza, że rozstrzygnięcie tego zagadnienia wstępnego przez ten inny organ lub sąd stanowi konieczny warunek wydania decyzji przez organ, w postępowaniu, przed którym wyłoniło się zagadnienie wstępne (por. np. wyrok NSA z dnia 21 lipca 1992 r., sygn. akt III SA 1041/92). W kontekście wskazanego charakteru zagadnienia wstępnego, za takie (tj. za kwestię prejudycjalną) nie może być uznana sytuacja wyrażająca się we wpływie na rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji, ustaleń faktycznych dokonywanych w innym postępowaniu przez inny organ lub sąd. Obowiązek wyjaśnienia sprawy pod względem faktycznym i prawnym należy bowiem do organu administracji publicznej prowadzącego dane postępowanie (por. wyrok NSA z dnia 8 grudnia 2008 r., sygn. akt II OSK 1559/07). Zagadnienie wstępne wiąże się więc z sytuacją, gdy rozstrzygnięcie sprawy uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem kwestii prawnej, to jest innymi słowy z sytuacją, w której wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem wstępnego zagadnienia prawnego, zaś ocena tego zagadnienia wstępnego, gdyby ono samo w sobie mogło być przedmiotem odrębnego postępowania (w oderwaniu od sprawy, na tle której wystąpiło), należy ze względu na jego przedmiot do kompetencji innego organu państwowego niż ten, przed którym toczy się postępowanie w głównej sprawie (por. wyrok NSA z dnia 28 listopada 1997 r., sygn. akt I SA/Lu 1199/96). Przyjmuje się przy tym, że ten element konstrukcyjny omawianej instytucji, którym jest konieczność uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd, należy rozumieć w ten sposób, że dana kwestia prawna stała się sporna w toku postępowania administracyjnego lub przepisy prawa wymagają ustalenia stanu prawnego w danej kwestii mającej znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, a w toku postępowania ustalenie tego stanu może nastąpić tylko w drodze rozstrzygnięcia właściwego organu lub sądu. Co przy tym nie mniej istotne organ, przed którym toczy się postępowanie w sprawie głównej, musi ustalić związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej a zagadnieniem wstępnym, a o istnieniu takiej zależności, która musi mieć charakter bezpośredni, przesądza treść przepisów prawa materialnego, stanowiących podstawę prawną decyzji administracyjnej (por. M, Jaśkowska, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego LEX/el., 2014; C. Kosikowski, E. Etel, J. Brolik, R Dowgier, P. Pietrasz, M. Popławski, S. Presnarowicz, W. Stachurski, Ordynacja podatkowa. Komentarz. LEX, 2013). Z punktu widzenia tej ostatniej uwagi istotne jest to, że zależności (uprzedniego) rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego i rozpatrzenia sprawy administracyjnej nie można utożsamiać z wymogiem ukierunkowania tej ostatniej na określoną treść decyzji administracyjnej. Od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego "zależeć" powinno rozpatrzenie sprawy administracyjnej w ogóle, nie zaś wydanie decyzji o określonej treści (por. G. Łaszczyca, Zawieszenie ogólnego postępowania administracyjnego, Kraków, 2005, s. 100). Istota kwestii prejudycjalnej wyraża się więc w tym, że brak jej uprzedniego rozstrzygnięcia wyklucza każde, to jest zarówno pozytywne, jak i negatywne dla strony zakończenie postępowania administracyjnego (por. np. wyrok NSA z dnia 20 grudnia 2012 r., sygn. akt II OSK 1570/11, por. wyrok NSA z dnia 24 czerwca 2015 r., H GSK 2699/14) W zaskarżonym postanowieniu Prezes ZUS uznał, iż przyczyną powodującą konieczność zawieszenia przedmiotowego postępowania administracyjnego o rentę z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku na podstawie art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS jest trwające obecnie postępowanie wyjaśniające z instytucją ubezpieczeniową w [...] w sprawie zagranicznych okresów ubezpieczenia. Organ jednak w żaden sposób nie wykazał, że wyjaśnianie zagranicznych okresów ubezpieczenia skarżącego jest zagadnieniem wstępnym, które inny organ lub sąd ma rozstrzygnąć przed rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji w sprawie przyznania świadczenia w drodze wyjątku, co dawałoby podstawę do zastosowania art. 97 § 1 pkt. 4 k.p.a. Mając na względzie powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.