II SA/Wa 2247/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Kube, Sędzia WSA Andrzej Góraj, Asesor WSA Karolina Kisielewicz (spr.), Protokolant specjalista Elwira Sipak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 lutego 2020 r. sprawy ze skargi M. B. na decyzję Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze służby oddala skargę. Przedmiotem skargi M. B. jest decyzja Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] lipca 2019 r. (nr [...]) o zwolnieniu skarżącej ze służby Straży Granicznej, w związku z upływem 12 miesięcy od dnia zaprzestania służby z powodu choroby (art. 45 ust. 2 pkt 8 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej, Dz.U. z 2019 r. poz. 147 ze zm.). Z okoliczności faktycznych sprawy wynika, że Komendant [...] Oddziału Straży Granicznej rozkazem personalnym z dnia [...] czerwca 2019 r. (nr [...]), zwolnił M. B. ze służby stałej w Straży Granicznej z dniem [...] lipca 2019 r. Organ I instancji podał, że M. B. nie wykonuje obowiązków służbowych z powodu choroby od dnia [...] listopada 2017 r. Od [...] listopada 2017 r. do [...] listopada 2018 r. przebywała na zwolnieniu lekarskim, a później przez sześć miesięcy (od [...] listopada 2018 r. do [...] maja 2019 r.) na urlopie zdrowotnym, udzielonym jej (trzykrotnie) przez przełożonego, na podstawie art. 89 ustawy o Straży Granicznej. Od dnia [...] maja 2019 r. do [...] czerwca 2019 r. skarżąca ponownie przebywała na zwolnieniu lekarskim. Komendant [...] Oddziału Straży Granicznej stwierdził, że pozostawienie w służbie funkcjonariusza, który nie wykonuje czynności służbowych przez tak długi okres nie leży w interesie publicznym oraz w interesie służby. Organ dodał, że wydając decyzję o zwolnieniu funkcjonariusza ze służby na podstawie art. 45 ust. 2 pkt 8 ustawy o Straży Granicznej (a więc z powodu upływu 12 miesięcy od zaprzestania służby z powodu choroby), nie musi dysponować stosownym orzeczeniem komisji lekarskiej (byłoby ono niezbędne do podjęcia służby przez funkcjonariusza, a nie do zwolnienia ze służby). M. B. złożyła odwołanie od tej decyzji, w którym podniosła, że przełożony powinien ją zwolnić ze służby po wykorzystaniu 12 miesięcy zwolnienia lekarskiego, a więc z dniem [...] listopada 2018 r. Tymczasem nie została wówczas zwolniona, lecz udzielono jej płatnego urlopu zdrowotnego (od [...] listopada 2018 r. do [...] maja 2019 r.), w oparciu o orzeczenia komisji lekarskiej, z którego wynika, że jej stan zdrowia rokował poprawę w stopniu umożliwiającym dalsze pełnienie służby. M. B. dodała, że w dniu 7 maja 2019 r. poinformowała telefoniczne pracownika Wydziału Kadr i Szkolenia w [...] o chęci powrotu do służby po zakończeniu urlopu zdrowotnego i w związku z tym została skierowana na badania do lekarza medycyny pracy oraz przed komisję lekarską. W tej sytuacji, zdaniem odwołującej się, zwolnienie jej ze służby w Straży Granicznej z dniem [...] lipca 2019 r. było "wielce nieetyczne". Po rozpoznaniu odwołania skarżącej, Komendant Główny Straży Granicznej decyzją z dnia [...] lipca 2019 r.: 1) uchylił zaskarżony rozkaz personalny w części dotyczącej daty zwolnienia ze służby w Straży Granicznej, 2) ustalił nowy termin zwolnienia skarżącej ze służby [...] sierpnia 2019 r.), 3) w pozostałym zakresie utrzymał w mocy rozkaz personalny organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy podał m. in., że organ I instancji wydając zaskarżone rozstrzygnięcie, nie przekroczył granic uznania administracyjnego, wyznaczonych art. 45 ust. 2 pkt 8 ustawy o Policji i dostatecznie uzasadnił, dlaczego uznał za zasadne zwolnienie skarżącej ze służby w Straży Granicznej. Komendant Główny Straży Granicznej podał, że zwolnienie funkcjonariusza ze służby powinno być rozważane z punktu widzenia charakteru stosunku służbowego (administracyjnoprawny), zadań Straży Granicznej (z zakresu bezpieczeństwa publicznego i ochrony granicy państwowej) oraz uprawnień i obowiązków przełożonych w zakresie zapewnienia prawidłowego działania podległych im jednostek i kształtowania ich składu osobowego. Długotrwała nieobecność funkcjonariusza w służbie (w rozpatrywanym przypadku na dzień wydania decyzji - przeszło 20 miesięcy), ma realny wpływ na właściwe i terminowe wykonywanie zadań przez tę jednostkę, "komplikuje i dezorganizuje" jej pracę, co nie leży w interesie publicznym oraz w tożsamym z nim interesem służby. Komendant Główny Straży Granicznej dodał, że mając na względzie dobro M. B. i słuszny interes społeczny, organ I instancji, po zakończeniu okresu 12 miesięcy zaprzestania przez nią służby z powodu choroby, nie zdecydował się na zwolnienie funkcjonariuszki ze służby, ale udzielił (trzykrotnie) urlopu zdrowotnego (od [...] listopada 2018 r. do [...] stycznia 2019 r., od [...] stycznia 2019 r. do [...] marca 2019 r. i od [...] marca 2019 r. do [...] maja 2019 r.), dając w ten sposób szansę na odzyskanie zdrowia i powrót do służby. W związku z tym, że skarżąca wyraziła gotowość powrotu do służby po zakończeniu urlopów zdrowotnych (w maju 2019 r.), w dniu [...] maja 2019 r. została skierowana na badania kontrolne u lekarza medycyny pracy (art. 229 § 2 i § 3 k.p.) w celu ustalenia zdolności do wykonywania pracy na dotychczasowym stanowisku. Mimo to przedłożyła kolejne zwolnienia lekarskie (od [...] maja do [...] czerwca 2019 r., od [...] czerwca do [...] lipca 2019 r. i od [...] lipca do [...] sierpnia 2019 r.). Odnosząc się do zarzutów odwołania, dotyczących "przedwczesnego" wydania decyzji o zwolnieniu skarżącej ze służby, organ wyjaśnił, że z uwagi na podstawę zwolnienia ze służby (art. 45 ust. 2 pkt 8 ustawy), oczekiwanie na wydanie przez [...] Rejonową Komisję Lekarską w [...] orzeczenia o zdolności fizycznej i psychicznej M. B. do służby, nie było uzasadnione. Komendant Główny Straży Granicznej podkreślił, że skarżąca już [...] lutego 2018 r. (upływ terminu pierwszego zwolnienia lekarskiego), została skierowała na badania do Rejonowej Komisji Lekarskiej celem ustalenia jej zdolności do służby, niemniej z uwagi na dalsze zwolnienia chorobowe, komisja wyznaczała kolejne terminy badania skarżącej (ostatni na [...] sierpnia 2019 r.) Komendant Główny Straży Granicznej zwrócił uwagę, że komisje lekarskie badające skarżącą w celu wydania orzeczenia o potrzebie udzielenia jej urlopu zdrowotnego, orzekały, że jest ona czasowo niezdolna do służby na zajmowanym stanowisku i za każdym razem stwierdzały, że funkcjonariusza po wykorzystaniu 12 miesięcy zwolnienia od wykonywania obowiązków służbowych z powodu choroby, nie odzyskała zdolności do wykonywania tych obowiązków. To wszystko prowadzi do wniosku, że niezdolność skarżącej do wykonywania obowiązków służbowych z powodu choroby trwa nieprzerwanie od [...] listopada 2017 r., przez okres rocznego zwolnienia, następnie udzielanych urlopów zdrowotnych oraz po ich zakończeniu, w oparciu o przedkładane kolejne zaświadczenia lekarskie o niezdolności do służby z powodu choroby (a więc ponad 20 miesięcy). M. B. w skardze na decyzję Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] lipca 2019 r. podniosła, że po jej wydaniu "zmieniła się (jej) sytuacja prawna", ponieważ [...] Rejonowa Komisja Lekarska podległa ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych w [...] w dniu [...] sierpnia 2019 r. wydała orzeczenie o jej trwałej niezdolności do służby w Straży Granicznej. Skarżąca podała, że w dniu 13 sierpnia 2019 r. wystąpiła do Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej z raportem o zwolnienie ze służby na podstawie art. 45 ust. 1 pkt 1 ustawy o Straży Granicznej, "zachowując przy tym dzień i miesiąc zwolnienia przypadający na [...] sierpnia br." M. B. stwierdziła, że zmiana podstawy prawnej zwolnienia, pozwoli jej na otrzymywanie, przez okres roku po zwolnieniu ze służby, świadczenia pieniężnego, o którym mowa w art. 121 ust. 1 powołanej ustawy i podniosła, że obecnie "jest pozbawiona jakichkolwiek świadczeń". M. B. wyjaśniła ponadto, że w dniu 20 sierpnia 2019 r. złożyła w [...] Oddziale Straży Granicznej wniosek o uchylenie lub zmianę decyzji ostatecznej na podstawie art. 155 k.p.a. Komendant Główny Straży Granicznej w odpowiedzi na skargę wniósł o zawieszenie postępowania na podstawie art. 56 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), z uwagi na zainicjowanie przez skarżącą, w dniu 20 sierpnia 2019 r., a więc przed złożeniem niniejszej skargi (co miało miejsce w dniu 5 września 2019 r.), postępowania na podstawie art. 155 k.p.a. W przypadku nieuwzględnienia tego wniosku, organ wniósł o oddalenie skargi i podniósł, że orzeczenie komisji lekarskiej zostało wydane już po wydaniu zaskarżonej decyzji. Skarżąca w piśmie z 16 października 2019 r. podała, że zrzekła się prawa wniesienia odwołania od orzeczenia komisji lekarskiej z dnia [...] sierpnia 2019 r. i w związku z tym uprawomocniło się ono w dniu 14 sierpnia 2019 r., a więc przed dniem jej zwolnienia ze służby ([...] sierpnia 2019 r.). W tej sytuacji powinna zostać zwolniona ze służby na podstawie art. 45 ust. 1 pkt 1 ustawy o Straży Granicznej (a więc na skutek orzeczenia trwałej niezdolności do służby przez komisję lekarską) a nie na podstawie art. 45 ust. 2 pkt 8 tej ustawy. M. B. dodała, że Komendant Główny Straży Granicznej decyzją z dnia [...] września 2019 r. (nr [...]) odmówił zmiany zaskarżonej decyzji (z [...] lipca 2019 r.) na podstawie art. 155 k.p.a. Z akt sprawy wynika, że Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji po rozpoznaniu odwołania skarżącej, decyzją z [...] listopada 2019 r. (nr [...]) utrzymał w mocy decyzję Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] września 2019 r. o odmowie zmiany zaskarżonej decyzji oraz że nie została ona zaskarżona do sądu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest nieuzasadniona. Na wstępie należy wyjaśnić, że w rozpatrywanej sprawie nie ma podstaw do zawieszenia postępowania sądowego, w oparciu o art. 56 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, który stanowi, że w razie wniesienia skargi do sądu po wszczęciu postępowania administracyjnego w celu zmiany, uchylenia, stwierdzenia nieważności aktu lub wznowienia postępowania, postępowanie sądowe podlega zawieszeniu. Skarżąca w dniu 20 sierpnia 2019 r., a więc przed wniesieniem skargi do sądu na decyzję z dnia [...] lipca 2019 r. zwróciła się do organu z wnioskiem o jej zmianę na podstawie art. 155 k.p.a., niemniej to nadzwyczajne postępowanie zostało już zakończone. Z przepisu art. 45 ust. 2 pkt 8 ustawy o Straży Granicznej, który był podstawą materialnoprawną zaskarżonej decyzji wynika, że funkcjonariusza można zwolnić ze służby w przypadku upływu 12 miesięcy od dnia zaprzestania służby spowodowanego chorobą. Okres ten, pełniący rolę ochronną, liczy się od pierwszego dnia zwolnienia. Jeżeli zwolnień było kilka, to od pierwszego dnia pierwszego zwolnienia, przy czym zwolnienia te muszą następować bezpośrednio jedno po drugim. Okres zaprzestania służby wskutek choroby, musi być bowiem nieprzerwany. Z niekwestionowanych okoliczności sprawy wynika, że M. B. zaprzestała wykonywania obowiązków służbowych na podstawie zwolnienia lekarskiego w dniu [...] listopada 2017 r. i po upływie 12 miesięcy nie stawiła się do służby, lecz przebywała na półrocznym urlopie zdrowotnym (od [...] listopada 2018 r. do [...] maja 2019 r.), następnie ponownie na zwolnieniach lekarskich. Prowadzi to do wniosku, że okres niepełnienia służby przez skarżącą z powodu choroby przekroczył 12 miesięcy. Zakres badania decyzji posiadającej cechy uznania administracyjnego sprowadza się do oceny, czy wydanie decyzji zostało przeprowadzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, z odpowiednim zachowaniem procedury administracyjnej. Natomiast wybór rozstrzygnięcia w ramach uznania administracyjnego, dokonywany na podstawie kryteriów słuszności i celowości pozostaje poza kontrolą sądowoadministracyjną. Kontrola zaskarżonej decyzji przez sąd administracyjny sprowadza się zatem do oceny, czy zaskarżona decyzja nie nosi cech dowolności, czy organ wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia i czy wyboru tego rozstrzygnięcia dokonał po ustaleniu i rozważeniu wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności. Zdaniem Sądu, organ przy wydaniu zaskarżonej decyzji nie przekroczył granic uznania administracyjnego, a w jej uzasadnieniu dostatecznie wyjaśnił dlaczego uznał za zasadne zwolnienie skarżącej ze służby. Nie sposób podważyć stwierdzenia organu, że długotrwała nieobecność skarżącej w służbie wpływa negatywnie na organizację i funkcjonowanie służby, a w związku z tym nie służy interesowi służby. W ocenie przełożonego skarżącej, który odpowiada za politykę kadrową, prawidłowe realizowanie zadań w służbie przemawia za zwolnieniem skarżącej i odblokowaniem" zajmowanego przez nią etatu. Sąd dodaje, że w sytuacji, gdy funkcjonariusz został zwolniony ze służby, ponieważ upłynęło 12 miesięcy od zaprzestania służby z powodu choroby wówczas nie ma znaczenia, czy po upływie tego okresu stan zdrowia pozwalał mu na podjęcie służby, czy też nie. Dlatego też organ nie musi dysponować stosownym orzeczeniem lekarskim zanim podejmie decyzję o zwolnieniu funkcjonariusza ze służby. Takie orzeczenie byłoby niezbędne do podjęcia służby przez skarżącą, ale nie do zwolnienia ze służby na podstawie art. 42 ust. 2 pkt 5 ustawy o Straży Granicznej (por. np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 16 czerwca 2016 r. sygn. akt II SA/Lu 264/16, dotyczący analogicznego przepisu art. 41 ust. 2 pkt 7 ustawy o Policji). W rozpatrywanej sprawie organ podkreślił, że dał skarżącej możliwość powrotu do służby, po zakończeniu urlopu zdrowotnego (skierował ją na badania)), niemniej funkcjonariuszka nie stawiła się w służbie, ale przedłożyła kolejne zwolnienie lekarskie. Zdaniem skarżącej, w stanie faktycznym niniejszej sprawy dopuszczalna jest "zmiana podstawy zwolnienia", z uwagi na to, że w dniu zwolnienia ze służby określonym w zaskarżonej decyzji ([...] sierpnia 2019 r.) posiadała orzeczenie o niezdolności do służby z powodu choroby. Z tego co już powiedziano wynika, że ta okoliczność nie ma znaczenia w niniejszym postępowaniu. Należy powtórzyć, że skarżąca nie stawiła się do służby przed upływem 12 miesięcy niezdolności do służby z powodu choroby. Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł, jak w sentencji.