II SA/Wa 2256/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Kwiecińska (spr.), Sędziowie WSA Andrzej Góraj, Ewa Grochowska – Jung, Protokolant spec. Marek Kozłowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 lutego 2012 r. sprawy ze skargi B. M. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku – oddala skargę – Decyzją z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, po ponownym rozpatrzeniu sprawy, utrzymał w mocy decyzję podjętą w dniu [...] stycznia 2011 r., odmawiającą przyznania B. M. świadczenia w drodze wyjątku. W uzasadnieniu ww. decyzji Prezes ZUS podniósł, że przyznanie świadczenia na podstawie art. 83 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (t. j.: Dz. U. z 2009 r. Nr 153, poz. 1227 ze zm.), zwanej dalej ustawa emerytalną, jest możliwe, jeżeli wnioskodawca spełnia następujące warunki: 1. jest lub był osobą ubezpieczoną lub jest członkiem rodziny pozostałym po ubezpieczonym, 2. nie spełnia warunków ustawowych do uzyskania świadczeń wskutek szczególnych okoliczności, 3. nie może podjąć pracy ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek, 4. nie ma niezbędnych środków utrzymania. Prezes ZUS wyjaśnił również, że do przyznania świadczenia w drodze wyjątku wszystkie przesłanki, o jakich mowa w tym przepisie, powinny być spełnione łącznie. Brak spełnienia przez wnioskodawcę którejkolwiek z przesłanek wyklucza możliwość przyznania mu świadczenia w drodze wyjątku. Następnie organ stwierdził, iż w toku postępowania ustalono, iż nie zostały spełnione dwie z czterech przesłanek umożliwiających pozytywne załatwienie sprawy. Po pierwsze, organ stwierdził, iż w sprawie nie wystąpiły szczególne okoliczności, wskutek których B. M. nie nabyła uprawnień do świadczenia na zasadach ogólnych. Jednocześnie organ wyjaśnił, że za szczególną okoliczność, usprawiedliwiająca brak wymaganego okresu zatrudnienia, należy uznać zdarzenia bądź trwały stan wykluczający aktywność zawodową konkretnej osoby z powodu niemożności przezwyciężenia jej skutków. W ocenie organu za taką szczególną okoliczność nie można w rozpatrywanej sprawie uznać faktu, że w okresie od ustania pobierania zasiłku dla bezrobotnych, tj. [...] października 1996 r., do ustalenia przez lekarza orzecznika ZUS częściowej niezdolności do pracy od [...] czerwca 2006 r., skarżąca przez okres ponad 9 lat nie wykonywała zatrudnienia objętego ubezpieczeniem społecznym oraz ubezpieczeniami: emerytalnym i rentowymi. Organ podkreślił bowiem, że we wskazanym okresie w stosunku do skarżącej nie była ustalona orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS całkowita niezdolność do pracy, a zatem nie istniały przeciwwskazania uniemożliwiające kontynuowanie zatrudnienia w celu uzyskania w przyszłości uprawnień do świadczenia z ubezpieczeń społecznych. Z kolei, orzeczona częściowa niezdolność do pracy nie wykluczała możliwości podjęcia zatrudnienia, a jedynie ją ograniczała. Po drugie, zdaniem organu, to właśnie ustalona prze komisję lekarską ZUS w orzeczeniu z dnia [...] czerwca 2011 r. częściowa niezdolność do pracy, jako odrębna przesłanka negatywna, uniemożliwiła skarżącej przyznanie świadczenia w drodze wyjątku. W odniesieniu do tej okoliczności organ wyjaśnił, iż fundamentalną zasadą przyznawania świadczeń, w oparciu o przepis art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z FUS, jest całkowita niezdolność do pracy wnioskodawcy, orzeczona w trybie przewidzianym prawem przez lekarza orzecznika ZUS (art. 14 ust. 1 i ust. 3 ustawy emerytalnej), a nie stwierdzona przez każdego innego lekarza lub wynikająca z subiektywnego przekonania samego zainteresowanego. W skardze na powyższą decyzję, wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, B. M. powołała się na okres leczenia, który trwa od 1994 r. do chwili obecnej oraz przyczyny utraty pracy i trudności w znalezieniu nowej. Powołała się również na orzeczenie komisji lekarskiej ZUS z dnia [...] czerwca 2011 r. i stwierdziła, że, biorąc pod uwagę, iż jest to dla niej orzeczenie korzystne ponieważ orzeczeniem tym komisja wyjaśniła i przywróciła czasową niezdolność do pracy od [...] października 1996 r. Skoro zaś, jak wywiodła dalej, orzeczenie komisji nie jest ograniczone terminem ("bezdatowe") i tym samym uwzględnia jej predyspozycje chorobowe, to winno ono być uwzględnione przez Prezesa ZUS również z korzyścią dla skarżącej. W odpowiedzi na skargę Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Dodatkowo organ wniósł o ewentualne odrzucenie skargi jako wniesionej z uchybieniem 30- dniowego terminu do jej wniesienia. Uzasadniając zajęte stanowisko procesowe w tej części organ wskazał, że mimo, iż zaskarżona decyzja zawierała prawidłowe pouczenie o prawie wniesienia skargi do sądu administracyjnego, to skarżąca pismem z dnia 4 sierpnia 2011 r. wystąpiła do Prezesa ZUS o ponowne rozpoznanie sprawy zarzucając wydanej w dniu [...] lipca 2011 r. decyzji błędy w ustaleniach faktycznych. Organ zaznaczył, że skarżąca o tym fakcie została powiadomiona w rozmowie telefonicznej w dniu 17 sierpnia 2011 r., a dopiero pismem z dnia 14 września 2011 r. sprecyzowała, że pismo z dnia 4 sierpnia 2011 r. stanowi skargę wniesiona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zdaniem organu, oznacza to, że zaskarżona decyzja została doręczona skarżącej najpóźniej w dniu 4 sierpnia 2011 r., a konsekwencją tego stanu rzeczy jest wniesienie skargi z uchybieniem terminu. W piśmie z dnia 20 października 2011 r. skarżąca odnosząc się to stanowiska organu podniosła, że skarga została wniesiona w terminie pismem z dnia 4 sierpnia 2011 r., a uchybienie terminu nastąpiło po stronie organu, który prowadził postępowanie przez okres 8 miesięcy, licząc od dnia złożenia wniosku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że jeżeli zaskarżona decyzja prawa nie narusza, sąd obowiązany jest skargę oddalić. W pierwszej kolejności należy jednakże wyjaśnić podnoszoną przez stronę, sporną kwestię terminu do wniesienia skargi, czyli ocenić w istocie dopuszczalność skargi. W myśl bowiem art. 53 § 1 i art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), skargę wnosi się do sądu administracyjnego w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia skarżącemu rozstrzygnięcia w sprawie za pośrednictwem organu, którego działanie lub bezczynność są przedmiotem skargi. Skarga wnoszona do sądu administracyjnego jest pierwszym pismem procesowym strony – pismem wszczynającym postępowanie sądowoadministracyjne. Oznacza to, że do skargi nie stosuje się przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, ponieważ wszelkich uzupełnień braków formalnych skargi dokonuje skarżący na wezwanie Sądu w trybie określonym w art. 49 § 1 w zw. z art. 57 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Jak wynika z akt sprawy, organ powziął wątpliwość, czy pismo z dnia 4 sierpnia 2011 r. stanowi skargę skierowana do sądu administracyjnego i w związku z tym dokonał nieformalnego, telefonicznego powiadomienia skarżącej o tym fakcie. Na okoliczność tę urzędnik ZUS sporządził notatkę, w której stwierdził, że w trakcie odbytej rozmowy uzgodniono ze skarżącą, że pismo z dnia 4 sierpnia 2011 r. należy traktować jako skargę, a skarżąca nadeśle stosowne, dodatkowe pismo w tej sprawie. Skarżącej nie zakreślono jakiegokolwiek terminu. Tym samym, już z treści tej notatki wynika, że organ w drodze nieformalnej czynności ustalił, ze pismo z dnia 4 sierpnia 2011 r. jest skargą wniesioną do sądu administracyjnego, a w tej sytuacji przeniesienie terminu do wniesienia skargi na dzień 14 września 2011 r., tj. na dzień złożenia przez skarżącą pisma potwierdzającego ustalenia poczynione w rozmowie telefonicznej, wykracza poza stosowne unormowania procedury sądowoadministracyjnej i wbrew stanowisku organu nie może wywołać postulowanego skutku procesowego (odrzucenia skargi). Nadto, należy przypomnieć, że zgodnie z przepisem art. 71a ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (tekst jednolity Dz. U. z 2009 r. Nr 205, poz. 1585 ze zm.), Zakład może przesyłać pisma i decyzje listem zwykłym (ust. 1 ). W razie sporu ciężar dowodu doręczenia pisma lub decyzji, o których mowa w ust. 1, spoczywa na Zakładzie (ust. 2). Zestawiając zatem powyższą regulację z okolicznościami niniejszej sprawy, tj. z faktem, że pierwszym pismem skarżącej w odniesieniu do treści decyzji z dnia [...] lipca 2011 r. było pismo z dnia 4 sierpnia 2011 r. złożone do Sądu w dniu 5 sierpnia 2011 r. (k. [...] akt sprawy), należało uznać, ze skarga została wniesiona z zachowaniem trzydziestodniowego terminu. Przechodząc do kontroli zaskarżonej decyzji, Sąd rozpoznający niniejszą sprawę uznał, że postępowanie w sprawie o świadczenie w drodze wyjątku przeprowadzone zostało zgodnie z wymogami ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), a ustalenie Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w zakresie braku spełnienia łącznie wszystkich przesłanek uprawniających do przyznania wymienionego świadczenia jest prawidłowe. Materialnoprawną podstawą zaskarżonej decyzji jest art. 83 ust. 1 cyt. ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Wprowadza on szczególną regulację pozwalającą na uzyskanie świadczenia przez osoby, które nie spełniają warunków do uzyskania świadczenia w trybie zwykłym. Świadczenia z omawianego przepisu mają wyjątkowy charakter także dlatego, że są finansowane bezpośrednio z budżetu państwa, a nie z FUS. Ustawa nie gwarantuje ich wypłaty, pozostawiając ich przyznanie decyzji Prezesa ZUS, która to decyzja ma charakter uznaniowy. Decyzja ta nie jest jednak dowolna, ograniczona jest czterema przesłankami wymienionymi w art. 83 ust. 1 cyt. ustawy, a mianowicie, uprawniony jest lub był osobą ubezpieczoną lub jest członkiem rodziny pozostałym po ubezpieczonym, nie spełnia warunków ustawowych do uzyskania prawa do emerytury lub renty wskutek szczególnych okoliczności, nie może podjąć pracy ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek oraz nie ma niezbędnych środków utrzymania. W niniejszej sprawie bezsporne jest, iż skarżąca orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS z dnia [...] listopada 2010 r. nr akt [...] została uznana za częściowo niezdolną do pracy do [...] listopada 2011 r. Tymczasem jednym z warunków uzyskania świadczenia w drodze wyjątku na podstawie art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych jest całkowita niezdolność do pracy stwierdzona orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS. Oznacza to, że organ nie może przyznać osobie choćby częściowo zdolnej do pracy jakiegokolwiek świadczenia w trybie art. 83 ust. 1 omawianej ustawy. W związku z tym rozpatrując wniosek skarżącej z dnia 22 grudnia 2010 r. Prezes ZUS w pierwszej kolejności zobligowany był zbadać, czy została spełniona wspomniana przesłanka, stwierdzając zaś jej brak nie miał podstaw do przyznania świadczenia na podstawie art. 83 ustawy emerytalnej i w dniu [...] stycznia 2011 r. wydał zgodną z prawem decyzję odmowną. Stosownie bowiem do art. 14 ust. 3 ustawy emerytalnej, orzeczenie lekarza orzecznika, od którego nie wniesiono sprzeciwu lub co do którego nie zgłoszono zarzutu wadliwości, albo orzeczenie komisji lekarskiej, stanowi dla organu rentowego podstawę do wydania decyzji w sprawie świadczeń przewidzianych w ustawie, do których prawo jest uzależnione od stwierdzenia niezdolności do pracy oraz niezdolności do samodzielnej egzystencji. Co więcej, przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, organ w sposób wyczerpujący poczynił ustalenia w tym zakresie i wziął pod uwagę twierdzenia skarżącej zamieszczone we wniosku skarżącej z dnia 15 lutego 2011 r. dotyczące stanu jej zdrowia poparte dodatkową dokumentacja medyczną (załączniki do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy). Akta sprawy wskazują, że organ podjął działania mające na celu ponowne ustalenie zdolności do pracy skarżącej (v. pisma ZUS Departamentu Świadczeń Emerytalno – Rentowych do ZUS oddział w B. z dnia [...] lutego 2011 r. oraz z dnia [...] marca 2011 r. ). O wszystkich tych czynnościach organ na bieżąco informował stronę przesyłając wszelkie pisma do jej wiadomości. W oparciu o złożone przez skarżącą, a następnie przesłane do ZUS Oddział w B. dokumenty oraz po przeprowadzeniu bezpośredniego badania, komisja lekarska ZUS orzeczeniem z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] (nr akt [...]) ustaliła, że B. M. jest niezdolna do pracy i nie jest całkowicie niezdolna do pracy. W konsekwencji, także i zaskarżona decyzja Prezesa ZUS odpowiada prawu. W tej sytuacji pozostałe argumenty podnoszone w skardze dotyczące m.in. sytuacji materialnej skarżącej, nie mają wpływu na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy, gdyż brak spełnienia przez wnioskodawcę którejkolwiek z przesłanek określonych w przepisie art. 83 ust. 1 ustawy emerytalnej wyklucza możliwość przyznania świadczenia w drodze wyjątku, które nie może zastępować świadczenia przyznawanego z zakresu pomocy społecznej. Ze wskazanych przyczyn, decyzje wydane przez Prezesa ZUS nie naruszają również przepisów postępowania administracyjnego, do których stosowania organ ten zobligowany jest na mocy art. 124 ustawy emerytalnej. W szczególności Prezes ZUS zastosował zasadę dochodzenia do prawdy materialnej (art. 7 k.p.a.), a więc podejmował kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, należycie i wyczerpująco informował stronę o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogły mieć wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego (art. 9 k.p.a.), w sposób wyczerpujący zebrał, rozpatrzył i ocenił cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.) oraz uzasadnił swoje rozstrzygnięcie według wymagań określonych w art. 107 § 3 k.p.a. Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.