II SA/Wa 2260/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Góraj, Sędziowie WSA Danuta Kania, Eugeniusz Wasilewski (spr.), Protokolant Starszy sekretarz sądowy Sylwia Mikuła, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 czerwca 2014 r. sprawy ze skargi T. M. na decyzję Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej z dnia [...] października 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wypłaty odprawy mieszkaniowej - oddala skargę - Prezes Agencji Mieszkaniowej, decyzją nr [...] z dnia [...] października 2013 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 13 ust. 7 i 47 ust. 2 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2010 r. Nr 206, poz. 1367), po rozpatrzeniu odwołania T. M. od decyzji Dyrektora [...] w B. nr [...] z dnia [...] września 2013 r. odmawiającej wypłaty odprawy mieszkaniowej, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W powyższej decyzji wskazano na następujące ustalenia faktyczne i prawne. T. M. z dniem [...] listopada 1989 r. został zwolniony z zawodowej służby wojskowej. W dniu [...] listopada 2010 r. do Dyrektora [...] w B. wpłynął wniosek wymienionego o wypłatę odprawy mieszkaniowej. We wniosku wskazał, iż zajmuje lokal mieszkalny w L., będący w dyspozycji Wojskowej Agencji Mieszkaniowej. Organ I instancji w piśmie z dnia [...] stycznia 2011 r. wyjaśnił, iż wniosek nie może zostać pozytywnie rozpatrzony z uwagi na fakt, iż instytucja odprawy mieszkaniowej obowiązuje od 1 lipca 2004 r. zaś wnioskujący zwolniony został z zawodowej służby wojskowej przed tą datą. W dniu [...] sierpnia 2012 r. z byłą żoną T. M. została zawarta umowa najmu lokalu mieszkalnego położonego w L. na Osiedlu [...]. Zainteresowany w dniu [...] sierpnia 2012 r. zwolnił lokal mieszkalny w L. na Osiedlu [...]. Następnie pismem z dnia [...] listopada 2012 r. wystąpił o wydanie decyzji w sprawie odprawy mieszkaniowej. Dyrektor [...] decyzją nr [...] z dnia [...] września 2013 r. odmówił wnioskującemu wypłaty odprawy mieszkaniowej. W uzasadnieniu wskazał, iż obowiązujące w dacie zakończenia przez stronę zawodowej służby wojskowej przepisy nie przewidywały wypłaty odprawy mieszkaniowej. Ponadto uwzględniając fakt, iż zainteresowany do [...] czerwca 2004 r. nie złożył wniosku o wypłatę ekwiwalentu pieniężnego w zamian za rezygnację z kwatery, nie spełnia on przesłanek określonych w art. 17 ustawy z dnia 22 stycznia 2010 r. o zmianie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 28, poz. 143). Od powyższej decyzji strona wniosła odwołanie zarzucając naruszenie przepisów art. 23 ust. 1 pkt 1 lit. b i art. 24 ust. 5 pkt 3 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP oraz art. 23 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP oraz niektórych innych ustaw. Podniósł, iż okoliczność zajmowania lokalu mieszkalnego jest bez znaczenia dla sprawy, ponieważ nie był on zajmowany na podstawie decyzji o prawie zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym. Rozpatrując sprawę ponownie organ odwoławczy odwołał się do regulacji zawartej w art. 23 ust. 1 oraz art. 47 ust. 2 powołanej ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP i wywiódł, że odprawa mieszkaniowa jest świadczeniem wypłacanym żołnierzowi zwalnianemu z zawodowej służby wojskowej, pod warunkiem spełniania określonych wymogów. W rozpatrywanej sprawie, w dniu wejścia w życie przepisów ustawy, tj. 1 lipca 2010 r., jak i w dniu wszczęcia postępowania [...] T. M. nie był już żołnierzem zawodowym, lecz od [...] lat emerytem wojskowym. Nie można zatem przyjąć, iż zainteresowany był zwalniany z zawodowej służby wojskowej. Organ podniósł, iż instytucja odprawy mieszkaniowej została wprowadzona od 1 lipca 2004 r., a więc [...] lat po zwolnieniu T. M. z zawodowej służby wojskowej. Osoby uprawnione mogły ubiegać się o realizację innych uprawnień pieniężnych, tj. do 31 grudnia 1995 r. pomocy finansowej wypłacanej w formie zaliczkowej lub bezzwrotnej, natomiast od 1 stycznia 1996 r. do 30 czerwca 2004 r. ekwiwalentu pieniężnego w zamian za rezygnację z kwatery. Organ zwrócił uwagę, że ustawodawca użył określenia "zwalniany", a nie "zwolniony", a zatem wskazał na czynność trwającą, niezakończoną. Podał, iż konstrukcji tej "żołnierz zwalniany" ustawodawca użył już w art. 23 ust. 1 ustawy o zakwaterowaniu (...) w brzmieniu ustalonym ustawą z dnia 16 kwietnia 2004 r. i obowiązującym od 1 lipca 2004 r. do 1 lipca 2010 r. Podał, iż dokonując interpretacji tego przepisu Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 28 maja 2008 r., sygn. akt II CSK 22/2008 (publikowany w Lex Polonica nr 2134318) stwierdził, że art. 23 ust. 1 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP w brzmieniu ustalonym ustawą nowelizującą ma zastosowanie do żołnierzy służby stałej zwalnianych z zawodowej służby wojskowej poczynając od dnia 1 lipca 2004 r. Zdaniem Sądu Najwyższego decydujące znaczenie dla uprawnień żołnierza do odprawy mieszkaniowej ma stan istniejący w chwili zwolnienia go z zawodowej służby wojskowej. Uzasadnia to stosowanie w odnośnym zakresie przepisów ustawy obowiązujących w chwili zwolnienia żołnierza ze służby. Za taką wykładnią przemawia również wyrażona wart. 3 Kodeksu cywilnego reguła lex retro non agit, w myśl której skutki zdarzeń prawnych, jakie miały miejsce pod rządem dawnej ustawy, określa się według dawnej ustawy. Ustawa dawna jest przy tym wyłącznie miarodajna do kwalifikacji zdarzeń prawnych dotyczących stosunków prawnych zakończonych pod jej rządem. Wskazując na powyższe organ uznał, że warunkiem koniecznym (choć niewystarczającym) do uzyskania uprawnień do odprawy mieszkaniowej zgodnie z obowiązującą ustawą, jest zwolnienie żołnierza z zawodowej służby wojskowej po dniu 30 czerwca 2004 r. Żołnierze zwolnieni przed 1 lipca 2004 r. nie nabywają prawa do odprawy mieszkaniowej z zastrzeżeniem sytuacji, o których mowa w przepisie art. 17 ustawy z dnia 22 stycznia 2010 r. o zmianie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2010 r. Nr 28, poz. 143). Zgodnie z ust. 1 tego przepisu osoby, które złożyły wniosek o wypłatę ekwiwalentu pieniężnego w zamian za rezygnację z prawa do osobnej kwatery stałej, na podstawie przepisów ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, w brzmieniu obowiązującym do dnia 30 czerwca 2004 r., który do dnia wejścia w życie ustawy nowelizującej z 2010 r. nie został zakończony zawarciem umowy, zachowują prawo do wypłaty tego ekwiwalentu w terminie roku od dnia wejścia w życie ustawy nowelizującej z 2010 r., tj. do 30 czerwca 2011 r. Natomiast zgodnie z ust. 3 powyższego artykułu w przypadku upływu ww. terminu, prawo do wypłaty ekwiwalentu w zamian za rezygnację z prawa do osobnej kwatery stałej staje się prawem do odprawy mieszkaniowej, o której mowa w art. 47 ustawy o zakwaterowaniu (...). Z powyższych przepisów wynika, że niezbędną przesłanką do uzyskania prawa do odprawy mieszkaniowej jest złożenie przez stronę do dnia 30 czerwca 2004 r. wniosku o wypłatę ww. ekwiwalentu pieniężnego. Wniosek taki osoba uprawniona mogła złożyć w okresie 1 stycznia 1996 r. do 30 czerwca 2004 r. Z przesłanych przez organ I instancji przy odwołaniu akt sprawy nie wynika, aby zainteresowany do 30 czerwca 2004 r. złożył taki wniosek. Zatem w sprawie nie został spełniony warunek określony w wyżej cytowanym przepisie art. 17 ustawy o zmianie ustawy (...), z tych względów nie ma podstaw do wypłaty zainteresowanemu odprawy mieszkaniowej. Abstrahując od powyższego organ wskazał, iż fakt zajmowania lokalu mieszkalnego nie ma wpływu na prawo do wypłaty odprawy mieszkaniowej. W świetle bowiem przepisu art. 23 ustawy o zakwaterowaniu (...), świadczenie to nie przysługuje żołnierzowi zawodowemu zajmującemu lokal mieszkalny. Przepisy dotyczące odprawy mieszkaniowej odnoszą się do sytuacji, gdy żołnierz, który skończył służbę wojskową, nie może zajmować danego lokalu. Powyższa decyzja Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej stała się przedmiotem skargi T. M. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżący zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie norm prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 23 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, polegającą na przyjęciu, iż żołnierzowi zawodowemu, który został zwolniony ze służby po dacie 1 lipca 2004 r. i zamieszkuje w kwaterze wedle stanu prawnego na dzień [...] czerwca 2010 r., albowiem w tym stanie prawnym przydzielono kwaterę, nie wypłaca się odprawy mieszkaniowej. Podnosząc powyższe skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymując stanowisko zajęte w sprawie zauważył, iż fakty opisane w skardze odbiegają od stanu faktycznego ustalonego przez organy Agencji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd bada, czy organ administracji w toku postepowania nie naruszył prawa materialnego, które to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy oraz przepisów postępowania w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach danej sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). Rozpatrując skargę w ramach tak zakreślonej kognicji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie dopatrzył się naruszeń prawa skutkujących koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji. Zgodnie z art. 23 ust. 1 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2010 r. Nr 206, poz. 1367 ze zm.), odprawa mieszkaniowa, o której mowa w art. 47, przysługuje żołnierzowi: 1) służby stałej: a) zwalnianemu z zawodowej służby wojskowej, zamieszkałemu w kwaterze, o ile nabył on prawo do emerytury wojskowej lub wojskowej renty inwalidzkiej lub został zwolniony z zawodowej służby wojskowej przed upływem okresu wymaganego do nabycia uprawnień do emerytury wojskowej, w przypadku wypowiedzenia mu stosunku służbowego zawodowej służby wojskowej przez właściwy organ wojskowy, b) który do dnia zwolnienia z zawodowej służby wojskowej nie otrzymał decyzji o przydziale lokalu mieszkalnego, z wyłączeniem przypadków, o których mowa w art. 21 ust. 6, o ile nabył prawo do emerytury wojskowej lub wojskowej renty inwalidzkiej lub został zwolniony z zawodowej służby wojskowej przed upływem okresu wymaganego do nabycia uprawnień do emerytury wojskowej, w przypadku wypowiedzenia mu stosunku służbowego zawodowej służby wojskowej przez właściwy organ wojskowy, 2) służby kontraktowej zwalnianemu z zawodowej służby, wojskowej o ile nabył prawo do emerytury wojskowej lub wojskowej renty inwalidzkiej, jeżeli inwalidztwo powstało wskutek wypadku pozostającego w związku ze służbą wojskową lub wskutek choroby powstałej w związku ze szczególnymi właściwościami lub warunkami tej służby, z tytułu których przysługują świadczenia odszkodowawcze. W orzecznictwie utrwalony jest pogląd, który Sąd w składzie rozpoznającym sprawę w pełni aprobuje, że realizacja prawa do odprawy mieszkaniowej nie następuje ex lege. Osoba uprawniona w celu uzyskania odprawy zobowiązana jest złożyć wniosek (por. wyroki NSA z dnia 5 października 2012 r., I OSK 300/12 i z dnia 21 listopada 2012 r., I OSK 694/12 publ. https://cbois.nsa.gov.pl). Na wnioskowy charakter sprawy o wypłatę odprawy mieszkaniowej wskazuje treść art. 47 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych. Stosownie do ust. 2 tego artykułu dyrektor oddziału regionalnego wydaje decyzję o wypłacie odprawy mieszkaniowej w dniu zwolnienia żołnierza z zawodowej służby wojskowej, z zastrzeżeniem ust. 5, nie później jednak niż w terminie dziewięćdziesięciu dni od dnia zwolnienia. Wydanie decyzji następuje po przedstawieniu jednego z następujących dokumentów: 1) zaświadczenia o nabyciu uprawnień do emerytury wojskowej lub wojskowej renty inwalidzkiej wydanej przez wojskowy organ emerytalny; 2) zaświadczenia o przyczynach zwolnienia z czynnej służby wojskowej wydanego przez dowódcę jednostki wojskowej, w której żołnierz zawodowy pełnił służbę wojskową, jeżeli nie nabył prawa do emerytury wojskowej lub nie uzyskał uprawnień do wojskowej renty inwalidzkiej; 3) zaświadczenia o związku śmierci żołnierza ze służbą woskową wydanego przez właściwy organ wojskowy; 4) decyzji o zwolnieniu z zawodowej służby wojskowej wraz z zaświadczeniem o wysłudze lat, od której jest uzależniona wysokość dodatku za długoletnią służbę wojskową, wydanym przez właściwy organ wojskowy, jaką żołnierz zawodowy będzie posiadał w ostatnim dniu pełnienia czynnej służby wojskowej. W rozpoznawanej sprawie skarżący wniosek o wypłatę odprawy mieszkaniowej złożył w dniu [...] listopada 2010 r., po [...] latach od dnia zwolnienia z zawodowej służby wojskowej (zwolniony dnia [...] listopada 1989 r.). Odmawiając wypłaty odprawy mieszkaniowej i utrzymując w mocy wydaną decyzję, organy obu instancji dokonały właściwej wykładni powołanych w podstawie prawnej rozstrzygnięcia przepisów art. 23 ust. 1 i art. 47 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP. Podzielić należy stanowisko organów Agencji, iż art. 23 ust. 1, w brzmieniu ustalonym ustawą nowelizującą ma zastosowanie do żołnierzy służby stałej zwalnianych z zawodowej służby wojskowej poczynając od dnia 1 lipca 2004 r. Zasadnie organ wskazuje, że żołnierze zwolnieni przed tym dniem, nie nabywają prawa do odprawy mieszkaniowej z zastrzeżeniem w sytuacji, o których mowa w art. 17 ustawy z dnia 22 stycznia 2010 r. o zmianie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2010 r. Nr 28, poz. 143). W niniejszej sprawie, jak wykazał organ, ta sytuacja nie występuje. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw oddalił.