II SA/Wa 227/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jacek Fronczyk (spr.) Sędzia WSA Ewa Pisula - Dąbrowska Sędzia WSA Olga Żurawska - Matusiak Protokolant Elwira Sipak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 lipca 2010 r. sprawy ze skargi K. L. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] października 2009 r. nr [...]; 2) zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. Rozkazem personalnym z dnia [...] września 1992 r. nr [...] Komendant Wojewódzki Policji w W., działając na podstawie art. 38 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. Nr 30, poz. 179), zwolnił K. L. z zajmowanego stanowiska [...] Wydziału [...], przeniósł i mianował na niższe stanowisko służbowe w [...]. Wnioskiem z dnia [...] września 2001 r. K. L. zwrócił się do Komendanta Głównego Policji o stwierdzenie nieważności powyższego rozkazu na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 i 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.). Decyzją z dnia [...] grudnia 2001 r. nr [...] Komendant Główny Policji odmówił stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego z dnia [...] września 1992 r. Rozstrzygnięcie to zostało utrzymane w mocy decyzją Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] stycznia 2002 r. nr [...]. Wnioskiem z dnia [...] maja 2008 r. K. L. zwrócił się do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji o stwierdzenie nieważności decyzji tego organu z dnia [...] stycznia 2002 r. na podstawie art. 156 § 1 pkt 1 kpa, tj. naruszenia przepisów o właściwości. Pismem z dnia [...] czerwca 2008 r. organ poinformował wnioskodawcę, że w niniejszej sprawie podnoszone przez niego naruszenie przepisów nie miało miejsca. Na skutek wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez K. L. skargi na bezczynność Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w zakresie rozpatrzenia wniosku z dnia [...] maja 2008 r., prawomocnym wyrokiem z dnia 29 października 2008 r. o sygn. akt II SAB/Wa 131/08 Sąd zobowiązał organ do rozpatrzenia przedmiotowego wniosku. Wobec powyższego, decyzją z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...] Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, mając za podstawę art. 156 § 1 pkt 1, art. 157 § 1 oraz art. 158 § 1 kpa, odmówił stwierdzenia nieważności własnej decyzji z dnia [...] stycznia 2002 r. nr [...]. W uzasadnieniu stwierdził, iż organy orzekające w sprawie nie naruszyły przepisów o właściwości, zatem nie znajduje tu zastosowania przesłanka określona w art. 156 § 1 pkt 1 kpa. Analiza stanu faktycznego i prawnego przedmiotowej sprawy nie wskazuje również, w ocenie organu, na istnienie pozostałych przesłanek stwierdzenia nieważności (art. 156 § 1 pkt 2 – 7 kpa). Decyzja ta stała się przedmiotem skargi K. L. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, który prawomocnym postanowieniem z dnia 30 czerwca 2009 r. o sygn. akt II SA/Wa 482/09 odrzucił skargę, z uwagi na niewyczerpanie przez skarżącego przysługujących mu w sprawie środków zaskarżenia. Wnioskiem z dnia [...] maja 2009 r. K. L. zwrócił się do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji o stwierdzenie nieważności decyzji tego organu z dnia [...] stycznia 2002 r. nr [...] w oparciu o art. 156 § 1 pkt 1, 2 i 7 kpa. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wszczął postępowanie administracyjne w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] stycznia 2002 r., a następnie decyzją z dnia [...] października 2009 r. nr [...], działając na podstawie art. 105 kpa, umorzył to postępowanie, z uwagi na fakt, iż ostateczną decyzją Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...] odmówiono już wcześniej stronie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] stycznia 2002 r. i dopóki orzeczenie to funkcjonuje w obrocie prawnym, kolejne postępowanie administracyjne w tej samej materii jest bezprzedmiotowe. Wnioskiem z dnia [...] listopada 2009 r. K. L. zwrócił się do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] października 2009 r. nr [...]. Ponadto, wniósł o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...]. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji odmówił K. L. przywrócenia wnioskowanego terminu, zaś decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] organ ten, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] października 2009 r., podzielając zawartą w niej argumentację. W uzasadnieniu decyzji zaznaczył ponadto, że decyzja z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...] miała przymiot ostateczności, zaś przy jej wydawaniu organ analizował przedmiotową sprawę pod kątem wszystkich przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 kpa. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję K. L. zarzucił organowi naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 kpa i wniósł o uchylenie wydanych w sprawie decyzji oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Podniósł ponadto, iż organ pozostaje w bezczynności, bowiem nie rozpatrzył dotychczas pisma skarżącego z dnia [...] marca 2009 r., w którym wyraził on swoje niezadowolenie z decyzji z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...], a które to pismo należało potraktować jako odwołanie od niej. W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Innymi słowy, sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego. Skarga analizowana pod tym kątem zasługuje na uwzględnienie, a wydane w sprawie decyzje podlegają uchyleniu, albowiem Sąd stwierdził naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest jednym z trybów nadzwyczajnych wzruszenia decyzji ostatecznej. Ochrona takich decyzji została wyrażona zasadą ogólną trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych – art. 16 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.). Przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji zostały wyczerpująco określone w art. 156 § 1 kpa. Organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która: 1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości, 2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, 3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, 4) została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie, 5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały, 6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą, 7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. Zestawienie to stanowi katalog zamknięty przyczyn stwierdzenia nieważności decyzji. Taka redakcja przepisu, zważywszy również na nadzwyczajny charakter tej instytucji, nie pozwala na stosowanie względem niego wykładni rozszerzającej. Podkreślenia w tym miejscu wymaga również, iż wszczęcie postępowania na żądanie strony wskazującej tylko wybraną bądź wybrane przesłanki nieważności spośród wymienionych w art. 156 § 1 kpa, nie zwalnia organu od przeprowadzenia kontroli decyzji, w sprawie której wszczęto postępowanie, w pełnym zakresie pod względem występowania wszystkich wskazanych w przepisie tym przesłanek (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 kwietnia 2001 r. o sygn. akt IV SA 645/99, publ. LEX nr 53459). W świetle art. 157 § 1 kpa, właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji jest organ wyższego stopnia, a gdy decyzja wydana została przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze – ten organ. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu (art. 157 § 2 kpa). Zgodnie natomiast z art. 157 § 3 kpa, odmowa wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji następuje w drodze decyzji, zatem wszczęcie tego postępowania wymaga uprzedniej kontroli ze strony organu administracji, czy zachodzą przesłanki formalnoprawne, warunkujące jego dopuszczalność. Na podstawie tego przepisu orzeka się co do niedopuszczalności z przyczyn przedmiotowych lub podmiotowych wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Decyzja wydana na podstawie tego przepisu jest zatem wynikiem oceny możliwości prowadzenia postępowania w zakresie decyzji objętej wnioskiem. Z akt rozpoznawanej sprawy wynika, iż decyzją z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...] Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji odmówił stwierdzenia nieważności własnej decyzji z dnia [...] stycznia 2002 r. nr [...], uznając – co jest istotne – że nie zachodzi żadna z przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1 – 7 kpa. Decyzja ta stała się ostateczna w administracyjnym toku instancji, bowiem postanowieniem z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji odmówił K. L. przywrócenia terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Należy przy tym zaznaczyć, że sprawa zakończona ostateczną decyzją z dnia [...] lutego 2009 r. jest tożsama – zarówno pod względem podmiotowym, jak i przedmiotowym – ze sprawą wszczętą wnioskiem skarżącego z dnia [...] maja 2009 r. Niezależnie bowiem od tego, iż skarżący wskazuje w tym wniosku dodatkowo na inne, aniżeli we wcześniejszej sprawie, przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji, to – jak już wskazano – wydając decyzję z dnia [...] lutego 2009 r., organ przeanalizował istnienie każdej z wymienionych w art. 156 § 1 kpa przesłanek. Jakkolwiek zatem organ słusznie uznał, iż sprawa z wniosku K. L. z dnia [...] maja 2009 r. o stwierdzenie nieważności decyzji tego organu z dnia [...] stycznia 2002 r. nr [...] nie może być ponownie rozpoznawana merytorycznie (art. 158 § 1 kpa), bowiem dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną (a to skutkowałoby – w myśl art. 156 § 1 pkt 3 kpa – nieważnością wydanej w taki sposób decyzji), to jednak błędnie przyjął, iż w niniejszej sprawie zachodzi bezprzedmiotowość postępowania. Artykuł 105 kpa, zgodnie z którym organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania, gdy stało się ono z jakiejkolwiek przyczyny bezprzedmiotowe, nie mógł mieć zastosowania do niniejszej sprawy, bowiem przepis ten może stanowić podstawę rozstrzygnięcia w postępowaniu zwykłym, a nie nadzwyczajnym, jakim jest postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Podstawą rozstrzygnięć w przedmiocie stwierdzenia nieważności mogą być wyłącznie przepisy regulujące tę instytucję, zatem ustalenie przez organ, iż wniosek skarżącego z dnia [...] maja 2009 r. dotyczył sprawy rozstrzygniętej już ostateczną decyzją z dnia [...] lutego 2009 r., powinno było skutkować wydaniem decyzji o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie nieważności decyzji na podstawie art. 157 § 3 kpa z powodu jego niedopuszczalności z przyczyn przedmiotowych, nie zaś umorzeniem postępowania w oparciu o art. 105 § 1 kpa. Należy również zaznaczyć, iż stan faktyczny powołanego przez organ w zaskarżonej decyzji wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 czerwca 2000 r. o sygn. akt I SA/Ka 2247/98 odnosi się właśnie do decyzji wydanej w trybie zwykłym, w którym to trybie – w istocie – dopóki orzeczenie rozstrzygające w sposób ostateczny daną sprawę funkcjonuje w obrocie prawnym, kolejne postępowanie dotyczące tej samej materii jest w oczywisty sposób bezprzedmiotowe. W postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji sytuacja taka prowadzić powinna jednak – jak już wskazano – do odmowy wszczęcia postępowania. Niezasadne jest natomiast twierdzenie skarżącego, jakoby pismo z dnia [...] marca 2009 r. powinno być przez Ministra uznane jako złożone w trybie art. 127 § 3 kpa, w związku z czym, organ pozostaje w bezczynności w rozpatrzeniu jego sprawy, zaś decyzja z dnia [...] lutego 2009 r. jest nieostateczna. Pismo to stanowiło bowiem skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...] i w żadnym razie nie mogło być przez organ potraktowane jako wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Błędne pouczenie w zaskarżonej decyzji o przysługującym od niej środku odwoławczym mogło być jedynie podstawą do złożenia wniosku o przywrócenie terminu, o czym skarżący został wyczerpująco przez Sąd w postanowieniu z dnia 30 czerwca 2009 r. o sygn. akt II SA/Wa 482/09 poinformowany. W takim stanie sprawy, wobec stwierdzonych uchybień, zasadne było uchylenie zarówno zaskarżonej, jak i poprzedzającej ją decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, zaś organ, ponownie rozpoznając sprawę, powinien uwzględnić poczynione przez Sąd uwagi. Jednocześnie zauważyć należy, iż w związku z tym, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji zostało zainicjowane wnioskiem skarżącego z dnia [...] maja 2009 r., zbędne było wydanie przez organ postanowienia z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] o wszczęciu tego postępowania. Z uwagi na to, iż jest to postanowienie niezaskarżalne, Sąd nie mógł wyeliminować go z obrotu prawnego. Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł, jak w punkcie 1 sentencji wyroku. W oparciu o art. 152 ww. ustawy, Sąd wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji w całości.